中国政法大学教授费安玲在中国保险学会2010年学术年会上发表演讲。她在演讲中表示，规范经营与依法监管是中国保险业逐步走向成熟的制度保证。在规范经营与依法监管当中，有三个关系需要关注：一是私权利与公权力的关系，企业的经营活动需要一定自由空间，但同时也需要公权力监管的约束。二是法律与行业惯例的关系。保险业不仅应当关注法律的功能与作用，也应当关注保险行业惯例的确立和行业惯例品质的提升。三是发展与合规的关系，保险业在发展过程中，合规的发展、符合法律规则的发展是非常重要的制度性保障。发展与合规不应当是一对矛盾，而应该是一对相辅相成的基础因子，共同推动我国保险业的健康发展。
她还认为，除了依法加强监管之外，有必要强化保险从业人员的职业责任保险。通过强化保险从业人员职业责任保险，对于那些不诚、造假、擅为、犯罪的行为可以在一定程度上给予制约。
演讲嘉宾简介：中国政法大学教授，法学博士，博士生导师，中国再保险集团公司博士后工作站导师；中国法学会民法学会常务理事、中国版权学会常务理事、中国欧洲学会意大利研究会副会长、欧美同学会意大利分会副会长。在国内学术刊物上发表了四十多篇论文，并以意大利文、日文、英文、韩文等在国外发表了十多篇论文。出版了三十多部著作，其中六部分别获得国家级和省部级科研成果奖。获得意大利政府颁发的“外国优秀著作奖”和意大利总统颁发的骑士勋章。先后主持了18项国家省部级与国际合作科研项目。
以下为费安玲的发言实录：
演讲题目：规范经营与依法监管：中国保险业放飞新梦的制度保证
很高兴与大家进行交流，我是搞法律研究与教学的，就保险行业与法律的密切联系性而言，我们从法学角度讨论一些问题会有一定的裨益。下午开会的不利因素就是容易犯困，从法学角度讲这种犯困具有不可抗力，我的演讲内容尽可能简洁清晰，当然这个内容也是跟大家一起讨论。
应当说2009年是中国保险业旨在强化自检力度并且强化监管力度的很具有特点的一年，近日，我看到了一个有关保险行业不规范经营的报告，该报告称：
2009年通过对我国保险业进行自检，发现存在着许多违法违规经营行为，主要表现为：
1、违规经营保险业务问题。具体包括：一是不严格执行条款费率。其中主要是不执行报备的商业条款费率、违规赠送保险、给予投保人合同外其他利益，在交强险的承保过程中主要表现为不按照基础费率承保、违规变更车辆使用性质、拒保交强险等；二是欺诈误导消费者。其中主要是违规使用私自印发的宣传材料、夸大投资性保险产品收益、不履行如实告知义务、不经投保人同意代签保险合同等；三是虚假经营导致保险公司业务数据不真实问题。其中主要是制作阴阳保单、系统外出单、撕单埋单、虚挂应收、虚假批退等。
2、财务数据不真实问题。具体包括：一是虚假列支各项费用；二是手续费支出不规范；三是通过中介机构的虚开发票套取费用；四是账外经营（共有10家次涉及此类问题）；五是公司内控制度薄弱、管理混乱。
3、违反行政许可管理。主要表现为未经批准擅自设立分支机构、未经批准擅自任用高管人员、保险中介机构不按规定缴纳保证金或投保职业责任保险、不按规定办理变更登记手续等。
4、中介机构违规问题。主要是中介机构代开中介发票套取资金、坐扣保费、不及时更换到期许可证、未设立保险业务档案、财务管理混乱、未开设独立的代收保费账户以及委托不具备保险代理资格的人员销售保单等。
保监会作为直接监管机构以及人民银行、税务部门、外汇管理部门、工商管理部门作为间接监管机构都加强了对保险业的监管力度。
这次会议给我的题目是“规范经营与依法监管”。
我认为，我们应该明确对规范的理解。规范经营，在保险行业内又被称为“合规经营”。实际上，无论是规范经营还是合规经营，均旨在强调保险业的经营活动应当在法律及规则范围内进行。但是，在诸如应当怎样理解规范、如何判断行为是在合规的边界之内、在确定是否合规方面如何充分行使保险界的话语权等问题上尚有不少功课需要做。对规范的理解，需要关注如下几点：
首先，我们需要强调对规范之源的认识。
作为规范一词，无论作为名词，作为形容词，还是作为介词，在保险业活动当中耳熟能详，从名词角度而言是人们活动或者行为应当遵循的规则，我们通常把这种规则理解为两方面：道德的规则和法律的规则，实际上我们更多的是强调法律规则，强调通过法律形式确认的可以作为、应当作为、禁止作为的评价行为示范性标准，当然如果从形容词或者介词角度而言，强调以司法性的行为在一定领域内从事相关活动，符合规范的或者规范的进行活动就是我们所讲的规范性经营。对于一个企业而言，规范的来源实际上主要分为内部规范和外部规范，像法律规范和道德规范，属于外部规范，但是作为企业内部来讲，根据其自身发展的需要，自行制订规则是我们企业内部的规范，当我们讲规范经营的时候，构建科学的规范体系是一个无法回避的问题，我们需要注意的是行业的规则、企业的规则都必须在法律允许的范围内产生，这种法律允许的范围内的判断，实际上是利用排除法，比如法不禁止是自由的，也就是说作为违法的判断，我们强调的是违背了法律的禁止性或者强制性规范构成违法，但是当法律的规则没有这样的禁止性或者强制性规范存在的时候，法不禁止我们是自由的。所以，从这个角度出发，我们需要有一个考量，有些人认为一说到法律总是在考虑法律对我们的制约、法律对我们的妨碍。实际上法律不是给人们行为制造瓶颈，法律是规范人们的行为，但是这种规范也给了人们很多任意性的选择，也就是说可以去做，也可以不去做。同时法律也有一些强制性或者禁止性规范，这些规范不能被违背。纵观我们国家相关立法，强制性的、禁止性规范实际上涉及的仅是规范的部分内容，而非法律的全部。因此，当我们涉及禁止性、强制性规范的时候，我们是不能违背的。不过，我们的法律给了我们很多选择的空间它是告诉我们，法律的规则对人们行为规制的边界并不都是封闭式的，相当一部分行为边界是开放式的。对我们来讲，我们企业在发展中可以按照发展需求来设计自己的发展计划，进行自我设计、自我职责的确认以寻求比较自由的空间。
其次，对行为适法判断边际的清晰性与开放性的理解。
在判断是否为规范性地进行经营活动时，即为判断行为的适法性。
需要注意的是，判断行为适法性的边际一部分是十分清晰的，一部分则表现为边际的开放性。
所谓行为适法性的一部分边际清晰是因为法律、法规甚至企业内部规则均有着十分明确的禁止性规范或者强制性规范，就保险法而言，有两个表达值得关注：第一，在保险法中有52处明确规定“不得”实施的行为，例如：第4条“从事保险活动必须遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得损害社会公共利益”；第23条“任何单位和个人不得非法干预保险人履行赔偿或者给付保险金的义务，也不得限制被保险人或者受益人取得保险金的权利”；第33条：“投保人不得为无民事行为能力人投保以死亡为给付保险金条件的人身保险，保险人也不得承保”；第72条：“申请人应当自收到批准筹建通知之日起一年内完成筹建工作；筹建期间不得从事保险经营活动”；第80条：“外国保险机构在中华人民共和国境内设立代表机构，应当经国务院保险监督管理机构批准。代表机构不得从事保险经营活动”；第82条：“有《中华人民共和国公司法》第一百四十七条规定的情形或者下列情形之一的，不得担任保险公司的董事、监事、高级管理人员”；第86条：“保险公司的偿付能力报告、财务会计报告、精算报告、合规报告及其他有关报告、报表、文件和资料必须如实记录保险业务事项，不得有虚假记载、误导性陈述和重大遗漏”；第89条：“经营有人寿保险业务的保险公司，除因分立、合并或者被依法撤销外，不得解散”；第97条：“保险公司应当按照其注册资本总额的百分之二十提取保证金，存入国务院保险监督管理机构指定的银行，除公司清算时用于清偿债务外，不得动用”；第109条：“保险公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用关联交易损害公司的利益”；第113条：“保险公司及其分支机构应当依法使用经营保险业务许可证，不得转让、出租、出借经营保险业务许可证”；第114条：“保险公司应当按照国务院保险监督管理机构的规定，公平、合理拟订保险条款和保险费率，不得损害投保人、被保险人和受益人的合法权益”；第115条：“保险公司开展业务，应当遵循公平竞争的原则，不得从事不正当竞争”等等。
第二，在保险法中有131处明确规定了“应当”实施的行为，例如：第5条：“保险活动当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则”；第7条：“在中华人民共和国境内的法人和其他组织需要办理境内保险的，应当向中华人民共和国境内的保险公司投保”；第13条：“投保人提出保险要求，经保险人同意承保，保险合同成立。保险人应当及时向投保人签发保险单或者其他保险凭证”；第67条：“设立保险公司应当经国务院保险监督管理机构批准”；第83条：“保险公司的董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任”；第95条：“保险公司应当在国务院保险监督管理机构依法批准的业务范围内从事保险经营活动”；第104条：“保险公司对危险单位的划分方法和巨灾风险安排方案，应当报国务院保险监督管理机构备案”；第182条：“保险公司应当加入保险行业协会。保险代理人、保险经纪人、保险公估机构可以加入保险行业协会”等等。
所谓行为适法性的边际中的一部分是开发性的，我们也可以从《保险法》中获得依据，比如说在《保险法》中有56处强调“可以”实施的行为，所谓可以，就是强调行为人具有选择权，可以去做，也可以不去做，比如保险人是否可以解除合同，包括投保人、保险人是否可以变更合同内容，包括保险公司根据企业《破产法》的规定出现相应情形时，可以按照《破产法》的规定依法向法院申请重整和解或者破产清算，类似这样的规定也有不少，法不禁止是自由的，所以充分利用法律的规则来发展自己的行业，不仅仅是非常技术性的事情，更是一种理念、一种文化、一种精神。对于法没有直接禁止或者强制性规范，我们应当认真地了解这个规则及其规则价值判断，不要把规则都视为是妨碍企业发展的制约因素。适法性、合规性的进行经营活动，既是一种技术，更是一种精神，我们需要把合规经营作为企业精神纳入到企业文化当中去。企业的精神虽然不会像气派的建筑那样给我们以直观的感觉，但企业精神会像空气那样一直环绕在我们身边、环绕在我们行业、我们的客户身边。如果我们到欧美国家、日本以及我国台湾地区，我们会发现他们城市中的建筑等硬件建设已经开始不如中国大陆的硬件建设那样比较先进、漂亮，但是在服务态度、服务思维、合规经营等诸多方面能够使我们走在任何的地方都能够感受到一种舒适、一种放心、一种不用担心。因为我把自己的信赖交给了对方而担心可能遭到损害。我认为，这种精神、这种文化建设远比硬件建设要重要得多。
再次，关注保险界立法话语权。
规则是我们行为的标准和准则。一个企业是否进行了合规性的经营，其判断来自于我们的行为与规范之间是一种吻合状态还是保有一定距离的状态。因此，对规则的形成及其内容，我们需要给予关注。在规范是否能够体现我们国家保险业的需求与发展、规范在怎样的程度上可以规制我们的行业行为等等，应当是整个保险业需要关心的话题。保险业有自己的立法话语权，关注并积极和慎重地行使自己的立法话语权，积极提出立法建议并说明理由，这是非常重要的问题。在我曾经参加过的几次保险界的会议上，我始终呼吁这点，无论是在全国人大组织的立法活动中，还是在中国保监会组织的立法及其相关的论证活动中，保险界应当关注自己的话语权，应当把我们需要反映的利益、反映的想法纳入到立法当中去。任何立法都是各种利益博弈的最后结果，因为在立法当中我们遵循了对相关各方利益给予公平体现与保护的宗旨。
在规范经营与依法监管的主题下，我个人认为有三个关系需要我们关注：
第一，私权利与公权力的关系
私权利与公权力处于两个不同的法的范畴，私权利来自于私法的确认与保护，公权力来自于公法的确认与保障。应当说，企业进行经营活动，原则上来讲是企业内部的事情，是企业按照自己团体的意志对企业的人、财产进行支配的一种私权利。因此，企业的发展乃至于社会经济发展都需要给企业更多的独立发展的的空间，但是这仅仅是问题的一个方面；另一方面，企业经营活动不可能存在于密封环境中。在经营活动中，一个企业的权益与其他主体的权益发生冲突的情况是一种常态，因此，强化公权力的干预具有明显的必要性，因为它可以使得企业之间、企业与公益团体之间、企业与社会之间的利益获得公平保护与发展。但是无论如何，我们不应当忘记的是，就法律制度体系的整个架构而言，在理念上应当说私权利的确认与维护是这个制度体系的基础，公权力干预的强与弱只能围绕着私权的确认与行使的有序化、解决权利冲突和维护社会公共利益等目的展开。如果肆意扩大公权力范围导致企业经营受到干预的时候，公权力的权威性就会被质疑，甚至被否定。我们注意到，在当今中国的社会文化中，弥漫着一种“怀疑一切”的文化。原本“怀疑一切”是搞法律人的很重要的职业训练，但是当我们整个社会都弥漫着一种“怀疑一切”的文化现象时，这是一个比较危险的现象。因为它意味着人们对一切都不相信，比如说：在人与人之间的交往当中谨守“不要与陌生人说话”的警告，对几乎全部的司法裁判都认为是“吃了原告吃被告”的结果；对生活必需品的质量持有强烈的怀疑；对政府的行为持有强烈的不信任等等。当今中国社会所弥漫的怀疑一切的文化现象其形成肯定有客观原因，但是在我们保险业的发展当中，这种怀疑一切的文化应当尽量屏除在我们行业之外，或者至少通过我们的努力让人们相信我们而非总是在怀疑我们。这点是非常重要的。我们通常讲在发达国家尤其在美国，他们保险业发展的程度是非常好的，甚至美国保险业是美国政府重要的经济发展支撑性行业之一。在经济发展中出现的大量的风险都交保险业去解决。美国保险业在负重而行的同时强化了自己的功能与抗风险的能力。总之，企业经营活动需要一定的自由空间，同时也需要公权力监管的约束。
第二，法律与行业惯例的关系
何为惯例？惯例是人们在生活中形成的被大多数人遵循的常规做法，作为行业惯例，强调某一个行业领域当中被该行业中大多数人愿意遵守或者大家愿意接受的常规做法。当然，我们不能把行业惯例完全等同于法律，因它们的出处有着明显的不同，法律来自于有着明确立法目的的专门机构依特定程序制定出来的规则；惯例则是大多数人在生活中对某一做法的自愿认可。它们的不同出处决定了它们之间存在着差异。与此同时，在理念是，法律与惯例也有着不同。就法律而言，我们强调其正义理念。我们现在汉语中所讲的法应当多为西学东渐的结果。在拉丁文中，“法”的表达是“jus”，其来自于“正义”的拉丁文“justitia”的词根，它包含着强调“法”是来自于“正义”之意。而惯例的理念当中没有明确的追求正义的价值判断，更多是人们对不同利益所采取的妥协与协商。但是，法律与惯例之间又存在许多相融的部分。尤其是，惯例是法律的前期准备。多少年来，许多社会学界、法学界的、哲学界的学者们都尝试着把法律与惯例进行明确的划分，但是，按照德国法学家拉德布鲁赫的说法，实际上这种努力到现在为止依旧是一无所获，原因在于它们很难能够完全划分清楚。我们不仅仅需要关注法律，我们也需要关注惯例，因为惯例在经济生活当中的实际功能、实际作用不容忽视。在我们保险业界也有不少自己很好的惯例，我们需要做的是把符合中国社会现实且有利于保险业发展的惯例梳理出来，纳入到法律范畴之内。与此同时，我们也需要刻意地去发现和确立一些好的惯例，比如我们在行业内部要确立黑名单制度，例如有些人故意损害保险公司利益，同时也直接或间接地损害了行业利益，就应当将其纳入黑名单之中，对其进行保险业从业资格制度性的限制，规定一定的门槛。当然，在《保险法》中也有关于如果违反了法律且情节严重的，可以禁止相关责任人员在一定期限内甚至终身进入保险行业。不过，对于发展中的中国保险业而言，保险法规定门槛比较高，其功能还是十分有限的。所以，我们需要用一种惯例来解决这个问题。在我们国家相当多的行业也都在这么做，比较突出的是我国律师业在法律与惯例的问题上，不仅仅应当关注法律的功能与作用，也应当关注我们行业惯例的确立和行业惯例品质的提升。
第三，发展与合规的关系
在我们的经济活动中，有一句话时常荡漾在我们耳边，这就是“发展是硬道理”。但是，非合规的发展只能是暂时的、无后续动力的发展，而且其带来的负效应可能令我们付出的代价与发展所得的利益完全对冲掉。这方面的教训已经有不少，比如在经济发展中出现的的环境污染问题；在房地产发展过程中出现的不动产征收肆意所为的问题等。尤其在房地产发展过程中，我们重视房地产发展，但是动用了并不符合法律规范的不动产强制征收手段，把并不是真正的社会公共利益的需求伪称为公共利益，然后动用公权力进行征收，其后果是导致大量民众丧失对政府的信任。由于在一些地区发生的肆意所为的征收中动用了法院的法警介入其中，导致该地区的民众对司法机构丧失了信心、丧失了信赖，法学界把这种现象称之为不定什么时候就可能爆炸的社会的危险源。目前从中央政府到地方政府已经开始意识到这点，但是这个问题应当说是在我们发展房地产业的过程中过于强调“发展是硬道理”却没有看到非合规的发展会带给我们的非常严重的后果。这个后果非常大的危险在于可能影响到我们国家平安地、有序地、和谐地发展经济。如果我们的国家陷入动乱状态下，我们经济发展就会丧失了它的最基本的基础，从这点来讲是非常危险的。由此，我们必须看到，在我们保险业发展的过程中，符合法律规则和行业规则地发展是非常重要的制度性保障。发展与合规不应当是一对矛盾，相反，它们应该是一对相辅相成的基础因子，共同推动着我国保险企业的顺利前进。
目前我国保险业在规范经营方面存在的主要问题可以概括成八个字：不诚、造假、擅为、犯罪。，
所谓不诚，就是违背诚实信用原则进行大量不诚信的活动，包括不真正执行已在保险监管部门备案的商业保险合同条款费率、交强险不按照基础费率承保、宣传保险产品时有诈欺和误导消费者的行为（夸大投资性保险产品收益、不履行如实告知义务、不经投保人同意代签保险合同等）等。
所谓造假，是故意隐瞒真实信息甚至制作虚假信息并告知他人的行为。例如制作阴阳保单、阴阳发票、撕单埋单、虚挂应收、虚假批退、通过中介机构的虚开发票套取费用、虚列资金项目、虚列费用等会计凭证记录不真实、进行假机构、假保单和假赔案的活动等。这些造假活动在2009年是被整治的重要行为。
所谓擅为，就是违反法律、法规或者行业规范，擅自进行的导致他人或者行业利益损害的活动，主要包括未经批准擅自设立分支机构、未经批准擅自聘用高管人员等。
所谓犯罪，这是我们耳熟能详的法律术语，在保险业主要表现为洗钱、数额巨大的偷逃税等行为。
上述行为反映出我们保险业发展过程中的一些问题。如何规制上述行为且从源头上预防这些行为的产生，我们需要多方面的思考。我们也可以从境外的相关立法例中获得一些启发。因为就制度的设计和实施而言，比较性的观察是使我们能够最大程度接近制度的理性思维与分析的最佳路径。
对境外相关立法的考察和借鉴，可以是直接的，也可以是间接的。我认为至少有三点可以考虑：
第一，关于制订规则的路径。在这方面有两个模式值得借鉴。一是模式，即美国的监管官协会制定示范规则的模式。二是欧盟模式，即把法典立法、单行立法与行业规则构成一个规则体系的模式。例如德国有关保险业竞争的规则，就是由保险联合会成员一致通过的自律性质的规则。违规者在行业协会内遭到谴责与制裁，同时该违规者也成为了监管机构所重点关注的对象。
第二，给予公平竞争的环境。在欧美国家的立法中多强调公平竞争环境的营造与保护。具体表现为：一是实行公平、宽松的市场准入。保险公司只要具备一定的法律条件、财务条件、技术条件和其他一些必备的条件即获得许可经营业务。二是放松费率管制。对财产保险费率解除监管,对人寿保险的费率不采取直接控制，而是通过规定死亡表和设定的利率计算准备金的方法间接进行控制。三是加强偿付能力监管。四是严格规定投资比例。这些立法的思维与路径令我们值得借鉴。我们强调无论财产保险的费率还是寿险保险费率都是企业经营活动当中极为重要的内容。企业经营活动是私权利活动，公权力的干预不是必然表现为死死的管住，而且要给其一定范围的灵活管理。要为保险企业按照市场规律进行活动的自生能力的培养提供环境。这是一个很重要的思维。
第三，强化保险从业人员的职业责任保险。在强化保险从业人员职业责任保险上，我们有进行这方面努力的必要性。欧盟国家的做法值得我们借鉴。在欧盟指令中，规定保险从业人员尤其是保险中介者应当强制性地进行职业责任保险的投保。这些指令被欧盟成员国的国内法律转化为强制性法律。在我们国家，很多行业都开始重视职业责任的保险。但是在保险业，这项工作还在起步状态，其发展的程度距离人们的期望有一定距离。在欧洲，从公务人员到企业人员都被设立了不同品种的职业责任保险。职业责任保险不仅仅是一个企业或者一个行业或者一个国家的管理当中很重要的一个制度，而且从监管的角度、从规范经营的角度来讲，都是很重要的制度保障的路径之一。通过强化保险从业人员的职业责任保险，对于那些不诚、造假、擅为、犯罪的行为可以从一定程度上给予制约。
总之，在我们今天的会议主题中强调规范经营与依法监管，这意味着中国保险业已经从幼稚阶段进入到逐步成熟的阶段，在这个逐步成熟的阶段中，我们的保险业有着许多的梦想，而这些梦想需要制度给予保障，所以回到我们的主题，规范经营与依法监管是我们中国保险业放飞新梦的制度保证。
谢谢大家！
