自从2005年“卡特里娜”飓风和2008年“艾克”飓风引发巨大洪水灾害后，国家洪水保险计划（National Flood Insurance Program，简称NFIP）被美国国家审计署列为高风险的政府项目，美国国会一直试图通过改革扭转NFIP当前债台高筑的局面，实现财务稳定性和可持续经营目标。2011年初，美国保险、住房和社区机构分委会主席、伊利诺伊州共和党议员朱迪·比格特提出了一份修改洪水保险有关法律的讨论草案，即《洪水保险改革法2011》草案（H.R.1309）。目前，经过两次听证会的讨论，美国国会众议院金融服务委员会下设的保险、住房和社区机构分委会已于2011年4月6日通过该草案。按照美国国会的立法程序，这一议案将被分别提交至金融服务委员会，众议院和参议院逐级审议，倘若得到逐级批准后，最终将由总统签署成为法案。虽然道路还很长，但是与美国洪水保险制度的建立与改革的历程相比，只是沧海一粟。
防洪观念的转变：控制洪水与管理洪水
洪水灾害是美国历史上导致经济损失最严重的一种自然灾害，多年来河流沿岸洪灾的治理一直受到公共政策制定者的关注。1861年美国密西西比河考察团发表了防洪策略考察报告，认为堤防就可解决密西西比河洪水问题，于是，密西西比河委员会以此为依据，在南北战争以后（1879年）开始推行只建堤防的防洪政策。1912年和1913年，密西西比河洪水宣告“堤防万能”的防洪策略失败，随后联邦政府颁布了《1917年洪水控制法案》，标志着以堤防、水库、蓄滞洪区、分洪道、河道整治、水土保持等措施相结合的相对综合的以“控制洪水”为目标的工程防洪策略。
1927年密西西比河发生有记载以来最大洪水，导致密西西比河及三角洲防洪工程建设项目启动和1936年《洪水控制法案》出台，以防御类似1927年型的洪水。尽管数十亿美元投入防洪工程的建设，由于持续性的、广泛的洪泛区开发，洪水损失仍然增长迅速，很多防洪工程措施的建设对自然资源和环境质量甚至产生了负面的影响。面对这一困境，20世纪40年代，美国以吉尔伯特·怀特为代表的有识之士提出了协调人与洪水关系的思想，标志着考虑社会、经济、环境等约束因素，管理洪水而非控制洪水，减轻而非消除洪水影响的防洪观念形成。
1968年国家洪水保险法：美国国家洪水保险计划的创立
上世纪50年代初，美国开始重视洪水保险的研究。1952年，杜鲁门总统向国会提交了建立联邦洪水保险计划，此项法案未能通过。1955年，大洪水又一次袭击了国家的很多地方，使社区认识到发展国家洪水保险计划中自身的利益。1966年国会指示成立“联邦洪水控管政策小组”，研究联邦政府如何减少大量防洪支出并能减少洪水损失的各种可行方案。1968年8月，林登·约翰逊总统向国会提交一份洪水保险计划可行性研究报告，该报告名称为《对洪灾受害者提供保险或其它财务协助之研究报告》，其中揭示了洪水保险计划的筹办应属可行并能够增进民众的福祉。
基于前述研究结论与建议，1968年国会通过了《全国洪水保险法》，并据此制定了《国家洪水保险计划》，建立了国家洪水保险基金，规定保险赔偿费最高限额为25亿美元，其中美国住房与城市发展部部长支配的最高限额为2.5亿美元。国会授权住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局（简称FLA），负责国家洪水保险计划的管理。FLA与国家洪水保险协会（120多家私营保险公司的联合体）建立了合作关系，联邦保险补贴率为实际保险费的10%，其中，只有洪泛区内已有的建筑物可获得补贴，新结构必须按实际保险费投保。至此，由政府运作管理、保险公司参与实施的国家洪水保险计划，在全国许多地区逐渐开展起来。
1994年洪水保险改革法：实施保险强制购买要求
1972年“艾格尼丝”飓风（Hurricane Agnes）证明了1968年实施的自愿的洪水保险计划是无效的，在宾夕法尼亚州，受灾最严重的Wilkes-Barre社区，仅有两份生效的保单，而另一个受灾严重的社区哈里斯堡，没有生效的保单。承受了“艾格尼丝”飓风带来的暴雨冲击的整个宾夕法尼亚州，只购买了683份保单。最后，联邦保险局支付的索赔损失仅为500万美元，相对总损失30亿美元来说，保险严重缺位。洪水保险购买率低的原因包括：居民不知道NFIP计划的存在；相对房屋综合险等一揽子险种来说，洪水保险“性价比”太低；居民存在侥幸心理，认为洪灾这种低概率事件不会发生在自己身上，等等。在此背景下，1973年国会通过了《洪水灾害保护法》，规定在洪水易发区内，凡是向联邦管制的贷款机构抵押或寻求联邦援助的居民必须购买洪水保险。将洪水保险的购买与联邦贷款机构紧密联系在一起，这是扩大洪水保险的供给以及NFIP国家影响力的最重大的规定。
强制性保险计划实施之初，激起了大量的矛盾和反对。国会不得不对该法的某些条款进行修改。1976年放宽了抵押贷款的禁令，1977年又通过了《洪水保险计划修正案》，取消了禁止由联邦管制的信贷机构向位于洪水风险区内但未参加保险计划的社区的资产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构告之借贷人，他将无权享受联邦的灾害救济和援助，因此在开发洪泛区时应自行采取相应的防洪保护措施。
1993年6月到7月，因为不断的强降雨导致美国中西部共150条主要河流和支流泛滥。灾后NFIP宣称他们理赔的总价值达2.93亿美元，然而，它只占估计总损失的2% 和约14% 的联邦救灾款（即纳税人支付的援助），洪水损坏的10万幢房屋中只有1.6万份理赔保单，9个州仅有9.9万份保单有效。1993年中西部水灾表明，业主仍然没有充分服从强制购买要求，1993年的中西部洪水为1994年《国家洪水灾害改革法》出台、加强贷款机构服从强制性规定提供了推动力。1994年，法案在原有国家洪水保险计划的基础上产生了一些重大的变化，包括：提高遵守强制购买要求；创立新的减灾救援方案；增加洪水保险覆盖范围的限制；增加了洪水保险的等待期为30天；为实施减灾措施的社区和业主创造利益；修改社区评级体系；禁止在没有购买洪水保险的地区提供联邦灾难援助；研究对洪水风险费率图产生前（pre-FIRM）的建筑收取精算保费对经济的影响。
2004年洪水保险改革法：解决重复财产损失问题
到2003年底，全国已有2万个社区参加了国家洪水保险计划，社区参保率达90%以上，大约440万张的洪水保险单是有效的，可以提供在洪灾损害情况下的财政保护，当年度签单保费收入达21亿美元，与1978年相比，年保费收入增长近20倍。然而，在NFIP承保的440万份保单中， 4.8万份承保的财产在10年遭受了两次以上1000美元以上的损失（这种财产称为重复损失财产），1万份重复损失财产经历了两次或三次累计超过建筑本身价值的损失，重复损失财产每年耗费的纳税人的财产为2亿美元，这意味着1%的被保险财产导致了25%-30%的索赔损失。针对重复财产损失严重的问题，2004年，参议员吉姆·邦宁、众议员格·贝罗伊特和厄尔·布鲁曼诺发起了2004年《洪水保险改革法》，对NFIP进行了改革，并对1968年洪水保险法的一些条款进行了修改。
2011年洪水保险改革法：NFIP的财务稳定性受到挑战
2005年，飓风“卡特里娜”、“丽塔”和“威尔玛”给NFIP带来170亿美元的洪水保险索赔，这个数额超过了22亿的年保费收入和15亿美元向财政部借款限额。于是，国会通过并且总统签署法律，将NFIP向财政部借款的限额最初提升到35亿美元（109-65号公法），紧接着在2005年11月将其提至185亿美元（109-106号公法），最后在2006年3月23日达到207.75亿美元（109-208号公法）。截止到2011年1月31日，巨额的债务和利息达到了177.75亿美元。在现行法律下，美国联邦紧急事务管理局（FEMA）即使将洪水保险费率增长到法律规定的最高值——每年10%，也很难连本带息偿还NFIP所欠的负债。国家洪水保险计划的改革已经到了紧要关头。
在此背景下，朱迪·比格特议员在2011年年初提出了《洪水保险改革法2011》草案（H.R.1309），内容涉及强制购买要求、保障条件改革、保险费率改革、洪水风险图绘制、私营化倡议、减灾援助等方面。主要是为了实现以下四个目的：第一，延长国家洪水保险计划的授权；第二，实现改革以促进国家洪水保险计划的财务健全性和稳定性，减少纳税者的负担；第三，提升商业保险市场在洪水风险管理方面的作用；第四，加强减灾措施。目前，草案已通过保险、住房和社区机构分委会的审议。
这一草案的发布，在社会各界也引起广泛的响应。2011年4月4日，美国全国房地产经纪商协会致信给保险分委会议员，对草案中提到的洪水保险计划的长期授权、计划保障限额的指数化、洪水风险图绘制独立咨询委员会的重建等举措表示支持。与此同时，也对商业保险市场的参与可能引发洪水保险的逆向选择表示了担忧，对扩大强制购买区域范围等问题持保留态度。美国土地产权协会致信给保险分委会主席，对草案表示支持，认为它代表了对国家洪水保险计划的一项长时间的、可持续的延期，并且由此确保了美国房地产市场的稳定性。美国再保险行业协会致信给保险分委会主席，对草案表示支持，尤其对允许国家洪水保险计划通过再保险和资本市场方式来管理计划的财务风险表示赞赏。
（向飞系中国再保险（集团）股份有限公司博士后；洪文婷系武汉大学经济与管理学院保险经济研究所博士研究生）
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