2009年全国保险工作会议提出,要引入会计师事务所等外部审计力量,上下联动、内外结合,提高综合检查的有效性,不断加强和改进保险监管。去年以来,江苏保险业在贯彻《中国保监会关于进一步规范财产保险市场秩序工作方案》（以下称70号文）过程中,尝试引入会计师事务所参与行业自律检查工作,弥补了行政监管资源不足,实现了检查范围的全覆盖。江苏保监局及时总结经验,借鉴国外做法,对如何借助社会审计力量提升保险监管效能这一课题进行了思考。

　　一、引入社会审计力量介入保险监管的内在动因

　　保险监管机构的日常监管工作,难以获取保险公司的全部真实信息。借助社会审计力量对保险公司经营状况及财务报告进行审计或鉴证,可以减轻监管决策的信息不对称问题,有助于准确分析判断公司风险状况,提高监管效能。

　　从国外监管实践看,有效的外部审计是许多国家金融监管当局对金融机构进行现场检查的重要补充手段,可以督促保险公司关注和改正不合规的业务活动和不健全的内控机制。如英国、德国、澳大利亚等国的监管当局与外部审计机构之间的联系和对话就相当密切,并以法律形式明确了监管当局与独立审计机构的关系,并对审计范围、程度和质量要求做出了具体规定,有效地在监管中使用了外部审计力量。

　　二、江苏保监局在保险监管中引入社会审计力量的做法

　　（一）委托模式。目前,我国监管机构委托会计师事务所参与监管尚无明确法律依据。为了实现监管目标,又避免不必要的法律争议,江苏保监局采取了在监管机关主导下由行业协会出面担当委托人,委托会计师事务所参与行业自律检查的工作模式。按照这一思路,江苏省保险行业协会牵头修订了《江苏省车险自律公约》（2008版）,约定行业自律检查可以采取引入会计师事务所的方式,各市行业协会以此为蓝本牵头修订了本地车险自律公约。

　　（二）操作流程。参考其它行业的做法,引入会计师事务所大体上遵循了“订立委托合同—现场审计与过程控制—事后评估”的流程。1、签订合同。按照保监局统一部署,各地协会首先选择当地信用好、力量强、有长期合作意向的1-3家会计师事务所作为候选人,经会员公司讨论通过后,行业协会以委托人的身份与其进行合同条款谈判,就委托审计范围、审计要求、质量保证、保密义务等达成一致,签订书面委托合同。2、岗前培训。合同签订后,会计师事务所选定具体执行审计任务的会计师。行业协会邀请当地公司资深保险财务专家对会计师进行保险财务知识培训,行业协会对其进行《江苏省机动车辆保险行业自律检查标准》培训。3、进场检查。各协会从会员公司抽调精通业务、财务的人员与会计师混合编为若干检查组。会计师一般担任检查组组长或副组长,行业协会一名工作人员担任协调人,监管机关派出现场督导人员对检查过程予以控制。检查过程中会计师依据注册会计师法的规定履行审计职能,发现内控及违规问题,由被检查单位负责人当场确认。4、离场评估。现场检查结束后,会计师根据其现场检查获取的资料进行评估,并出具审计报告。行业协会依据审计报告决定是否对被审计单位进行处罚,并将全部资料上报保监局。保监局抽取部分地区进行复核,同时根据自律检查发现的问题确定行政检查的重点地区与单位。

　　（三）审计费用来源。江苏各地行业自律公约均约定:凡被会计师事务所检查出违反自律公约的公司需承担相应的审计费用;检查最终结果没有发现违反自律公约的,审计费用由行业协会从会费中列支。

　　三、引入社会审计力量介入保险监管实践中的问题

　　引入会计师事务所参与保险自律检查,对于提高监管资源使用效率,提高自律检查公正性与权威性发挥了一定作用。但引入社会审计力量介入保险监管是还处于尝试阶段,存在很多需要完善的地方。从江苏的探索来看,主要存在两方面问题:

　　（一）进一步扩大引入社会审计力量介入行业监管缺乏法律法规及政策支持。国际保险监督官协会在1998年10月发布的《现场检查标准》要求,监管机构应考虑将部分现场检查任务外包给外部审计师或精算师以提高监管效率。但目前我国保险业法尚未明确授权保险监管机构可以采取上述工作方式。国外一些成熟的做法（如英国）无不是通过立法直接授权金融监管当局可以委托社会审计力量参与金融监管。由于缺乏法律依据,江苏引入社会审计力量介入保险监管的探索只能借行业协会的自律形式进行,如果进行更深层次的探索,如委托会计师事务所执行专业性检查任务、审计资料向监管证据的转化等问题都会面临法律障碍。

　　（二）江苏的做法在操作环节上存在不少技术性问题。一是独立性问题。由于全省在检查中均采用了会计师与公司抽调人员、行业协会工作人员三方人员混合编组模式,有的由公司抽调人员担任检查组组长。这种编组方式影响了会计师作为社会审计力量的独立性,其做出的审计判断会受到来自其他组员的影响甚至干扰,使其最终审计结论的公正性受到一定程度的影响。二是专业性问题。对保险公司这样的金融机构开展审计,除要求审计人员具备过硬的审计技能外,对保险业的相关实务必须有较为清晰的把握,只有如此才能使审计的针对性更强,效率更高。会计师的审计能力值得信任,但绝大部分会计师对保险实务比较陌生,因而影响了审计的专业性。从审计结果看,大部分地市会计师事务所出具的审计报告对保险公司财务数据真实性问题未做结论,显示其保险审计能力亟需加强。三是权威性问题。社会审计的权威性来自于委托方。这次检查为了回避法律上的争议,采用了协会委托的模式。行业协会作为一个行业自律组织,其权威性来自于后天为会员公司提供沟通、协调、服务、自律的过程。协会工作开展的好,检查的权威性就强,协会工作开展得不好,检查的权威性就弱。在推进自律检查的过程中,保监局督导人员从各地了解到,有极少数保险机构对会计师事务所的检查无论从思想上和行动上都不重视。在实际检查时,个别机构甚至对会计师的检查采取了抵触做法。四是局限性问题。许多协会在审计委托合同里一般明确审计的范围仅仅是与财务相关的领域,对保险业务基本不涉及。对于保险公司来说,任何一项财务事项无不与业务开展有着紧密的关联。因此,这种审计有着较大局限性。

　　四、几点建议

　　（一）加强立法与政策推动。从我国国情出发,对保险公司的监管应尽快引入社会审计。应当在《保险法》中明确国家审计、社会审计、内部审计在保险监管体系中的作用和分工,明确规定监管机构和保险公司在何种情况下必须利用审计手段。在修法之前,可以由保监会制定政策推动各派出机构加强探索,为修订法律积累经验。

　　（二）赋予会计师审计的独立性,强化专业性,提高审计权威。应逐步完善行业协会自律检查模式,由目前公司抽调人员与会计师混合编组模式过渡为会计师独立审计模式。因此,应加强监管机构、保险行业协会与注册会计师协会的合作,监管机构通过保险行业协会对从事保险公司审计的会计师事务所和审计人员进行培训与监督:一是会计师协会和保险行业协会共同拟定保险行业审计规范和指南,统一标准,规范针对保险业的外部审计行为。二是建立工作细则,确保审计报告符合监管机构要求,避免出现过大分歧。三是明确监管机构及其工作人员拥有获取会计师审计工作底稿及要求其进一步澄清某些问题的权力。四是逐步改革行业自律检查方式,由混合检查向会计师独立检查过渡,从而保证会计师审计的独立性。此外,监管机构应当通过巡查、督察等方式,以行政监管强化行业自律的权威,引导行业接受专业审计力量开展自律检查。

　　（三）逐步拓展审计范围。以行业自律方式进行的会计师事务所的审计范围首先应扩展到保险业务的合规性及公司内控制度的有效性方面。在会计师事务所介入行业自律检查工作模式成熟的基础上,可以逐步扩大其介入监管的范围,比如在部分省市开展监管任务外包的试点,由监管机构委托会计师事务所对保险公司执行监管法律法规的情况进行检查,对公司提交的某些重要报告加以复核等等,以此促进保险公司改善经营管理水平,最大限度节约监管成本。