摘要：作为世界人口最多的发展中国家，让更多的人老有所养、病有所医、失有所补是社会保险制建设的目标。巨额的资金缺口，不仅影响保险待遇的正常支付，而且会对经济发展和社会稳定产生重大影响。对于处于转型期中国来说，研究社会保障资金征收效率以指导征收方式的改革显得十分重要和迫切。本文通过对养老保险征收效率的实证研究，分析全国31省、自治区、直辖市养老保险费征收体制的效率差异，并基于定量研究结果提出了社会保险费征收体制改革的思路。
一、序言
社会保障资金积累是社会保障制度运行的物质基础，征收保险费(税)则是社会保障资金的主要来源。从某种意义上讲，社会保障制度的运行其实就是筹集资金并合理分配的过程。因此，社会保障资金的筹集问题，关系到能否建立充足和稳定的资金积累的重大问题，是社保制度的核心内容和关键环节。随着人口老龄化以及经济全球化趋势的加快，社会保障资金筹集问题已成为一个世界性难题，支出刚性增长，资金筹集不足，无论是福利国家还是转型国家，均面临日益严重的基金财务危机，并直接引发了世界范围内的社会保障制度改革的浪潮。
20世纪90年代以来，为应对人口老龄化，也为了市场经济体制改革的需要，我国对社会保险的筹资模式进行了改革。养老保险制度改革首当其冲，确立了社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式。然而，新制度运行1年多后，社会统筹基金便出现缺口，不得不挪用个人账户基金，造成个人账户“空账”。到2006年底，全国的空账额已经达到了9000多亿，而且以每年1000亿元的规模在扩大。从1996年起少数地区基本养老保险基金开始出现赤字，1998年和1999年出现收支赤字的地区分别扩大到21个和25个，2000年进一步扩大到27个地区，近几年来基金财政危机，收不抵支的现象正在加剧。
这种状况如果继续维持下去，尽管短期内在财政适当助的条件下可以实现基金收支平衡，但随着人口老龄化的速度加快，养老金的支缺口日益扩大，社会养老保险基金能否平稳运行、社会养老保险制度能否可续发展，已成为摆在中国政府面前的重大难题。
与此同时，我国社会保险基金的筹集形势不容乐观。一方面，我国社会保险制度覆盖的主要是国有企业及其职工，而非公有制企业、城镇个体经济组及其从业人员的参保率较低。这使得保险基金的筹资面过于狭窄，能够筹到的资金数量极其有限。统计显示：截至2005年末，全国参加城镇养老保险在职职工仅有13082万人，占劳动力年龄人口的比重不及15%。另一方面，当前养老保险筹资费率偏高，使得一些未参保企业和职工加入养老保险体系的动力不足，扩面工作进展缓慢；而一些体制内的企业更是以各种手段逃避缴费，其结果必然是“以高费率开始，以低收入终结”。
纵观各国社会保障制度改革历程，无论是制度范式改革，还是制度框架内的参数改革，资金征收效率均是关系改革成败的关键。进入新世纪以来，国家从养老保险制度战略发展高度，提出做实个人账户、扩大覆盖面等重大决策。当前，社会保险法已进入立法程序，养老保险制度正逐步走向定型。在这种形势下，研究社会保障资金征收效率，寻求稳定、高效、简便的筹资模式，显得十分重要和迫切。
二、国内研究成果文献研究
如前所述，从目前国内研究现状看，对社会保险费征收效率问题进行全面、系统、综合分析的很少，散见于社会保险费征收体制研究、养老保险逃费研究和欠费研究之中。研究方法以定性的政策分析为主，定量的分析较少。下面分别对相关的研究主题进行述评。
国内关于社会保险费征收体制的研究，主要是围绕社会保险“费”、“税”之争以及筹资制度设计展开的。支持由税务征收的观点有：焦东瑞(2005)从征收体制发展的成熟程度的比较提出税务机关是专门组织财政收入的执法部门，从税源管理到组织入库都有一整套的管理办法。从征收手段到征收管理经验等诸多方面，与其他部门相比都有着较大的优势。赵仁平(2006)认为实行税务部门统征社会保险费，不仅可以充分发挥税务部门的征收优势和运行机制，而且还可以不断规范社会保险费征收行为、提高征收质量和降低征收成本，有利于保证和加大社会保险费的征收力度。郦志坚(2007)认为，实行税务征收以后，税务部门能够借助原先征收税收的管理网络和管理机构，依据齐全的企业基础数据资料、丰富的税收征收经验以及对企业生产经营、财务管理、工资水平等情况的充分了解，实行点对点、面对面地征收社会保险费，有利于提高征缴率。经验表明税务机关熟悉企业情况，执法手段强，征收力度大。由其征收社保费，可有效扩大征收面，提高征缴率，减少或防止逃费现象的发生，加大筹措社保基金的力度(袁艳红，2008)。
而反对税务征收社会保险费的研究结论也存在。杨立雄(2007)的研究结果表明在社会保险经办机构与税务部门双重征收体制下，由于各部门之间渠道不畅，信息共享困难，中间环节多，造成数据、凭据传递不及时，账目、数据常有出入，导致基金安全性降低；现行的管理体制降低了管理效率，阻碍了劳动力的流动，扩大了地区间养老保险基金的收支差距，并进一步扩大了地区间退休金待遇差距。而且随着养老保险制度的覆盖面不断扩展，非正规就业群体大量参加养老保险制度，税务部门变得越来越难以掌握真实费源情况，只能是依据从社保部门提供的资料来进行日常管理工作，在执行过程中对于政策解释权和管理权严重脱节，缴费单位容易发生少报、虚报和漏报等道德风险，社保费容易出现漏征漏管现象。郑秉文和房连泉(2007)对之前的讨论进行了总结，提出征缴体制的选择和设计必须要考虑这样三个基准：是否有利于提高效率、降低成本、扩大社保覆盖面。而我国目前的双重征缴机制容易造成部门间的政策不统一，税务征收则导致各部门之间发生扯皮现象，造成交易成本的上升。
现有的研究涉及了社会保险费征收的方式和相应的治理措施，分析的范围较广，不少研究也得出了有价值的结论。但是现有的研究有以下需要改进的地方：在研究内容上，不够全面和深入。大多数学者主要从社会保险制度安排或从政策的实际执行力等角度，以征收主体和缴费主体为研究对象，对社会保险费征收管理的某一方面、某个环节进行分析研究，没有对养老保险费征收效率进行过专门的系统的分析，尚未对社会保险费征收管理进行全方位和多角度的研究，也未形成理论体系。从研究内容和角度看，视野不够宽广，深度略显不足。在研究方法上，多数研究仍使用对制度进行描述分析的定性研究方法，系统地进行定量分析的研究还没有。本文结合前人研究成果，在对征收效率影响因素进行系统分析的基础上，力求从实证的角度进行进一步研究探讨。这样的分析方法会更符合实际情况，得出的结论也会更有说服力。
三、征收体制效率定量研究
本文利用来自《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》、《中国劳动保障统计年鉴》等资料提供的数据，进行了统计分析。在统计分析基础上，构建数据模型，对调查数据进行回归分析，检验基本养老保险征收方式对基本养老保险费征缴率指标是否存在影响以及影响程度的大小，分析基本养老保险管理体制的发展趋势对征收方式选择等因素的影响。
(一)数据来源
1.基本养老保险费征缴率
本研究中，2001-2003年基本养老保险费征缴率数据根据原劳动和社会保障部社会保险事业管理中心2001-2003年分地区欠费情况统计数据推算得到；2004年基本养老保险费征缴率来源于劳动保障部门调查资料。
2.基本养老保险费征收方式
在1999年《社会保险费征缴暂行条例》(以下简称《条例》)出台之前，先后有云南、浙江、重庆、安徽4个省(市)实行基本养老保险费税务征缴；《条例》颁布实施后，2000-2001年又有辽宁、广东、陕西、甘肃、江苏、福建、黑龙江、海南、内蒙古、河北、青海和湖北12个省(区)实行税务征缴。2001年以后，各地基本养老保险费征收体制保持了相对稳定。在分析征收主体对征收效率的影响程度时，征收主体作为虚拟变量参与回归。
根据搜集到的数据资料，对2001-2004年基本养老保险费社保征收省份与税务征收省份平均征缴率分析如下：
根据图1分析，平均而言，实行基本养老保险省级统筹有利于提高基本养老保险费征缴率；与实行社保征收相比，实行基本养老保险费税务征收体制并不能提高征缴率。
(二)变量与模型
以基本养老保险费征缴率为因变量，基本养老保险费征收方式和考察年份为自变量，构建模型：
Ratio代表某省份2001-2004年之间某年的基本养老保险费征缴率；
x代表某省份基本养老保险费征收方式，当x=1时，代表该省份实行基本养老保险费税务征收；
Yeor代表年份；
占为误差项。回归模型变量的描述性统计如下：
(三)回归结果
回归结果显示，征收主体对基本养老保险费征缴率影响程度显著，影响作用非常稳定。征收主体变量的回归系数为负，说明就平均水平而言，实行基本养老保险费税务征收的省份征缴率反而低于社保征收省份，平均而言低3.3个百分点。
四、结论
通过定量研究我们可以发现，实行基本养老保险费税务征收方式并不能提高征收效率。这一结论与主张实行税务征收的学者观点大相径庭，耐人寻味。征收效率是体制变革的动因，追溯我国社会保险费征收体制的变迁历程，从一元到二元，从社保征收到税务征收，征收体制改革终极目的是为了提高征收效率。高效率、低成本一直是主税派的主要理由。但实证研究并不能支持主税派的观点。而且，有研究表明，随着基本养老保险统筹层次提高，实行税务征缴无助于提高征收效率。这可以从以下几个方面解释：一是社保审核、税务征缴的双重征收模式不符合效率原则；二是就业方式多样化导致了基本养老保险扩面任务艰巨、难度加大，对于灵活就业群体和农民工的扩面征缴，税务部门没有管理优势；三是税务部门的权威来自于法制的权威性，社会保险法制体系的不完善削弱了税务征收的刚性力度；四是统筹层次提高可能导致地区利益博弈加剧，在这种情况下，“弃税保费”可能成为市县政府的重要博弈策略选择。
针对以上分析，为提高政府的整体行政效率和征收效率，降低政府管理成本，笔者建议如下：
第一，从我国国情出发，理顺社会保险费征收体制，尽快结束征收主体二元格局，走出部门利益之争的误区，在全国范围内确立社会保险经办机构征收社会保险费的主体地位，以进一步理顺社会保险管理与运行体制，促使这一制度沿着权利义务相结合、劳资分责、政府担保、自成系统、自我平衡、自我发展的轨道快速进入理性、成熟、定型的发展阶段。
第二，加强信息化建设，提高扩面征缴工作的系统性。社会保险经办机构要加强信息化建设，实现各类社保费统计数据的准确性、真实性，以避免手工统计带来的误差；工商、税务等部门利用自身所具有的管理优势与社保机构密切配合，如提供企业使用的职工人数与工资基数，共同做好社会保险扩面征缴工作。
第三，加快社会保险立法进程，尽快出台社会保险法和相关配套法规，提高社会保险费征收的刚性。由于我国社会保障立法滞后，在社会保险费的筹资方式、征缴管理等方面立法层次低，约束力小，操作性差，造成实际征缴工作缺乏相应的法律保障，征缴执法缺乏强制制裁手段，难以形成法制化的社保缴费环境。必须尽快出台《社会保险法》以及配套法规，将社会保险基金的征收以法律形式确定下来，保障资金的足额征缴和安全有效运营。