北京市2010-2011年深化医药卫生体制改革实施方案(征求意见稿)

    一、工作目标　

　　推进发展：优质医疗资源供求矛盾有效缓解，基层医疗卫生服务能力显著提高，城乡医疗卫生服务均等化水平明显提升，首都医疗卫生事业、医学教育与科研事业、医药产业继续保持在全国的领先地位，为建立与国际化大都市相适应的公共卫生服务体系和医疗服务体系打下基础。　

　　提高效率：医疗卫生资源布局更趋合理，医疗卫生服务质量和效率明显提升，“小病不出社区、大病及时转诊、康复返回社区”的医疗服务格局逐步形成，平均住院日、挂号取药和候诊排队时间、院前急救到达现场的时间合理缩短，急救呼叫满足率明显提高，群众就医更加便捷。　

　　减轻负担：基本医疗保障和医疗救助水平显著提高，看病就医实时报销，医疗服务行为进一步规范，药品价格总水平进一步下降，群众就医平均个人负担比例显著降低。　

　　促进健康：健康理念、健康知识广泛普及，疾病预防控制能力和突发公共卫生事件应急处置能力进一步增强，慢性病治疗和管理水平明显提高，妇幼保健水平进一步提升，公共卫生服务惠及全部常住人口，全民健康水平不断提高，为塑造“健康北京人”，使北京人群主要健康指标居于全国领先水平打下良好基础。　

　　二、重点任务　

　　(一)改革医药卫生管理体制　

　　1.建立首都医药卫生管理协调机制　

　　按照属地化和全行业管理的要求，建立首都医药卫生管理协调机制，统一规划北京地区医药卫生事业发展，优化医疗卫生资源配置，加强信息沟通和资源共享，提高突发公共卫生事件应急处理和重大突发事件紧急救援能力，协调推进北京地区医药卫生体制改革。　

　　2.设立市医院管理机构　

　　按照政事分开、管办分开的要求，设立由市卫生局管理的市医院管理机构，负责市属公立医院国有资产管理、财务监管和医院主要负责人的聘任，指导所属医院管理体制和运行机制改革，建立协调、统一、高效的公立医院管理制度。　

　　(二)完善医药卫生四大体系　

　　3.完善基本医疗保险为主体的医疗保障体系　

　　提高基本医疗保险参保率。2010年，进一步提高城镇居民医疗保险参保率，力争提前实现国家确定的职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险参保率都达到90%以上的目标。　

　　提高基本医疗保障水平。2010年，提高基本医疗保险年度报销限额，职工基本医疗保险由17万提高到30万，城镇“一老”和无业居民医疗保险由7万提高到15万；提高在职职工门诊费用报销比例；调整本市基本医疗保险药品报销目录，将国家基本药物纳入基本医疗保险报销目录，进一步扩大基本医疗保险用药范围。　

　　整合基本医疗保障制度体系。逐步建立全市统筹的城乡居民医疗保障制度，2010年，启动城乡一体化的居民医疗保障制度建设工作；2011年，初步完成新型农村合作医疗、无业居民医疗保险、“一老一小”医疗保险等制度的整合。推进公费医疗制度改革，　2010年，将所有区县公费医疗人员纳入职工基本医疗保险体系；2011年，启动市级公费医疗参加职工基本医疗保险的准备工作。　

　　建立医药费用控制机制。积极探索按病种付费、按人头付费、总额预付等多种基本医疗保险付费方式，抑制医药费用不合理上涨。2010年，在2家三级医院启动按疾病诊断相关分组付费制度改革试点；2011年，在总结试点经验的基础上，逐步向全市三级医院推广。　

　　提高医疗保障管理服务水平。全面推进社会保障卡工程，2010年，全市1800家医保定点医疗机构全部开通使用社保卡，参保人员持卡就医，实时结算；逐步增加社保卡的健康档案、电子病历和实时监控门诊费用等功能。坚持以收定支、收支平衡、略有节余的原则，规范和改进基本医疗保险基金管理，建立基本医疗保险基金风险调剂金制度，合理控制基金结余率，基金收支情况每年向社会公布。　

　　完善城乡医疗救助制度。增加政府投入，多渠道筹措资金，逐步提高医疗救助水平。提高医疗救助的报销比例，取消住院救助报销起付线，提高最高救助额度，减轻城乡低保家庭和其他经济困难家庭成员的看病就医负担。探索设立政府引导、接受社会慈善捐助的医疗救助基金，完善社会救助机制。　

　　加快发展商业健康保险。鼓励商业保险机构开发健康保险产品，简化理赔手续，提高服务质量。鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险，解决基本医疗保障之外的需求。积极探索商业保险参与基本医疗保险服务的方式、运行机制、承保范围和结算形式。　

　　4.健全公平可及的公共卫生服务体系　

　　完善公共卫生服务体系。继续完善突发公共卫生事件应急机制、医疗救治体系、疾病预防控制体系、卫生执法监督体系、公共卫生信息体系，健全精神卫生、妇幼卫生、老年卫生、计划生育等服务网络。分批改造未达标的区县疾病预防控制中心，提高全市疾病综合防控能力。在三级综合医院设立精神心理科，改善区县精神病专科医院服务条件，强化社区卫生机构精神卫生服务功能，促进精神病专科医院和社区精神康复服务有效衔接。　

　　改革和完善院前急救体系。整合优化120和999急救资源，统一规划布局、统一服务规范，探索建立统一的指挥调度平台；探索建立院前急救与公安交通、消防系统间的资源共享和协调联动机制；完善院前急救与院内救治的有效衔接；健全覆盖城乡的急救网络，提高急救速度、效率、水平和服务质量。　

　　公共卫生服务项目覆盖城乡居民。在全面实施国家基本和重大公共卫生服务项目的基础上，根据本市经济发展水平和突出的公共卫生问题，在儿童保健、老年人保健等方面增加8项公共卫生服务项目。基本公共卫生服务项目全部免费向城乡居民提供。　

　　实施健康促进战略。开展健康知识普及行动、合理膳食行动、控烟行动、全民健身行动、保护视力行动、保护牙齿行动、知己健康行动、恶性肿瘤防治行动、母婴健康行动等九项健康促进行动。针对不同性别、不同年龄、不同身体状况人群，采取不同的健康干预对策，帮助市民建立健康文明的生活方式；建立集健康教育与健康促进的业务管理、专业指导、技术服务、大众传播、科研教学为一体的健康促进中心和健康教育馆，健康教育馆免费向市民开放。　

　　5.建设运行高效的医疗服务体系　

　　编制首都区域卫生规划和医疗机构设置规划。2010年，完成规划编制工作，按照属地化和全行业管理的原则，统筹规划首都地区医疗机构数量、规模、布局和功能。新建医疗机构，特别是区域医疗中心重点向新城、城市南部等地区布局。　

　　推进医疗资源优化配置。通过对口支援、土地置换、资源重组、办分院、整体搬迁或合作建设区域医疗中心等方式，继续推进城区优质医疗资源向远郊区县扩展。根据具体情况，将部分二级医院转为区域医疗中心、特色专科医院、老年病医院、康复医院、社区卫生服务中心或划归三级医院。加强二级以上综合医院儿科设置，加快儿童医疗机构建设，有效缓解儿童看病就医实际困难。　

　　强化基层医疗卫生机构服务功能。推行家庭医生式服务、山区巡诊服务等新型模式，加强慢性病、常见病管理，使基层医疗卫生机构逐步承担起健康“守门人”职责。制定分级诊疗标准，开展社区首诊试点，完善双向转诊与预约挂号制度，引导居民分级就诊、有序就医。扩大社区药品报销范围，提高社区医疗费用报销比例。鼓励各类医院与基层医疗卫生机构通过技术支持、人员培训、协作托管等多种方式，带动提高其服务水平。2010年，参加职工基本医疗保险的人员到社区就诊，报销比例达到90%；开展社区“24小时全天候服务”试点工作，方便群众就医。　

　　大力发展中医中药。加强中医临床研究基地和中医院建设；积极推进中医药科技成果转化和中药自主创新产业发展；推进东城区国家中医药综合改革试验区建设；加快老中医药专家验方、技术的研究；引导社会各方力量赞助和捐赠，支持设立北京中医药事业发展基金。2010年，政府举办的二级以上综合医院都要设立中医临床科室和中药房；2011年，社区卫生服务中心和乡镇卫生院都要设立中医科和中药房，形成覆盖城乡的中医药服务网络。　

　　推进医药卫生信息化建设。建设医药卫生信息综合服务平台，提供就医指南、预约挂号、专家咨询、医保和医药价格政策、健康促进、疾病防控等服务。利用网络信息技术，积极发展远程医疗。加强信息标准化建设，逐步实现公共卫生、医疗、医保、药品、财务监管等信息系统互联互通。　

　　6.完善安全规范的药品供应保障体系　

　　贯彻落实国家基本药物制度。2010年，在所有政府举办的基层医疗卫生机构实施基本药物制度，基本药物全部实行全市集中招标采购，统一配送，零差率销售，全部纳入基本医疗保险报销范围，报销比例明显高于非基本药物；2011年，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物，并达到一定使用比例，具体使用比例根据国家相关规定确定。　

　　完善药品生产供应保障体系。发展大型医药物流企业，促进药品零售连锁经营，推进物流中心的信息化建设，形成城乡一体、规范统一、集约高效的药品配送、零售网络。支持急救、冷僻药品生产储备，保障日常和应急供应。　

　　(三)健全医药卫生运行机制　

　　7.建立政府主导的多元卫生投入机制　

　　明确政府、社会和个人的卫生投入责任。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供；基本医疗服务由政府、医保和个人合理分担费用；特需医疗服务由个人承担或通过商业健康保险支付。按照分级负担的原则，市政府主要承担国家和市级免疫规划、重大传染病预防控制等公共卫生、市政府举办的专业公共卫生机构和公立医院补助等支出；区县政府按照市与区县分税制财政管理体制的要求，做好本级医疗保障、公共卫生及医疗服务等经费保障工作。　

　　建立可持续的政府卫生投入机制。政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出的增长幅度，占经常性财政支出的比重逐步提高，占卫生总费用的比重逐步提高，并与经济社会发展阶段相适应，保持合理的比重。政府卫生投入兼顾需方和供方，重点支持基本公共卫生服务、基本医疗服务、基本医疗保障和药品供应保障体系建设。　

　　完善专业公共卫生机构经费保障机制。专业公共卫生机构所需人员、公用和业务经费，由政府预算全额安排；所需发展建设支出，由政府根据公共卫生事业发展需要足额安排；服务性收入上缴财政。　

　　完善基层医疗卫生机构财政投入机制。规范公用经费项目与补助办法，进一步完善政府举办的社区卫生服务中心(站)“收支两条线”和绩效考核制度。有效运用财政手段，鼓励和引导优质医疗资源向基层流动，切实提高基层医疗卫生机构服务能力和医疗水平。　

　　完善公立医院投入机制。政府投入重点对公立医院的基本建设、设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务等给予补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共服务经费，对传染病、精神病、中医等医院在投入政策上予以倾斜。　

　　8.建立科学合理的医药价格形成机制　

　　改革医疗服务价格形成机制。有升有降地调整医疗服务价格结构，逐步提高体现医务人员技术和劳务价值的医疗服务价格，合理降低大型医用设备检查和治疗价格；逐步扩大分级定价范围，合理制定不同级别医疗机构和医生的服务价格，拉开价格差距，引导患者合理分流；控制医疗服务价格项目外单独收费的医疗器械范围，对单独收费的品种进行目录管理；规范医疗服务价格项目。　

　　改革药品价格形成机制。2010年，对实行政府指导价的药品，试点探索进行销售价格差别差率管理，在不突破15%的前提下，低价药品差价率从高，高价药品差价率从低；2011年，在总结试点经验的基础上，全面推行药品价格的差别差率政策。　

　　9.推进公立医院改革试点　

　　探索公立医院分类改革。按照公益性、准公益性和经营性三个方向，实行不同的人事制度、投入机制、运行模式和考核评价制度。　

　　建立医院法人治理结构。明晰公立医院的所有权和管理权，科学界定所有者和管理者的责任和权利，探索建立决策、执行、监督相互制衡的管理机制。制定公立医院院长任职资格、选拔任用等方面的管理制度，探索推进院长专业化、职业化。　

　　改革医院补偿机制和运行机制。探索通过调整医疗服务价格、完善基本医疗保险基金支付方式、落实财政补助政策等多种有效途径，推进医药分开，逐步解决“以药养医”问题。加强公立医院财务管理，推进项目成本核算与医院全成本核算工作。建立以医疗质量、费用控制、就医秩序和患者满意度等为重要指标的评价体系，实施以公益性为核心的公立医院绩效考核制度，推进实施以服务质量和岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度。推进注册医师多点执业，建立有效的激励约束机制，引导更多的医务人员到基层医疗机构服务。　

　　构建健康和谐的医患关系。在全社会倡导尊重医学、尊重患者、尊重医务工作者的良好风气，努力改善医务人员执业环境和条件。逐步完善医疗风险防范机制和强制性医疗责任保险制度。建立医疗纠纷第三方处理机制，探索非政府组织参与医疗纠纷调解，增进医患沟通，保障双方合法权益。　

　　建立多方参与的监管机制。完善医院信息公开制度，强化社会监督，发挥医疗保障经办机构对医疗服务的监督制约作用。严格控制公立医院建设规模、人员配备标准和贷款投资行为，加强大型医用设备配置管理。建立健全公立医院审计监督机制。　

　　鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。鼓励社会资本举办各级各类医疗机构，参与公立医疗机构重组改制。对社会资本举办的医疗机构，在服务准入、医保定点、人才引进、职称评定、科研立项、监督管理等方面与公立医疗机构一视同仁，对符合规定的医疗服务收入免征营业税，并按照国家及本市有关规定享受土地、税收等其他方面的优惠政策。对社会办医疗机构提供的公共卫生等服务，政府采取购买服务的方式予以补偿。充分利用信息公开等形式，为社会资本举办医疗机构提供政策信息。　

　　10.完善可持续发展的科技创新和人才培养机制　

　　加强重点学科建设。根据首都市民健康需求和疾病谱的变化，把高血压、糖尿病等“十大危害疾病”列入科技攻关项目，确定优先发展、重点支持的学科领域，加强临床教学基地和医学研究机构建设。支持医药卫生科技创新。　

　　改进人力资源管理。加强人力资源配置，逐步解决医疗卫生机构缺编问题。积极探索专业化、社会化的人力资源管理制度。研究制定与住院医师培训相关的人事管理、资金筹措等配套政策，完善住院医师规范化培训制度。改革医护人员职称评审制度，对基层医疗卫生机构专业技术人员给予政策倾斜。　

　　实施绩效工资制度。2010年，在疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施绩效工资制度。贯彻国务院关于其他事业单位实施绩效工资“分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进”的方针，在其他医疗卫生机构推进绩效工资的实施，进一步调动卫生事业单位工作人员的积极性。　

　　加强人才培养。实施“215”工程，大力培养领军人才和学科带头人。以全科医学人才为重点，加快基层医疗卫生人才的培养，免费定向培养农村适宜人才。探索建立大医院支持培养基层医疗机构人才的有效模式。加强预防医学、精神卫生、妇幼保健、院前急救、护理和药学技术人员等公共卫生专业人才的培养。加大中医传承、中西医结合等人才培养力度，加快中药炮制等职业技术人才和基层中医药实用型人才培养。　

　　11.健全严格有效的医药卫生监管机制　

　　强化政府监管职责。健全卫生、药品监督执法体系，加强对公共场所、生活饮用水安全、传染病和放射、职业危害防治、食品药品安全等公共卫生的监管，严厉打击各种危害人民群众身体健康和生命安全的违法行为。加强对医疗卫生机构以及药品生产、配送、销售机构的监管，建立严格的准入和退出机制。对基本药物实行全覆盖的质量抽验。探索建立上市药品再评价体系。　

　　完善地方卫生法规政策体系。加强地方卫生立法，积极推进公共卫生、社区卫生、院前急救、中医药、医疗纠纷处置、公共建筑空调卫生管理等立法调研与制定工作，逐步健全卫生法律制度和标准体系，为促进本市医药卫生事业健康发展提供法制保障。　

　　三、保障措施　

　　(一)提高认识，加强领导　

　　深化医药卫生体制改革，是全民关注的重大民生工程；是解决发展中的矛盾和问题，促进医药卫生事业又快又好发展的重要举措；对适应首都发展新阶段新特征，促进城乡发展一体化、公共服务均等化，建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，具有十分重要而深远的意义。各区县、各部门要高度重视，充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性，把深化医药卫生体制改革作为全局性工作摆上重要议事日程。市政府成立市深化医药卫生体制改革领导小组，负责统筹组织、协调推进和督查考核全市医改工作。各区县也要加强领导，设立工作机构，统筹协调，加大投入力度和财力保障，确保各项任务落到实处。　

　　(二)密切配合，形成合力　

　　深化医药卫生体制改革是一项复杂的社会系统工程。各区县、各部门要在市委、市政府的统一领导下，明确分工，加强沟通，协调联动，共同推进改革。市有关部门要按照统一部署，抓紧制订并认真组织实施相关配套政策措施和试点方案。　

　　(三)试点先行，稳步推进　

　　深化医药卫生体制改革涉及面广、政策性强。对于重点领域和关键环节的一些重大改革，要先行试点，及时总结经验后再稳步推进。鼓励各区县开展多种形式的试点，积极探索有效的改革路径。　

　　(四)加强宣传，正确引导　

　　深化医药卫生体制改革涉及每一个人的切身利益，需要包括广大医务工作者和新闻媒体在内的社会各界的理解、支持和参与。要坚持正确的舆论导向，广泛宣传改革的重大意义和各项政策措施，引导社会合理预期，为这项惠民利民的重大改革营造良好的社会舆论环境。

　　附表： 

本市基本公共卫生服务项目内容

　　注：带*的项目为本市新增项目。 

本市重大公共卫生服务项目内容