中国保险业改革发展的制度分析

蒲海成（天安保险股份有限公司，上海 200120）

    ［摘要］我国保险业自20世纪80年代以来的改革发展，实际上是顺应经济体制改革大潮，迈向市场化改革的制度变迁过程。从制度分析的视角看，正是由于我国经济体制改革所引致的制度环境变化，释放了社会各个层面的风险管理需求，诱发了对保险供给体制进行市场化改革的制度需求。而保险业供给制度、交易制度、监管制度等正式及非正式制度结构的演进，则使得保险市场化运行的制度创新成为可能。因此，制度变迁正是推动中国保险业持续、快速发展的“内生动力”。要深入解析我国保险业改革开放以来的发展动力及其轨迹，探索实现未来健康、可持续发展的改革路径，就必须实现保险理论研究范式的转型。
    ［关键词］保险；市场化制度变迁；制度需求；制度供给
    ［中图分类号］F842［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）11-0034-05

    一、中国保险业改革发展的制度分析视角
自1980年恢复营业以来，我国保险业连续28年保持了持续、高速增长。从1980年到2007年，全国保费收入从4.6亿元迅速增长到7 035.76亿元，增长了近1 529.51倍，平均增长速度为28％，保险密度从0.48元增长至533元，增长了近1 110倍，保险深度从0.1％迅增至2.85％，增加了近29倍。
我国保险业何以会持续保持如此高速增长？这是一个看似简单却又难以准确回答的大问题。从表面上看，中国保险业尚处于初级阶段，经济发展、需求增长、供给增加、技术进步这些我们不假思索便能罗列出来的理由，实际上只是保险业增长的重要表现，而不是引致增长的根本原因。有关我国保险业发展与经济增长关系的实证研究也表明，仅靠经济拉动（如投资、外贸出口、消费等经济增长要素增长）也不能解释我国保险业远高于GDP增速的事实①。这说明要解晰改革开放以来我国保险业高速增长的原因，还必须进入到比经济增长更深层的原因加以剖析。
新制度经济学的研究表明，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它是为解决人们的相互关系而设定的一些制约。制度是人类设计的一种强制，用以把人与人之间的相互作用系统化。它是由正式约束（比如规则、法律、宪法），非正式约束（比如行为规范、社会惯例、施加于己的行为准则）以及它们的实施特征构成的”②。制度概念的提出，使人们认识到在实际经济运行中，由于存在“交易费用”，一种制度安排与另一种制度安排的资源配置效率是不同的。一旦存在现有制度安排下无法实现新“外部收益”时，就出现了制度不均衡。在制度非均衡状态下，人们期望另一种可供选择的制度安排可以提供比现行制度安排更多的净收益，由此产生了制度需求。为了捕捉这种获利机会，人们就会在既有约束条件下对现行制度进行变革，设计新的制度（即“制度供给”）。因此，从历史和动态的角度而言，制度总是动态的，非均衡的。制度及其变迁才是决定一个经济体长期经济绩效的决定性因素。
我国保险业的发展也不例外。有学者指出，改革开放以来我国保险业的迅速发展，就是在保险运行机制由计划体制向市场化机制转变（即“转轨”）的过程中实现的。因此，要洞悉我国保险业改革开放以来持续快

［作者简介］蒲海成，博士，中国保险学会理事，现任天安保险股份有限公司协理兼战略企划部总经理。
速增长的根本原因，就应该从过渡经济学的理论范式入手，运用制度变迁的理论和方法加以分析。
众所周知，所谓市场化的经济体制转轨，其本质就是在既有制度约束条件下，一系列打破原有制度均衡，建立新制度的制度变迁过程。因此，对我国保险市场化变迁过程的制度分析，应当从以下两个方面展开：市场化运行的制度需求何以产生；相关的制度供给如何提供。
二、我国保险业市场化变迁的制度需求分析
保险作为一种用于损失补偿的经济制度安排，其服务对象主要是社会结构中的企事业单位和个人。因此，对保险运行机制变迁的制度分析，应该从企事业单位和个人实现风险管理需要的相关制度安排（如社会保障制度、企业制度、保险消费意识等非正式制度）及其制度需求进行。
1.社会保障制度变迁与商业保险制度需求
在改革开放前，由于我国实行的是计划经济体制，无论企事业单位或个人的风险管理需求，都是靠国家统一安排的社会保障制度以行政手段予以满足，即所谓的体制内保障。在这一体制下，企业或个人对风险保障资源的获取是无偿得到的，商业保险没有存在的空间和必要。十一届三中全会之后，以农村“联产承包责任制”为先导的改革运动席卷中国城乡。在农村，农民家庭日益成为独立的生产经营单位，在城市中也出现了个体户，产生了大量不属于国家机关、事业单位、国营集体企业、农村社队的人员。在这个缺乏保障体系庇护的“体制外人群”中首先产生了对商业保险的需求。随着越来越多的人口游离于计划体制的保障网络之外，传统社会保障制度的基础已不复存在，建立商业保险制度已势在必行。
2．企业制度改革与商业保险制度需求
与上述情况相类似，企业制度的变革也激活和释放了这一微观经济主体的商业保险需求。在改革开放之前，我国的企业制度很单一，除了国有和集体企业之外，几乎没有其它组织形式。企业只是国家行政机构的延伸，没有独立的决策权，利润要上交财政，投资、技术改造主要靠财政划拨。企业遇到自然灾害或在经营中自身不能独自承担损失时，就由各级财政进行核销。由于国家承担了企业经营的主要风险，企业没有投保商业保险的必要。十一届三中全会开始的国有企业改革，是朝着建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度方向发展的。随着改革的深入进行，国有和集体企业日益成为自负盈亏、自担风险的市场经济主体，国家在增加企业自主权的同时也减少了对企业承担的无限责任。由此，国家开始放弃对国有和集体企业承担风险的“义务”，将其转嫁给商业保险机构。同时，随着改革开放的不断深入，各种所有制形式的企业迅速发展，出现了民营企业、外商独资企业、合伙制企业、股份制企业等。这些企业本来就没有在国家财政的风险担保范围之下，它们的成长壮大就为商业保险的发展开辟了新的领地。
图1保险市场化的要素条件与保险市场化运行的制度需求
3．风险管理观念转变与个体保险需求的增长

①峦存存，我国保险业增长分析，经济研究，2004年第1期。
②诺斯，制度、制度绩效与经济增长，上海三联出版社。另外，随着我国经济改革开放的顺利进行，居民财富迅速增长，城市人口逐年增加，家庭人口（规模）日益减少，这使得民众对传统的“非保险风险保障机制”（如在家族范围内寻求自保行为）的依赖逐步降低，风险管理观念开始转变，参加商业保险的意识逐步形成。由此而来的是个人（包括家庭）保险需求迅速增长，促进了保险业务快速发展。需要指出的是，社会经济运行中各个层面的商业保险需求一旦产生，即显现出复杂、多样动态变化的特征。面对这样的保险需求，由国家集中统一进行保险资源配置的国家保险制度就显得极不适应。需要借助由供求关系配置保险资源的市场化运行机制。
可见，正是由于我国经济体制转型所释放的保险市场需求，向社会提出了改变原有保险制度，建立市场化运行机制的保险制度需求。从保险市场化的要素条件与保险市场化运行的制度需求对应关系看（见图1），这种制度需求可以归结为改革我国保险供给制度、政府监管制度、市场交易制度、保险消费意识等非正式环境的一系列制度创新要求，需要提供有效的制度供给予以满足。
三、我国保险业市场化改革的制度供给分析
要满足保险市场化运行的上述制度需求，就需要在保险运行机制方面展开一系列制度创新（即“制度供给”）。从我国保险业发展的历史轨迹看，在近30年的改革发展中，正是由于保险业者立足于既有的制度约束条件，在保险供给、政府监管、市场交易及非正式制度建设方面持续、不断的创新，使得我国保险业市场化发展的制度需求得以满足，推进了保险业市场化转轨的持续深入和保险业快速发展。
1.我国保险供给制度的演进
从建国初期一直到1986年，国家垄断产权或国家保险是我国保险业制度的根本特征。中国人民保险公司作为唯一的保险公司，代表国家垄断经营保险业务。在前苏联国家保险理论支配下，与其他行业领域一样，保险资源（如机构、产品）主要靠行政计划来配置（即“国家垄断保险时期”）；1986年以后，随着中国经济体制改革在各领域的逐步展开，保险供给制度开始发生变化。国家在保持人保行业垄断地位的同时，开始了增加供给主体的增量改革。随着新疆建设兵团保险公司、太平洋保险公司、平安保险公司和天安、大众等一批新型股份制保险公司的成立——特别是随着中国对外开放的加速，一大批外资公司进入中国市场，打破了人保一家独占市场的格局，形成了国家产权占主导，民营、私营、外资多种产权形式并存，寡头垄断、竞争激烈的多元化供给（或多元化竞争）局面。与这一变化相对应，政府开始放松对保险产品价格（费率）一刀切的管制（可称之为“国家垄断产权主宰下的多元化竞争与有限市场化时期”）。从2001年开始，中国保险业的大门全面向国际市场开放。根据WTO协议，无论是产寿险公司、再保险公司、还是保险经纪公司，从中国入世开始，即可以在一定条件约束下进入中国市场，并在WTO保护期结束后获得自由进入中国市场的“国民待遇”。与之相应，面对激烈的市场竞争引发的“不合法的市场化”价格竞争，政府开始放松对保险产品的监管政策，启动了车险费率市场化改革，逐步建立起了符合市场化运行机制的保险产品管理供给制度。由此，我国保险业开始进入了产权多元化与国际化竞争的新阶段。
保险供给制度的上述演化，使得我国保险市场上开始建立起了符合市场化运行的保险业供给制度（如保险主体市场准入、退出机制及保险产品市场化管理制度），促成保险市场上拥有大量保险供给主体，从而形成竞争机制，逐步实现了保险产品供给及其他资源配置市场化配置（或由供需关系调节）。
2．保险监管制度的演进
保险商品的特殊性及其准公共产品特征，使得适当的保险监管成为保险市场化运行的必要条件。与供给制度体系的变迁过程类似，我国保险监管制度也是伴随保险市场化转型的过程不断演进的。在国家保险时期，政府作为保险业经营者和管理者的双重身份，没有制定独立的行业管理制度的必要。在1998年前的人民银行监管时期，则充分体现了以市场准入、产品统一管制为主的行政监管。保监会成立后，为顺应中国经济和中国保险业市场化发展的方向，以中国加入世贸组织为契机，不断创新监管理念、目标，完善监管体制与方法，推动了一系列趋向市场化、法制化发展的监管制度改革。如：（1）根据国内保险业的迅速发展和加入WTO和与国际市场接轨的需要，逐步完善现有的保险法律、法规体系。修改、制定了一系列与新《保险法》相配套的法规，逐步建立了市场行为监管和偿付能力监管并重的保险监管制度框架，把偿付能力监管、公司治理结构监管和市场行为监管列为中国现代保险监管体系的三大支柱。这些政策的出台，使保险公司在获得更大自主权的同时，也受到了更多的约束。（2）改革行政审批制度，减少行政审批。（3）改革市场准入制度，加快保险市场对内开放的步伐，进一步向中资保险公司放开内地市场。（4）改革保险产品管理制度，放松对保险产品的严格行政审批等。监管制度体系所发生的这些转变，较好地适应甚至引领保险业产品市场化的发展，成为保险市场化改革的重要制度保障。
3．保险交易制度的变迁
由于保险市场存在典型信息不对称，以及逆选择和道德风险，保险市场化的运行，要求必须建立保险中介制度为主要方式的市场交易机制。作为保险市场的重要组成部分，我国保险中介制度的产生与发展也是与保险市场制度转型的过程交融在一起的。
在1991年前，中国人民保险公司开辟了“多渠道、广代理”的做法，以委托单位和个人代理保险业务的保险代办体制来开展业务，这实际上是专属保险代理人制度。1992年，美国友邦保险公司在上海引入个人代理模式。随后，个人寿险代理人队伍迅速扩大，成为这一阶段（1992年～1995年）保险中介制度的重要特色；1995年后，中国保监会确立了以市场为导向的保险中介发展策略，随着《保险代理机构管理规定》、《保险经纪公司管理对定》、《保险公估机构管理规定》等规范性文件出台，专业保险中介机构，特别是专业保险代理公司、经纪公司、公估公司得到迅速发展。个人代理人、专业保险中介、兼业代理多元并存的保险交易制度雏形开始形成，成为保障保险市场高效交易的制度基础。保险交易制的上述变化，成为我国保险业市场化改革的重要组成部分。
4．非正式制度环境的变化
作为一项用于经济补偿和社会保障的正式制度安排，商业保险制度的形成及其变迁，与民众的保险消费意识、消费文化观念的渐变是休戚相关的。非正式制度因其存在形式的广泛性、驻存性，不但成为正式制度生存和变迁的“环境”，而且是支配消费者意识与行为的潜在力量，是市场机制运行中极其重要的组成部分。
与西方文化不同，中国文化的品格是一种以血缘关系为纽带，以家庭、家族、村庄、国家为生成结构的人伦文化体系。①这种文化的个性决定了中国人对风险的规避和对安全保障的追求，主要是在家庭、家族（或宗族）这样的社会结构中解决的。在改革开放前，在我国社会文化层面，普遍存在一些不利于商业保险发展的非正式制度因素。如封建意识和文化习俗在一定层面的存在；因袭于传统文化伦理，在家庭结构内寻求自我保障的非正式的保险安排；不成熟的信用文化环境的普遍存在等，在一定程度上抑制了对商业保险的需求。
随着我国市场经济体制的逐步建立和保险的功能作用逐步为社会所认可，在我国保险消费文化为核心的非正式制度开始发生了如下变化：（1）追求经济利益的理性价值取向逐步成为占支配地位的价值选择；（2）人们对风险规避的选择不再企求于超自然的神秘力量，而开始诉诸于社会内部的制度安排；（3）社会中占统治地位的“显俗”倾向于对一自我保障为主的非正式保险制度成为次优选择；（4）在运用保险制度安排转移风险时，倾向于理性行为支配下的“非人格化交易”行为；（5）诚实守信逐渐成为社会共有的一种价值取向。毫无疑问，发生在保险消费意识与文化等非正规制度层面的上述变化，为保险市场化制度改革的顺利进行起到了辅助作用。非正规制度环境的变化，是我国保险业市场化改革的“催化剂”。
当然，制度需求和制度供给只是制度变迁的必要条件而非充分条件。在我国保险业市场化制度变迁的发生过程中，由于保险公司、监管机构、中介机构和消费者群体这些改革利益相关主体基于自身利益的“成本－收益”比较，都呈现了制度创新预期收益贴现值大于制度创新成本的情况，使得保险供给制度、交易制度、监管制度、及对消费行为起重要影响的非正式制度创新都呈现出一种收益大于成本、报酬递增的自我强化机制，这使保险市场化改革得以顺利进行②。
四、结论与启示
对我国保险业改革发展历程的制度分析可以看出：20世纪80年代以来推动我国保险业持续发展的根本原因在于市场化改革这一制度变迁（“内在动力”）。由于我国经济体制由计划经济向市场经济转轨的过
①吕乃基，樊浩等著，科学文化与中国现代化，安徽教育出版社，1993年版。
②蒲海成著，中国保险产品市场化的制度分析，上海三联书店，2006年4月。程中，随着国家垄断产权和效用函数发生的变化，各行各业中的垄断不同程度地被打破或削弱。计划经济时期的行政管理被市场机制所替代。这一方面释放了巨大的保险需求，提出了变革传统风险保障机制，建立市场化的保险运行机制的“制度需求”；另一方面，也为催化市场化保险运行机制提供了制度环境和改革的动力。在保险业生存与发展的正式制度与非正式制度环境发生了深刻变化的大背景下，面对复杂多变的保险需求或保险市场化运行的制度需求，保险行业相关主体从制度创新收益大于成本的利益驱动出发，充分吸取其他行业市场化改革的智慧和经验，结合行业特性，展开了一系列制度创新活动，为保险市场化运行提供了有效的制度供给，最终使得我国保险市场化运行机制得以初步建立，从而推动了我国保险业改革开放以来持续、快速发展。因此，从历史的角度看，制度变迁才是推动我国保险业发展的根本动力。
由此我们还可以得到这样的启示：从历史和发展的角度看，中国保险业尚处于从计划体制向市场机制过渡的转轨时期。市场化、过渡性的制度变迁既是中国保险业的本质特征，也是当前及今后一段时期内最需迫切解决的问题。特别是在当前复杂动荡的国际金融市场环境中，面对如何顺利推进“国十条”，把我国保险业市场化改革引向深入——这一带有显著过渡经济特征的宏大改革（制度变迁）工程时，不可能求助于将制度因素加以剔除的古典经济学理论，更不能局限于行业经验去开展缺乏科学理论指导的试验。而应当立足于我国保险业改革发展的实践需要，自觉完成保险理论研究范式的转变，运用制度经济学、制度变迁理论和过渡经济学的研究方法，深入研究如何根据我国保险业既有的制度约束条件，选择适当的制度变迁路径，有序推进各项制度创新，深入推动我国保险业市场化、国际化发展，不断提高保险业改革的适应性效率，已成为摆在保险理论工作者面前最迫切和重要的任务。从制度研究作为切入点，不但可以抓住我国保险业发展的基本脉络，对中国保险业一个时期以来的发展进行解析与诠释，而且可以找到一条中国保险业在改革中实现持续健康发展的道路。
［参考文献］
［1］North,Douglass C.A Theory of Economic Change,Science,219 （January 14,1983）.
［2］L.E.戴维斯，D.C.诺斯.制度变迁的理论：概念与原因［J］.原载《制度变迁与美国经济增长》第2章.
［3］诺斯.制度、制度绩效与经济增长［M］.上海三联出版社.
［4］周振华著，体制变革与经济增长——中国经验与范式分析［M］.三联出版社，1999年1月第1版.
［5］陈剖建，制度变迁与保险业发展［J］.当代经济科学，2004，（2）.
［6］蒲海成.保险市场运行的非正式制度环境研究［J］.保险研究，2005，（6）.

Abstract：Since the opening up and reform in 1980s, China′s insurance industry has experienced a process of reform and development. From the views of institutional analysts, due to changes in the institutional environment led by China′s economic reform, it heightened the need of risk management from all aspects of the society and the institutional need of changes in supply and demand of the insurance industry. It is possible to make institutional innovation with insurance industry′s progress in supply and demand, transaction system, supervision regulations and other official and nonofficial institutional structures. Therefore, institutional changes become the internal motivation for sustainable development in insurance industry. The upgrade in insurance theoretic study is essential for further studying the driver and path of China′s insurance industry and exploring a path towards sustainable and sound development.
Key words：insurance; market institutional changes; institutional demand; institutional supply
［编辑：施敏］