保险保障基金制度的国际比较与借鉴①

江生忠  朱威至  陈佳（南开大学风险管理与保险学系，天津  300071）

    ［摘要］保险公司的偿付能力危机乃至破产清算等事件的发生，将会严重损害保单持有人的利益。各国政府为了稳定公众信心，希望通过建立保险产业安全网，以满足保险公司不具偿付能力时，保单持有人的补偿要求。而在这一安全网体系中，作为政府主导、保险行业内筹集设立的保险保障基金制度发挥了核心作用。本文通过对一些典型的保险保障基金制度的分析与比较，总结出各国实践的共性和异性，从而为我国保险保障基金体系的进一步发展与完善提供参考依据。
    ［关键词］保险保障基金；保单持有人保障基金；公司缴费
    ［中图分类号］F840.32［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）11-0039-08

    国际保险市场中，因保险公司财务危机乃至破产清偿等问题的出现，严重损害了保单持有人的权益。为了社会的安定，世界上许多国家相继针对此问题建立了保障基金制度，以保障保单持有人的利益。这些国家的保障基金在管理、筹集以及使用等层面既有共性，也存在差异。在之前对此问题的研究当中，鲜有对保险保障基金制度进行相对广泛的跨国比较的先例。本文试在介绍具有典型代表意义的保险保障基金制度的基础上，横向分析与比较其间的共性与差异性。通过分析和比较这些国家在保险保障基金体系构建上多年以来的实践经验，可以总结出当前的主流模式，从而为指导我国更好的建设与完善保险保障基金体制提供有价值的参考经验。
一、保险保障基金制度的国际经验
（一）美国
1．基金的管理
美国的保险保障基金组织形式受其监管体制的影响，也是以州为单位运作。每个州都分别设立了寿险和财险保障基金账户，并交由人寿与健康保险保障协会和财产与意外保险保障协会分别管理。管理协会属非营利性民间机构，受州保险监管机构监督。协会成员从会员保险公司选举产生，主要负责评估需征收保障资金的总量。在各州取得经营许可执照的公司依法强制成为该州保险保障协会的会员，履行向基金账户缴费的义务。即如果一家保险公司在某一州注册，并取得了10个州的经营执照，则其自动成为10个州保险保障协会的会员。两个基金账户彼此独立，不相互资助。各州又将基金账户按险种区分出多个二级子账户，旨在将征收的资金，专项用于对应的保险产品市场保障上，反映了基金征收与使用的公平性。
鉴于许多发生偿付能力危机导致破产清算的保险公司同时在若干个州开展业务，因此各州在开展救助工作的同时必然会涉及到一个协作的问题。各州人寿与健康保险保障协会在1983年成立了国家人寿健康保险保障协会组织，（National Organization of Life and Health Insurance Guaranty Associations，NOLHGA），旨在全国的层面协调处理跨州偿付能力危机案件中向保单持有人提供保障的复杂工作。当一家在多个州经营的

［作者简介］江生忠，现任南开大学风险管理与保险学系主任、教授、博士生导师，中国保险学会常务理事，中国金融学会常务理事，天津保险学会常务理事； 朱威至，南开大学经济学院风险管理与保险学系博士研究生； 陈佳，南开大学经济学院风险管理与保险学系博士研究生。
保险公司宣布无偿付能力时，NOLHGA将会由案件所涉及到的各州保障协会成立一个工作小组，在法律、精算以及财务等方面专家的协助下，迅速而高效地处理接管与清算事务，为被保险人提供保障。类似的，在1989年全美55个财产与意外保险保障协会成立了国家保险保障基金协会（National Conference of Insurance Guaranty Funds，NCIGF）。
2．基金的筹集
美国保险保障基金的筹集方式主要是通过各州保障协会管辖下的会员公司缴费来实现的。美国几乎所有的州保险保障基金都是采取事后征集的办法，即在发生保险公司无偿付能力的情况时，州保险保障基金的功能才会启动。只有纽约州采取事前征集的方法，即在发生偿付能力不足情况之前就向会员公司征收费用。当保险公司因财务困难导致偿付能力不足的时候，州保险监管机构及州保险专员需采取措施，争取使之恢复到正常水平。若保险公司被宣布进入清算程序，保险保障基金将会启动其评估应对管理费用、法律诉讼费用及补偿保单持有人所需的资金总量。估算出的数额再减去破产公司资产（主要是固定资产）转让变现的金额，剩余的资金缺口就需要通过向会员公司收费来填补。待保险公司破产清算以及被保险人补偿案件结束之后，多余的资金将会被退还给缴费的会员公司。纽约州的做法是维持保险保障基金账户始终存有一定数额的资金，以便在发生保险公司无偿付能力的时候，能够第一时间做出反应，更高效的保护保单持有人的权益。
各州的保险保障协会根据会员公司在过去一年或三年的平均保费收入，占指定基金账户对应的市场总保费收入的比例（不超过平均年保费的1%~2%），确定各会员所应缴纳的费用。各州法律允许保险公司用于缴纳保障基金的费用抵减其在各州开展业务所应缴纳的保费税，并且在计算所得税时将这笔费用足额列支。一般各州规定公司缴纳的征收金可以足额分5年抵减保费税；即从缴费当年或下一年开始，分5年每年抵消20%。
3．基金的使用
各州的保障对象首要的是居住在本州的保单持有人，其次才会在一定情况下对非本州居民提供保障。若非本地居民申请补偿，则需满足特定的条件。如破产保险人总部在该州；或保险人未在被保险人居住州取得经营执照；抑或被保险人的保单属于本州保障基金覆盖范围，但不在其居住州覆盖范围内等。各州还规定对保单持有人的补偿不能超过原保单保障的额度。一般单笔寿险保单的死亡给付被限制在30万美元，而如果保单持有人选择中止保险合同并提现的话，最高可以获得10万美元的现金。各州对财产与意外保险的单项最高补偿一般规定为30万美元，但是这一限制不适用于工伤保险，即工伤保险可获得全额赔付。
（二）日本
1．基金的运作
日本建立了寿险与非寿险保单持有人保护公司，分别管理两个基金账户。负责管理基金的委员会成员多数为独立理事，代表着公众与消费者的利益。保护公司的主要运行方式包括向接手的救援公司提供财务援助以及在没有公司提供援助的情况下承担破产公司的赔偿责任。根据2000年实施的新保险法对于部分条款的修改，保护公司的运营模式上又新增了建立过渡子公司以临时接管破产公司的保险合同以及向因短期现金流问题而无力支付赔偿的保险公司提供贷款（三种运行方式详见图1）。同样，日本政府也采取了立法的形式强制在日本境内经营的所有保险公司包括外资子公司，成为保单持有人保证公司的成员。
2．基金的筹集
日本的保单持有人保障基金采用事前征收的方式，全部寿险公司年总缴费560亿日元，全部非寿险公司年总缴费65亿日元。基金账户的总体规模则分别限制在5 600亿日元和650亿日元，即全体成员公司年最高缴费的10倍。各成员公司的年缴费总额视其净保费收入以及累计责任准备金而定。同时政府保证对基金提供永久性的贷款，允许其在监管机构授权下向金融机构贷款不超过9 600亿日元。

①本文研究获中国自然科学基金委员会资助，项目批准号（70673043）。图1保单持有人保护公司运行方式
3．基金的使用
为了保证其事前征集的资金能够保值增值，在资金投资的渠道上会选择安全与流动性强的投资产品组合（一般为国债）。同时为了尽可能的避免被保险人的道德风险，保障基金也对补偿的范围和比例做了限制。与美国的保障基金根据险种的不同，在补偿的额度上予以限制的做法不同，日本的保障基金在补偿的比例上予以扣减。其中无偿付能力的寿险公司的全部保单可以得到保单价值的90%作为补偿。
非寿险保单补偿的范围和比例
表1
[]保单类型[]补偿比例可提供补偿的保单[]强制机动车责任保险（CALI）
住所地震风险的保险合同[]100%机动车保险①
火灾保险①②
第三者责任险①
个人意外伤害险
医疗费用保险
护理费用保险
境外旅游者人身伤害险等[]90%不予补偿的保单[]不在上述保单范围内的
海洋货物保险
内陆运输保险
航空保险
工伤补偿责任保险
一般责任险
动产综合保险
机器及安装保险
承包人风险保险等[]此类型保单的损失不由保单持有人保证公司提供补偿，其损失可能视破产公司的财务状况情况补偿一部分注：①包含储蓄类型的保单；②火灾保险合同限制在私人、小规模企业及公寓所有人组成的机构
（三）加拿大
加拿大的寿险保障基金是由行业内各公司出资成立的一家非盈利性资金管理机构（Assuris）来管理。其董事会由在寿险业务经营上具有相关知识和经验的独立专业人士组成，其中三分之一成员来自会员公司。公司下设行业建议委员会，由7名来自会员公司的代表组成，主要起到将公司董事会与会员公司相连结的纽带作用。加拿大的保障基金采用事后征集的方式，以公司过去5年的平均保费收入为依据，按照一定的比例（一般为0.5%）征收。征收的最高比例并不固定，主要视其超出法定的持续经营所需最低偿付能力的标准而定。为了补偿工作能够更快捷高效的运行，保障基金的流动资金账户会维持在不低于1亿加元的最低水平线上。基金的补偿标准见表2。
加拿大的财产与意外保险补偿公司（PACICC）负责管理非寿险保障基金。其采用事前与事后相结合的筹集方式，即基金的日常管理费每年在会员公司之间分摊，保单的赔偿费用事后依保费规模征集。根据公司的大小规模，所需缴纳的管理费在1 600至8 000加元不等。保障基金可以先从银行贷款以确保保单持有人的未到期保费与出险所要求的赔偿能够快速的退还和给付，之后再根据各会员公司上年保费收入所占市场份额进行分摊。根据保单持有人的补偿限制规定，每张保单的最高补偿限额是25万加元，未到期保费可视情况按最高70%退还，最多退还700加元。
（四）英国
早在1975年，英国就颁布了《保单持有人保障法》，旨在加强对被保险人利益的保护。法案规定设立全国性的保单持有人保障委员会，负责寿险与财险两个保障基金账户的征收和管理。2000年的《金融服务与市场法》规定由单一机构负责所有金融产品和服务的补偿工作，以配合整个金融市场统一管理的监管模式。英国的保障基金采用事后征集的方式，根据上一年度的保费收入水平按一定比例征收。通常对于征收的比例限定在0.8%，实际向各保险公司征收的比例要更低一些。对于保单持有人补偿的标准问题，英国的规定是寿险保单持有人可以获得至少90%的保单现金价值；而强制性财产与意外保险可以获得100%的赔偿；其它的保险产品若索赔超过2 000英镑的，按90%的比例补偿，低于则足额支付。
加拿大人身与健康险保障基金补偿范例
表2（单位：加元）
伤残保险（最低85%，月给付低于2 000加元可获得足额补偿）[]原保单应给付的总额[]Assuris承诺给付的金额1 800[]1 8002 100[]2 0004 000[]3 400定期寿险（最低85%，死亡给付超过200 000加元可获足额补偿）[]原保单应给付的总额[]Assuris承诺给付的金额180 000[]180 000210 000[]200 000400 000[]340 000累积年金给付（最高补偿为100 000加元）[]原保单应给付的总额[]Assuris承诺给付的金额80 000[]80 000110 000[]100 000200 000[]100 000二、保险保障基金制度的国际比较
（一）各国实践的共性分析
1．管理机构
国际上的保险保障基金一般为行业监管者发起，并由市场中的各会员公司共同集资建立的。基金的性质具有强制性，各国通过特定的法规，依据一定的标准要求会员公司缴费。保障基金通常交由非营利性的法定机构负责日常管理。机构的理事会大多由各会员公司代表和代表被保险人利益的中立人员所组成。有些国家的基金管理委员会根据工作的内容，下设若干委员会负责实际工作。理事会除了负责基金的管理，还要担负基金使用的决策。各国普遍法定将保险公司的破产或重组，视为猝发保障基金启动的标志。
虽然各国的保险保障基金一般是独立运营，并不在政府职能部门管辖范围内，但是在其运作过程中，还是普遍与行业监管者紧密配合的。这是因为保障被保险人的利益，更多还是从政府监管者的角度考虑的。例如美国各州的保险监督官是基金理事会成员或有权与会；加拿大监管当局可以召集和列席基金理事会会议。另外，基金的运作与使用也必须经地方法律法规批准等，这都体现了监管机构可以参与保障基金的重大决策。
2．覆盖类型
各国的保障基金有些是覆盖行业内大多数保险产品的，而有些则是针对某一特定险种的保障计划。这些特定的险种通常为强制性保险，因为强制保险一般保障的是人民最基本的需求。而且在运用保障基金进行补偿时，强制保险一般可以得到足额补偿。例如交强险可以保障事故受害者在发生交通意外时，有能力获得基本的医疗救助和损失补偿等。与驾驶员有购买交强险的义务相对等的是，政府监管部门也有责任保证契约的另一方——保险公司担负保险责任，让保单持有人的合法权益得以保障。在这种情况下，政府需要承担连带责任：即在保险公司破产清算的情况下，代为支付被保险人的赔偿请求。监管者在尽力防范保险公司破产的同时，也将剩余的破产风险在全行业中分散。因此大多欧盟国家即使没有建立可以覆盖全行业的保险保障基金，也要为强制保险设立专门的保障计划。与此相对应的是，大多专业类的保险产品则不在保障计划范围内，如再保险、信用保险以及海险等。这是因为这些保险产品大多与民众生活关系不大，其投保人多为具有一定保险专业知识的企业客户。经营此类产品的保险公司如果发生偿付危机，也不会对社会主体利益造成过多的危害。
3．基金设置
通常保障基金具有法定强制性的特点，即市场中所有获准经营的保险公司都必须向基金账户缴费。这么做的目的在于：第一，可以充分确保保单持有人的利益得到保护；第二，可以尽量避免逆选择的发生。因为风险高的公司更倾向于参加保障基金计划并得到庇护，而低风险的公司由于自身管理风险能力强，而不愿意为此增加成本。若采用自愿参与的形式，久而久之就会导致保障基金所保的都是高风险公司，出现严重的财务不足问题。此外，多数国家的保险保障基金按照产寿险分类不同，分别设置人寿健康保险保障基金和财产意外保险保障基金。只建立单一基金的国家，也会分别设立寿险与非寿险的两个基金账户。这是由于产险和寿险产品的性质具有较大差异，前者多为一年期，而后者的保单持续时间很长。二者独立运行，可以有效避免交叉补偿的现象产生。
4．基金功能
各国建立保险保障基金的最基本目的就是为了保障保单持有人。当保险公司不具偿付能力时，保障基金会进入处理程序，而所有在保障范围内的保单持有人就会自动获得要求补偿的权利。对于持有长期寿险产品的保单持有人，各国普遍会延续他们的保险合同。因为持有长期人寿及健康保险合同的被保险人更希望看到他们的保单得以延续，而不是立即中止合同提现。延续长期寿险保单，与保单持有人本来的风险态度和运用资金去购买保险的初衷是相一致的。所以延续此类保险合同，才能更好地保护保单持有人的利益。各国在处理保险合同的延续上，都给予了足够的重视。
5．政府支持
虽然保险保障基金原则上是由各会员公司集资建立的，但它离不开各国政府的大力支持。如前文所述，保障基金通常不是行业自发建立的，而是政府为了维护社会稳定，在建立保障基金的同时采用行政和财政手段，支持与辅助保险保障基金的有效运作。例如日本政府允许该国的保险保障基金可在政府授权下从金融机构中贷款，以增强其应对突发的重大保险公司偿付能力危机事件。除了政府给予的融资贷款支持外，如美国还会对保障基金提供财税支持。美国大多数州都允许公司将缴费用于直接抵减其应缴的保费税，从而将这部分额外的成本转嫁给政府财政，再进一步分摊给全体纳税人。
（二）各国实践的差异性分析
1．筹集方式
保险保障基金一般是以会员公司缴费或者向其征税的形式筹集的。在征收的时候会依据一定的标准在会员公司之间公平分摊，以避免给公司带来过重负担。各国筹集基金的方式总体上可以划分为事前征收、事后征收和事前事后相结合的三种。
事前征收要求各会员公司定期向基金缴费，以应对未来可能发生的保险公司无偿付能力事件。当基金的充足性要求得到满足时，即停止向公司征收。基金在使用之前会被用于投资安全性高和流动性强的资产。采用事前征收方式具有三点优势，首先是在发生偿付能力危机事件的时候可以快速反应，随时投入使用。这一点在处理大型保险公司的破产清算案件中至关重要，因为基金能够在短时间内调拨用于处理事件的大笔资金。其次，由于存在充足可见的用于保障保单持有人利益的资金，有利于维护社会大众对保险行业的信心。第三，采用事前征收方式还可以让各会员公司能够更好地预测其未来的财务状况。这种筹集方式的缺点在于因事前不能确定所需资金的数额，所以难以确定基金的规模。如果资金规模过大，容易诱发被保险人的道德风险；反之若资金并不充足，则会对公众信心造成负面影响。而安全网的存在，会导致行业监管者放松其监管，间接增大保险公司破产清算事件的概率。
事后征收方式是指当基金确定要使用的时候，再向各会员公司征集所需的资金。一般各国会设定每家公司每次缴费的上限，即一次征收最高不会高过多少。相比于事前征收，虽然这种筹集方式容易引发保险公司的道德风险，但其也有自身优势。首先由于无需考虑日常资金的管理和投资，因此可以节约管理费用。其次，在动用保障基金之前，公司可以支配这部分资金用于投资更高回报率的项目，进而获取更多收益。
第三种筹集方式是将事前与事后征收相结合，我国在改革保险保障基金制度之前即采用此种方式。在确定使用事前征收方法为基础之后，各会员公司提取并累计其应缴纳费用，记入保险保障基金准备金账户。当累积到一定程度或者需要动用保障基金时，再向基金管理方缴纳并供使用。采用这种做法的国家还有挪威。法国的做法是允许公司自留其应缴费的一半用于投资，当需使用时再缴纳剩余的部分。
目前世界上对于究竟采用何种筹集方式，并没有普遍一致性。但是有一个趋势是，近些年才建立保险保障基金制度的国家多采用事前征收的方式，如法国和日本等。而基金建立已20年的加拿大，正向其事后征收的基本方法当中融入部分事前征收。从目前的情况来看，采用事前征收方式的保障基金，其运作的效果还是令人满意的。保有一定规模的资金，用以快速应对偿付能力危机事件，这可以看作是当前流行的新思路。而从缴费的公司角度来看，采用哪种征收的方式对他们的区别不大。因为若采用事前征收，当若干年后基金达到法定规模，各公司停止缴费；此时即与事后征收相同。若采用事后征集，因对公司每年所需缴费有上限的规定，则剩余的费用分摊要各公司未来几年内继续缴纳，这又与事前征收相同。
2．征收标准
一般公司的缴费是根据其总保费或净保费收入来计算的。这种方法相对而言比较公平合理的，因为公司的保费来源于全体参保人，其目的就是用来补偿部分人的损失。若将这个概念放大，则全行业保费收入中的一部分，将会被用做补偿因个别公司破产而受损的消费者。但是若保险公司据此提高费率，则会将这部分额外的财务负担转嫁到保单持有人身上。因此在保险保障基金的实践当中，虽然还没有哪个国家采用基于风险因素的评估与筹集方法，但是旧有思维正在被打破。日本的保障基金在计算征收额时，不仅考虑保费收入，同时也考虑技术准备金（Technical Reserves），以反映公司的支付能力。而加拿大的寿险保障基金则考虑使用公司的法定资本（Capital Required）作为计算的依据。
 各国年缴费标准一览
表3
[]国家[]寿险保障基金[]非寿险保障基金事前征收[]法国[]技术准备金的0.05%（总额2.7亿欧元）[]——日本[]全体公司年缴费560亿日元（上限10年）[]全体公司年缴费65亿日元（上限10年）韩国[]保费收入的0.45%[]保费收入的0.45%事后征收[]加拿大[]法定资本的1.33%[]保费收入的1%英国[]毛保费收入的1%[]净保费收入的1%美国[]毛保费收入的2%[]净保费收入的2%资料来源：作者整理
3．保障范围
为了将保障基金用于那些确实更加需要保险补偿的保单持有人身上，部分国家对基金的保障范围做了一定限制。如英国的保障基金一般仅向个人与合伙小企业提供保障，而大型企业被保险人仅能申请一些强制险的补偿。还有些国家，大型企业被认为在购买保险时，应具有风险管理的意识和能力，因此不被包括在保障范围内。但也有部分国家的保障基金并未对保单持有人的资格做严格的限定。这是由于此类国家对于补偿支付总额的限制是根据一般保单持有人的情况而制定的，可以有效地保障此类群体的利益，因此大型企业很难从安全网体系中获利，进而降低了道德风险。
4．补偿限制
大多数保险保障基金都对保单持有人的补偿限额做了规定。此举旨在通过不足额的赔偿，将损失在所有保单持有人中间分摊，从而达到降低保单持有人道德风险的目的。但在实际操作中，各国在限制方法的选择上存在一定差异。对补偿设限的方法总体上可分为两类，即限额支付和比例支付。一般采用限额支付的，其设限的对象是每个保单持有人，而不是单张保单。这就要求将保单持有人持有的全部保险合同加总，得出其所能获得的最高补偿金额。采用比例支付的保障基金，则是对全体保单持有人可获得的补偿打上一个折扣。或者是两种方法同时使用，即在按比例补偿的同时也规定最高支付限额。此外，对于非寿险合同的未到期保费，有些国家不予退还，而有些国家则按一定比例给予退还。
无论采取何种形式的补偿限制，其最终目的都在于降低保单持有人的道德风险，只是侧重有所不同。限额支付主要是针对大型企业希望在安全网中获利的行为。一般个人保单持有者的保险金额都在设定的最高限额以内，因此基金完全可以有效地保护这部分人利益。采用这种方法通常还会对处理破产清算案件的成本设限，以减轻会员公司的财务压力。比例支付所针对的是全体的保单持有人，即个人和小企业也需分担选择保险公司不当的后果。通过打折的做法，可以让全体消费者、保险公司和监管机构意识到风险，从而强化市场的有序性。
各国补偿限制一览
表4
国家[]寿险保障基金[]非寿险保障基金法国[]70 000欧元[]——加拿大[]200 000加元，最高60 000加元的折现价值[]250 000加元美国[]300 000美元，最高100 000美元的折现价值[]300 000美元爱尔兰[]65%，最高825 000欧元[]——日本[]90%[]90%英国[]90%[]90%，3 200欧元以下足额给付资料来源：作者整理
三、保险保障基金制度的国际经验借鉴
通过对各国保险保障基金实践的研究与比较发现，各国对于建立保险保障基金的目的及基金本质和意义的理解大体相同。而各国也针对本国的实际情况，在基金具体的筹集和使用方法上做出了自己的选择。我国的保险保障基金制度始于2005年颁布的《保险保障基金管理办法》，并于2008年成立保险保障基金管理公司，实施市场化运作。其间曾动用保障基金解决“新华挪用资金事件”。成立基金管理公司，实施专业化管理可使持股新华的举措相对合理合法，也为日后相关资本的处置铺平道路。将被接济公司托管给基金管理公司，这在他国的规则中也是有迹可寻的。为深化保险保障基金体制改革，加快基金管理的专业化、市场化进程，结合相关国际经验，笔者提出以下三点建议：首先是进一步完善基金管理公司的治理结构，提高成员保险公司和社会专业人士在基金公司决策与管理中的参与程度，实现基金运作的独立性与专业性。其次应明确基金的功能，完善和细化基金的使用规则，使其切实起到维护保单持有人利益的作用。最后需引入有效的监督机制，同时还要注意道德风险的防范，以保证保单持有人、保险公司和政府监管部门都能在基金的运作过程中发挥重要作用。
［参考文献］
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［3］［日］植村信保著.陈伊维等译.日本财产保险业的变化及对策［M］.机械工业出版社，2005.
［4］裴光.中国保险业竞争力研究［M］.中国金融出版社，2002.

Abstract：The insolvency and bankruptcy of an insurance company can impair policyholders′ interest. For maintenance of public confidence, governments prefer to setting up a safety net of the insurance industry to compensate policyholders in the event that their insurance companies become insolvent. The insurance guarantee fund which is established and financed by the insurance industry plays an important role in this safety net. This essay, based on the analysis and comparison of typical policyholder protection funds in the world, summarized their similarities and differences. It can provide some relevant references for the operation of China′s insurance guarantee fund.
Key words：insurance guaranty fund；policyholder protection fund; corporate contribution
［编辑：沈雨青］