影响和制约财产保险科学发展的问题分析

邹东山

　　为认真剖析影响和制约财产保险市场科学发展的突出问题，最近，江西保监局采取交流座谈与实地考察相结合、区域市场分析与重点公司分析相结合、典型例证与普遍行为剖析相结合的方式，对江西财产保险市场不规范行为难以根治的状况进行了深入调研。特别是通过与部分省、市、县级保险机构负责人，一线经营管理人员，保险营销员，保险消费者开诚布公地开展交流、讨论、分析、总结，对照科学发展观的要求，立足江西保险市场和保险监管工作实际，查找梳理出了影响财产保险市场正常秩序的主要成因，并针对性地提出了促进财产保险市场科学发展的监管对策。

　　一、财产保险市场偏离科学发展的表象特征

　　近年来特别是十六大以来，江西财产保险市场规模快速增长，市场体系日趋健全，发展实力明显增强，抵御风险能力逐步提高，服务经济社会的能力和水平不断提升。但与科学发展观的要求相比，江西财产保险市场仍然存在较大差距。如坚持科学发展的意识还不强烈，推动科学发展的思路还不清晰，不进则退的危机意识、勇于开拓的创新意识、敢于竞争的市场意识没有真正树立。具体而言，江西财产保险市场运行与科学发展的要求出现了一定的偏离，突出表现在以下几个方面：

　　（一）基础数据不真实

　　从江西产险市场来看，以支付高额手续费和返还为目的导致数据不真实的问题比较突出。近年来，市场主体采取的违规手段形式多样、花样翻新，诸如虚挂应收保费、虚列营业费用、违规批单退费、虚列赔款等，最终体现为业务、财务数据的虚假、不真实，其目的是套取费用或保费用于支付高额返还和手续费。据市场反映，手续费的支付并非全部给了合法的保险中介，其中，有的返还给了投保人，有的给了非法中介，有的涉及商业贿赂，还有相当部分落入了从业人员自己的口袋。

　　（二）内控机制不健全

　　由于法人治理结构还不完善，各保险公司大多未建立起有效、健全、严密的内部控制管理机制。在省级及以下保险分支机构层面表现为：一些关键岗位、关键环节的业务、财务管理制度不健全，出现制度缺陷和漏洞；下级对上级公司政策制度领会、学习不够，执行的效力逐级递减；激励约束机制错位、越位，使得部分经营人员短期行为严重；信息化水平不高，没有完全实现业务、财务数据的集成管理和无缝对接，以及选人用人机制缺乏正确的导向，以保费论英雄，对违规行为采取纵容、默许、甚至庇护的态度，培植了一批“机会主义分子”和害群之马。目前市场上出现的违法违规行为，大多是由于公司管控机制不健全造成的。

　　（三）条款费率报行不一致

　　近年来，保险监管部门不断加大条款费率的监管力度，但价格管制收效甚微，不严格执行条款费率的问题依然突出。从车险来看，由于实行审批制管理，表面虽执行较好，实则随意浮动交强险费率、商业车险滥用费率优惠因子、变更使用性质低套费率等变相降费的情况普遍存在。从非车险来看，在趋于市场化的管理机制下，费率执行的随意性问题反映强烈，财产险费率基本上处于随行就市的状态，不执行表定费率、通过特别约定或补充协议等方式擅自扩大保险责任或修改保险条款等已成为行业“潜规则”。近两年，保险监管部门强化了对大型商业保险项目条款费率的管理，效果却不理想。如中保协制订颁布的纯风险损失率表，大多数公司仍沿用传统做法，并没有遵守执行。

　　（四）理赔服务不到位

　　从客户反映和一些基层公司行风评议情况看，理赔难没有得到有效解决，仍是影响保险公司诚信经营的突出问题。保险公司无正当理由拒赔、少赔或拖延赔付，具体表现为：赔付标准模糊，理赔随意性大；理赔流程不规范，理赔服务标准化程度低；只重视前端展业，忽视后端的理赔服务建设和人员培训教育，理赔人员素质不高、服务态度差。社会上总是热讽保险公司“收取保费时笑脸相迎，发生事故理赔时冷脸相待”，确有部分保险机构没有践行“客户就是上帝”的商业准则，只是将被保险人作为其赚取保费的对象。

　　二、影响和制约财产保险科学发展的突出问题

　　（一）保险公司层面

　　1经营理念不适应。科学发展观是以发展为第一要务，是实现全面协调可持续发展。但仍有相当数量的保险公司对保险业落实科学发展观认识不深、理解不透，思想观念和经营理念与科学发展观不相适应。在发展方面，对什么是科学发展存在片面理解和模糊认识，将发展简单地等同于速度、规模，不能正确认识和处理速度与质量、规模与效益的关系。经营思路、发展战略过于偏重业务规模和发展速度，面对市场竞争，不计成本、不择手段，甚至对保险资源进行掠夺性地开发。在规范方面，相当部分保险机构仍然抱有等待观望的思想，心存侥幸，有的对待规范经营不能明辨是非，盲目跟风，有的只关注别人的违规、外部环境的影响，而看不到自身的问题和忽视自我约束，这样，市场总是出现“按下葫芦浮起瓢”的怪现象，违规问题屡禁不止，秩序比较混乱。

　　2经营机制不科学。保险公司大多实行的是总分公司集中化统一管理制。只有保险总公司具有独立法人资格，省级及以下保险分支机构则根据上级公司的授权或转授权在经营辖区开展经营管理活动。总公司的指导思想、经营策略直接影响和决定了基层机构经营行为，特别是总公司的考核机制，完全是基层公司经营管理活动的“指挥棒”。目前各保险总公司的战略思想大多缺乏打造“百年老店”的远大志向，出台的激励约束机制往往助长基层机构粗放经营行为，过分看重市场份额，使得损害被保险人利益和股东利益的行为时有发生，也无疑成为基层机构违规经营的重要“推手”。在调研中，一位基层机构负责人坦言，在当前市场环境下，规范经营是“必死”无疑，而违规争抢市场才是生存第一需要。如总公司现行的以规模为重的考核机制不调整，市场不规范行为在一段时间内还将存在。

　　3保险业内不和谐。一是保险主体之间相互猜忌。保险自律已逐步成为市场规范的重要因素，但由于公司之间缺乏信任和协作，采取的各项自律措施总是难以达到预期效果。保监会下发70号文件后，多家公司表示自己要带头规范经营，但是一旦业务出现滑坡，便揣测其他公司仍在违规，心里蠢蠢欲动。二是保险公司与中介机构之间相互拆台。保险公司与保险中介机构是我国保险市场体系中的重要组成部分，但两者要么是相互埋怨，保险公司指责中介机构漫天要价，抬高市场成本，保险中介则认为是生存需要，保险公司不应对其打压；要么是狼狈为奸，串通套取费用、制作假赔案等，中介机构也成为产险市场违规的积极参与者。三是保险公司与员工没有形成利益共同体。保险公司将员工作为展业工具，没有真正做到以人为本，疏于对员工开展理想教育、诚信教育、职业道德培训；员工只是把公司作为自己捞取个人利益的渠道，跳槽现象频繁发生，缺乏对公司的认同感、归宿感，缺乏主人翁意识。

　　4可持续发展能力不强。从服务能力来看，保险覆盖的区域和领域不平衡，城市和农村保险市场相去甚远，往往是城市里“你争我抢”，农村市场却“无人问津”；产品同质化严重，车险“一险独大”的局面没有根本改变，各公司都盯着传统业务领域，不愿意拓展新的业务领域和发展空间。调研中发现，大部分新主体都是通过车险让其短期内在市场立足，不愿意在投入大、见效慢、风险高的产品创新上下功夫，直接导致各种非理性竞争。虽然目前保险产品数量不少，但能够适应社会多样化需求、满足广大人民群众保障需要的并不多，反映出保险公司缺乏社会责任感，供求矛盾较为突出。从南方冰雪灾害、汶川地震等事件管中窥豹，保险业的覆盖面和渗透度十分有限。从盈利能力来看，财产保险公司经营效益一直不理想。前几年资本市场活跃，高额的投资回报掩盖了承保业务的真实经营成果。以江西为例，大部分财产保险公司连年处于亏损状态，今年一方面市场主体迅速增加导致规模效益递减，展业成本居高不下，一方面受雪灾赔付和资本市场低迷影响，江西产险公司将面临全行业亏损的局面，直接危及公司的偿付能力。目前，江西辖内的13家商业财产保险公司中，有4家主体因总公司偿付能力不足而被限制新设机构或业务范围。

　　5发展基础不扎实。一是从业人员素质堪忧。保险业是人才密集型企业。随着保险市场的快速扩张，保险人才供不应求。一些新公司选拔用人时不考虑职业精神、综合素质、组织领导能力，仅考虑展业能力和社会资源，致使行业队伍鱼目混珠、良莠不齐。相当部分从业人员都没有将保险作为事业来做，缺乏奉献精神，趋利性强，只关注个人利益。二是投资保险动机不纯。部分出资人为了显示其涉足行业广泛，通过设立保险公司进入金融业；部分股东凭借其垄断的资源和客户生出办保险的念头；更有部分人想通过保险集中资金进行资本运作赚取高额投资回报。这些股东或出资人对保险的基本原理、市场规律、经营方式、阶段特征都没有深入了解，只是把保险业作为暴利行业来经营。这使得一些保险公司“先天不足”，为日后经营埋下了风险隐患。三是基础管理混乱。保险业是以数据积累为基础的行业，但基础管理十分薄弱，如会计核算工作混乱，随意性大，会计信息失真，经常变通财务操作，为套取费用提供便利；承保信息数据录入不准确、不完整，档案资料管理不善，不注重历史数据积累，数据库建设薄弱等。这些问题直接导致数据失真，影响了保险精算和监管决策。

　　（二）监管层面

　　1监管目标不突出。监管目标对监管效力及监管政策的选择都有着决定性的影响。纵观我国保险业的发展历程，抓监管与促发展本是有机统一的，但在监管实践中，监管目标和发展目标总是被人为割裂，一讲发展，就放松或弱化监管，一讲监管，就阻碍市场机制发挥作用。基于保险业发展还不充分的判断，监管目标时常被发展目标所挟持，监管针对性和有效性不强。近年来，保险监管按照科学发展观的要求，更加突出以人为本，“保护被保险人利益”这一监管目标日益清晰。但在实际监管中，当投保人和保险人利益发生矛盾时，又出现偏袒保险公司的倾向。例如, 对于费率的管理，信息披露的管理，以及日趋增多的涉及保险理赔纠纷的各类投诉，都有屈从保险公司而忽视投保人（被保险人）利益的嫌疑。

　　2监管组织体系不完备。有限的监管资源与快速发展的保险市场之间的矛盾日益突出。以江西为例，专职从事财产保险监管工作的干部仅9人，要监管14家保险主体、近千家保险分支机构、100多个市、县（区）保险市场。目前，保险监管机构只设到省级，相对保险公司四级机构体系，监管机构和监管对象之间显得极不对称。在调研过程中，有的机构认为，“天高皇帝远”，监管部门鞭长莫及，被查处的可能性极低；也有公司认为，一些偏远的县级保险机构从未接受过现场检查，对监管的效力、权威十分淡漠，加上内部传导机制不畅，根本不知道什么可以为、什么不可以为。

　　3监管法制不完善。除了保险立法还存在空白，有些规定过于笼统，缺乏相应的实施细则等问题外，监管制度建设还有待进一步加强。如目前对保险机构的准入、高管人员的审查，由于规定比较宽泛，使得机构准入门槛较低、高管人员审查流于形式，一定程度上助长了保险公司以设机构、铺摊子、增人力的粗放型外延式的快速扩张。再如，监管尺度不统一，监管政策执行把握上差异性大，同一种违法行为由于执法主体、行政相对人不同，都有可能出现不同的处理结果，导致信访投诉、行政复议和行政诉讼上升。除此以外，监管制度执行力不强也是导致市场不规范的一个重要原因，不少已有的政策制度没有得到很好地贯彻执行。

　　4监管机制不健全。目前我国保险监管已基本确立了以市场行为监管、偿付能力监管和公司治理结构监管为三支柱的现代保险监管体制，但监管合力还未形成。一是保监会与保监局之间没有形成监管合力。市场行为监管主要集中在派出机构，与保监会没有建立畅通的沟通反馈机制，对总公司没有触动，仍然是屡查屡犯；偿付能力监管具有滞后性、阶段性，没有发挥派出机构的作用，仅停留在被动事后配合阶段；公司治理结构监管的联动机制没有建立起来。二是监管手段之间互动协调不够。在监管实践中，“三支柱”监管内部分工协调，没有明确规范，缺乏切实有效和可操作性的制度安排，不同监管方式在运用上有时会存在相互脱节的现象。三是各监管支柱作用还有待深化。偿付能力监管指标设计有待完善，在实践中其核心作用尚未完全发挥出来；市场行为监管资源耗费大、有效性不足问题仍然存在；公司治理结构监管还处于起步阶段，需要不断充实和完善。

　　5监管执法不坚决。监管执行力不到位、违规成本低也是产险市场顽疾“久治不愈”的重要原因。部分监管干部认为目前保险业仍处于发展的初级阶段，恶性竞争、违规经营是保险市场的阶段性特征，以市场自主调控为借口，对违规行为放任自流、置之不理；处罚时往往是雷声大、雨点小，强调监管纪律时，三令五申，一旦进行处罚，总有监管影响发展的顾虑，导致检查“从严”、处罚“从宽”。长此以往，监管部门的威慑力将大大降低。目前，有个别公司认为70号文件只是每年例行的整规工作，对监管的力度和效果仍持怀疑态度。

　　三、促进财产保险市场科学发展的监管对策

　　当前，保险业站在新起点、新阶段，面临着新形势，必须坚持以科学发展观为指导，秉承科学监管的理念，以人为本，切实做到“六个统筹”，处理和解决好保险业发展中的各种矛盾和问题，努力实现财产保险市场的全面协调可持续发展。

　　（一）统筹加快发展与防范风险

　　中国保险业从总体上来说，仍处于发展的初级阶段，加快发展仍然是保险业的第一要务。特别是像江西这样的经济欠发达地区，加快发展的任务显得更为紧迫。只有坚定不移地推进发展，才能逐步提高保险业竞争力，才能渗透到经济社会发展中，才能有效解决发展进程中面临的各种问题。但保险业在新的历史起点上追求的发展，不是孤立的、片面的，而应是全面、协调、可持续的发展，即速度与结构、质量、效益相统一，经济效益与社会效益相统一。随着保险业的快速发展和内外环境的变化，对于保险监管而言，防范风险的任务也同样艰巨，必须要将加快发展与防范风险有机统一起来，准确分析新形势下保险业面临的不确定因素，充分认识保险业快速发展过程中不断增加的风险隐患，提高保险监管识别、防范、控制风险的水平，使财产保险市场步入科学发展的轨道。

　　（二）统筹保护被保险人利益与服务经济社会发展

　　保险业践行科学发展观，坚持以人为本，体现在把保护被保险人利益放在更加突出的位置，把满足人民群众日益增长的保险需求作为立足点。监管部门在履行监管职责时，要把保护保险消费者利益作为根本目标，并贯彻监管活动始终，通过强化市场行为监管和加强诚信建设，集中整治当前社会反映最集中的理赔难等问题，着力保护好广大保险消费者的切身利益。同时，引导保险公司结合人民群众和经济社会发展的需求，开发新产品，拓展新领域，丰富营销渠道，深化服务内涵，并通过机构准入、产品管理等方面政策倾斜，给予积极支持；加强与各级政府、相关行业主管部门的协调沟通，争取政策支持，扩大保险宣传，强化全社会保险意识，大力推动潜在的保险需求转变为现实的保险需求。

　　（三）统筹市场调控和行政监管

　　正确处理运用行政手段和发挥市场机制作用的关系，逐步改变主要依靠行政手段对市场进行管制的做法，更多地运用市场机制加强和改进监管。对一些本属于市场调节的、监管过细、管不住也难管好的市场行为，可以交由市场去调节。同时，在尊重市场规律的前提下，加强对市场的宏观调控，引导保险市场科学发展。如对条款费率和手续费的限制性管理，阻碍了市场机制发挥作用，实际执行中变相降费、抬高手续费行为大量存在，不仅耗费了大量的监管资源，而且没管住、没管好，一方面数据失真，加大了行业风险，另一方面增加了投保人的保险成本，社会反响强烈。监管部门应把有限的监管资源投入到监管数据真实性、偿付能力以及理赔服务上面。对机构设立、高管人员审查等也要严格把关，鼓励支持具有专业特色的公司，适当调控同类机构快速辅设，完善市场退出机制，加强高管人员任前资格审查和任期的尽职监管，建立高管人员问责制，通过行政手段促使市场健康有序发展。

　　（四）统筹制度建设与政策执行

　　一是加快保险立法。根据我国保险市场现状以及国际保险监管趋势，对《保险法》中不适应市场发展的规定进行修订或完善，并修改制订与之相配套的法律法规及其实施细则，尽快形成一套既有中国特色又符合国际惯例的保险法律法规体系。二是完善监管制度体系。根据新形势的要求和挑战，对现有制度进行全面清理，统筹考虑需要废止、完善和设立的制度。对保险市场存在的突出问题，从制度上寻找解决问题的途径和办法，并及时以制度形式固定下来；对保险市场出现的新情况新问题，要堵塞制度漏洞，防止出现监管真空，不断完善监管制度体系框架。三是建立保险执法监督机制。定期对派出机构开展执法监督、检查和指导工作，协调解决行政执法中的困难和问题，探索行政执法责任制，加强对监管的再监督，规范行政执法流程和标准，避免行政执法的主观随意性，保证监管公平、有效。

　　（五）统筹外部监管与公司内控

　　在加强外部监管的同时，把保险公司内控作为监管的重要内容，从公司治理结构监管入手，提高公司内部控制能力和自律能力，督促公司建立健全内容完整、方法科学的内部控制制度体系，完善内部控制评价制度和内部约束机制，引导保险公司加强基础管理。同时，要着力强化内控制度约束力和执行力，督促公司及时把市场发展变化后的新的风险点和相关监管要求纳入内控制度建设之中，确保制度能够跟得上市场变化、不滞后；提高上级公司对下级公司管控能力，通过公司内部审计、稽核制度和问题责任追究制，确保内控制度的执行和落实；将内控制度执行情况同分类监管相挂钩，对内控管理不力的公司实施重点监管；将内控建设情况同高管任职资格挂钩，促使外部监管与内部管控相结合，使公司自觉地提高管理水平，增强公司规范经营的内在动力。

　　（六）统筹推进监管创新与提升监管能力

　　一是推进分类监管。根据公司的偿付能力、内控建设、盈利水平等指标，完善市场准入、产品审批、资金运用等分类监管措施，提高监管的针对性和有效性。二是改进监管方式。强化偿付能力监管的核心作用，实现偿付能力监管的前移，尝试制订保险分支机构偿付能力指标评价体系，发挥派出机构在偿付能力监管方面的作用。突出监管重点，强化后续跟踪监管，提高市场行为监管的针对性、连续性和有效性。探索偿付能力监管与市场行为、公司治理结构监管的有效配合，提高监管效力。三是提高监管信息化水平。建设保险监管信息系统，及时监测保险机构的业务经营情况和风险状况。运用信息技术手段，改善信息传递方式和速度，加强对保险业风险的实时监控。四是完善监管组织体系。在现有组织架构的基础上，适当延伸派出机构，形成以地市级派出机构为监管落脚点、以省级派出机构为监管重心、由保监会统一调控的监管组织体系，提高监管政策的执行力。五是加强监管队伍建设。进一步充实监管队伍，引进复合型高层次人才, 充实监管力量。合理配置监管资源，发挥专业人才的优势。加强监管干部的教育培训，提高监管人员素质和专业水平。

　　（邹东山，高级经济师，现任中国保险监督管理委员会江西监管局副局长。）

　　［编辑：王一心］