坚持适度强制原则促进农业保险发展

                               李裕民1杜永喜2李昕童2

        （1．中国再保险（集团）公司，北京 100034；2．中央财经大学，北京 108782）

    ［摘要］我国的农业保险正处于摸索和发展阶段，国家采取了诸如政策支持、财政补贴等方式积极促进农业保险的发展。然而，政策性农业保险中的自愿参与原则，容易引发逆向选择问题，不利于农业保险政策及其经营主体的发展。通过构建博弈模型分析，结合现实的国情国力，发现自愿参与原则与完全强制原则都不适合政策性农业保险。而适度强制的原则，兼顾了制度的强制性和灵活性，有利于当前政策性农业保险的进一步发展。
    ［关键词］政策性农业保险；自愿原则；适度强制原则
    ［中图分类号］F840.66［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）01-0056-03
    Abstract：Agricultural insurance in China is still on an experimental stage. The government has applied supportive policies and fiscal subsidy to promote its development. However, the voluntary participation principle of this policy agricultural insurance is prone to  the problem of adverse selection, which is detrimental to the development of agricultural insurance and their operating entities. The author revealed, through a game model analysis and with a consideration of the actual situation in China, that neither the voluntary participation principle nor the full mandatory principle is appropriate for agricultural insurance. In contrast, an appropriate mandatory principle, which combines mandatory and flexible nature of policies, is conducive to further development of agricultural insurance.
    Key words：policy agricultural insurance; voluntary principle; appropriate mandatory principle

    十六大以来，党中央、国务院对农业保险的发展给予了前所未有的关注。2004、2005、2006连续三年的中央“一号”文件和“十一五”发展规划都对农业保险的发展提出了具体的指导意见。提出要尽快建立政策性农业保险制度，扩大农业保险的试点范围，稳步推进政策性农业保险的试点工作。随着2007年4月中央财政10亿元资金正式注入被列为首批中央财政政策性农业保险的试点省份，我国农业保险的发展进入了实质性阶段。有关政策性农业保险的政策设计、制度建设、模式选择等一系列问题，也引起了普遍的关注。其中，究竟应该实行自愿原则，还是强制原则，也引起了人们的争论。本文通过对现阶段自愿原则下政策性农业保险在具体实施过程中问题的分析，构建博弈模型，并结合我国目前的国情、国力，对政策性农业保险的农民参与原则提出相关建议。

    一、自愿参与原则下容易引发的几个问题

   （一）自愿参与原则易引发农民的逆向选择问题

    逆向选择是保险面临的一大难题，农业保险尤其如此。农民参与农业保险的意愿在很大程度上取决于参加的预期效益和预期成本的对比，农民的预期效益是当灾害发生时能够减轻的经济损失，而产生此效益的前提是风险事故的发生。所以，自然条件较好、风险较低地区的农民，其预期效益会明显地低于自然条件较差、风险可能性较大地区的农民。因此，前者更倾向于不参加农业保险。由于农业保险采取自愿参与的原则，使得农业保险风险不是被分散而是被集中，农业保险政策几乎成为一项专门为高风险、低抗灾能力的农民设立的制度。而农业保险的高风险及农业空间上的分散性和农业活动的季节性，导致逆向选择问题更加突出，使得农业保险的经营成本上升，本来就难以经营的农业保险公司陷入了入不敷出的境地，保险公司的积极性大大降低。

   （二）农业保险的准公共产品属性不适宜采取自愿参与原则

    农业保险虽然在直接消费上具有排他性（不购买农业保险就不能获得发生灾损后的经济补偿），但在消费过程中却带有非排他性。比如，农业保险经营的重要环节——防灾防损在实施过程中，会使得没有参加农业保险的农民有“搭便车”的机会，导致一部分农民有投机获利的心理。此外，农业保险不仅保障农民个人的经济利益，还发挥着保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用，使全体社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处。对于农业保险的投保人而言，购买农业保险获得的个人利益小于为整个社会提供的利益，农业保险对参保农民而言，存在正的外部性。这两方面的原因使得农民的参保率普遍偏低，政府的农业保险政策目标难以落到实处。

   （三）农业保险的自愿参与原则不利于经营主体的稳定性

    自愿参与原则下的逆向选择问题使得经营主体的经营风险增大，赔付率偏高，经营主体的盈利目标难以实现，导致农业保险供给主体缺乏。同时，“搭便车”问题的存在及偏高的费率水平使得农民的参保率低下，经营主体的经营不能有效地建立在“大数定律”的经营基础上，不能在较大范围内分散风险。最终，使得农业保险经营主体自身面临巨大的风险，农业保险陷入人们普遍认为费率偏高而经营主体仍然不愿意经营的怪圈。

   （四）自愿参与原则可能会形成对困难群体的排斥

    自愿参与原则的结果是，收入水平较低的农户无力参与到农业保险中，也就不能享受到国家的财政补贴；当灾害发生时，无法得到保险赔偿，生活陷入更难的境地。而收入水平相对较高的农户，既享受到了国家的保费补贴，又在灾害发生时，得到保险公司的补偿，这样就使得农村收入水平差距进一步扩大，客观上形成了富人既富又有保障，穷人越穷却无保障的机制。政府对参保者的补贴，变成了一种典型的逆向转移支付。这显然与农业保险整体上提高农民生活水平、缩小贫富差距的目的相悖，反而有可能加剧农村的不平等。

   （五）自愿参与原则不利于当前农业保险的推广和政策目标的实现

    过去某些政府部门的乱收费行为或违背承诺行为，使农民对政府的出资补贴保费承诺缺乏信心，采取了“只有政府出钱我才出钱”的策略，而现行的政府对农民的保费补贴政策是以农民出资购买农业保险为前提。因此，在目前自愿参与的原则下，很难进一步发展农业保险。然而农业保险作为现代农业发展的三大支柱之一，能极大地提高农业的现代化和产业化水平，属于WTO框架下的“绿箱政策”，为大多数国家作为支持本国农业发展的重要政策。我国的农业保险还处于起步和摸索阶段，对农业产业的支持力度还很有限，如果不能尽快地落实农业保险政策，有效地发挥农业保险在促进农业发展水平中的职能，将使得我国的农业产业在国际竞争中面临更大的风险。

    二、政府与农民的博弈分析

    本模型的假设条件：1．博弈方假设：博弈双方为政府和农民，现实表现为政府制定政策性农业保险政策所采取的原则和农民采取的行动对策。2．策略假设：政府制定政策性农业保险政策所采取的原则，有两种可供选择：（1）自愿原则，（2）强制原则；农民面对政府政策适当采取利己的行动对策，也有两种可供选择：（1）积极参与，（2）不参与或抵制。3．信息假设：政府和农民都是理性的，政府在制定政策过程中具有完全的信息优势，农民在追求个人效用最大化的过程中，对于自身行为所产生的收益也具有完全的信息。
如表1的支付矩阵所示，在这个博弈过程中有四种情况可能出现：1．在政策性农业保险中，政府采取自愿参与原则，并对农民的保费进行补贴，而农民采取积极参与的态度。在灾害发生时，政府和农民的损失为1（保费补贴）和10，数字表现为-1和-10，双方预期得到满足，因此他们的策略选择都是最佳的，达到帕累托最优。2．在政策性农业保险中，政府的策略不变，而农民采取抵制行动，这时由于博弈双方都对政策性农业保险态度冷漠，放任自流，因而农业保险流于形式，灾害发生时，双方收益为0和-20。3．在政策性农业保险的政策制定过程中，政府采取强制原则，而农民积极参与。该情况下，政府和农民分别受到-2和-15的损失，较之第一种选择损失有所增加。4．在政策性农业保险中，政府坚持强制参与原则，而农民抵制。这种情形下，博弈双方损失不仅没有得到补偿，反而有所增加，数字上表现为-3和-25。该博弈的组合是子博弈精炼纳什均衡，然而却不满足帕累托最优。

    政府与农民的博弈模型表1[]自愿原则[]强制原则积极参与[]-10，-1[]-15，-2不参与或抵制[]-20，0[]-25，-3很显然，无论从政府自身还是整个社会效益的角度考虑，在政策性农业保险政策制定过程中，选择农民自愿参与原则比强制参与原则损失几率和数额都要小。相比较而言，从理论上讲，政府在制定农业保险政策过程中应当坚持自愿参与原则。

    在现实中，政府也确实坚持了农民自愿参与原则。但是，从实施过程来看，农民的参与率始终不高，原因是多方面的。除了政府的支持力度不够、保险公司费率偏高等原因之外，理想的模型和现实之间毕竟有一定的差距，所以，必须把现实因素考虑进去。具体来说，例如上面的第一种情况，在实际生活中是有一定的难度的，因为完全自愿的条件下，面对收入水平和文化程度都不高的广大农民，要让他们积极地参与到农业保险中，必须有足够的政府财政补贴，强有力的舆论宣传、适宜的费率水平及高质量的服务和满意的理赔等等，所有这些要求与现实还是有一定的差距。因此，完全自愿参与原则不适合当前我国的现实国情。

    而强制原则也不是当前的最优选择。原因主要有两个：第一，从法律角度讲，只有在当事人的行为或与之责任相关的后果有可能影响到其他人时，才有理由考虑是否选择强制性的投保措施（如道路交通第三者责任强制保险）。而事实上，并不是所有的农业保险的项目都会对他人造成影响。第二，完全强制的保险需要有完善的监督手段，而在广大的农村地区，各项法制法规还很不健全，因此现阶段尚缺乏完全强制性保险实施的法律基础。另外，实行强制原则，对于已经习惯了自愿原则的农民来说，贸然的变化首先会让他们觉得似乎是自愿选择的权利受到了侵犯，其次，涉及到保费的交纳，自然会有一种抵触情绪，或者以为是政府的乱收费行为。如果农民选择不抵抗，即第二种情况，损失各有所上升；如果农民采取抵制措施，即第四种情况，只能是政府与农民两败惧伤，或者更为糟糕，不仅政策不能推行，还会影响到政府和农民的关系，甚至产生社会不稳定因素。

    三、自愿与强制之间的第三条道路——适度强制原则

    政府推行政策性农业保险的目的是保护农民的利益，保障农民的生活水平，稳定和促进农业产业的发展。在目前政府主导的多元经营主体经营的模式下，政府只能依靠资金支持、政策和舆论宣传来引导农民参加农业保险。然而，通过对上述政策性农业保险中自愿原则容易引发的一系列问题及博弈模型的分析，发现自愿性的农业保险参与原则既不利于经营主体的经营，也无助于国家农业保险政策目标的实现，自愿性原则值得商榷。

    同时从上文的分析也得出，完全的强制并不适合农业保险的持续发展。所以，在强制与自愿的选择中应当更换思路，寻求一种协调或中和的，即采用不排斥的灵活的强制原则——“适度强制”原则。

   （一）适度强制原则的实施依据

    1．适度强制原则可以很好地解决在自愿原则下存在的问题。所谓的适度强制原则，是指对一些外部性较大，关系到国计民生的重要的农业保险项目，采取强制投保的措施，而对其他的农业保险项目，依然采取自愿原则，由农民自己决定是否投保。实行适度强制原则可以提高农业保险的参保率，进而降低农业保险费率，提高农业保险的效率，也可以将财政补贴保持在相对合理的水平上。同时实施适度强制原则，可以有效地解决农业保险中的逆向选择和道德风险问题，增强农业保险经营主体的稳定性，有利于农业保险政策的落实。

    2．适度强制原则是解决农业保险“市场失灵”的有效方式。对于我国的农业保险而言，特别是一些重要的农业保险项目，不仅仅涉及到农户的利益，还关系到我国的农业和经济发展政策及农村社会保障体系的建设，对农业和农村发展具有战略性意义。因此，这类具有准公共产品属性的农业保险项目，不可能像普通的保险产品那样在市场上找到买主和卖主，进行无障碍的市场交易，必然存在所谓的“市场失灵”。如果对这类准公共产品实行自愿原则而不是在一定范围内强制实施，其参与率会普遍很低，没有足够的参与率，举办政策性农业保险的经济和社会目标就很难实现。而适度强制原则可以很好地解决这一问题。

    3．从国外农业保险发展的成功经验来看，都直接或间接地采取了适度强制原则。美国作为世界上保险业最发达的国家，从1939年～1995年的50多年间，在政府大量补贴的情况下，农民投保农业保险的积极性依然很低，直到1996年以后，政府不得不采取有条件的强制措施后，才使农业保险的参与率提高到80%左右。同样作为保险业较发达的日本，其农业保险中的主要险种，从一开始就是强制的。因此，我国实行适度强制的农业保险政策是必要的，也是有经验可以借鉴的。

   （二）适度强制原则的实施建议

    1．有针对性地对一些农业保险项目实施强制保险。对日本、法国、美国、菲律宾等国家的农业保险分析发现，他们的强制方式有所不同。日本、法国等采取部分重要作物（小麦、水稻等）及主要牲畜实行强制保险；而美国、菲律宾等则采取了间接强制的措施，即将一些诸如农村信贷等活动与农业保险挂钩。考虑我国目前农村金融发展落后及主要粮食作物受灾严重的特点，宜采用日、法的强制模式，可选取一些重要的粮食作物，如小麦、水稻、玉米、大豆等，及部分牲畜，如牛、马、羊等进行强制保险，不同地区可以有所差异。

    2．把高风险地区和低风险地区区别开来，不同地区之间实行差别费率。对于生活水平过低的农民，由于其维持目前的日常生活尚有困难，要让其对将来可能的农业风险做出投入，不符合现实。在这种情况下，政府可适当垫支农业保险保费，并辅之以其它救助手段，从根本上解决该人群的贫困问题。此外，积极通过各种渠道宣传鼓励农民参与到农业保险中，为政策性农业保险的良性持续发展创造好的社会环境。

    3．加快推进各项农业保险的法制建设，使得农业保险的具体实施有法可依，有章可循。目前的《保险法》第155条规定：国家支持发展为农业服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定；《中华人民共和国农业法》规定农民加入农业保险实行自愿原则。这样的规定对农业保险的发展造成了一定的影响，因此，应当加快其修改进程，并尽快制定具体法律文件，确保农业保险的顺利实施。

    综上，当前的自愿参与原则存在诸多问题，既不利于国家政策目标的实现，也不利于农业保险的长远发展。而适度强制原则，既不同于完全的强制命令，又不是一味的强调自愿，而是兼顾了制度的强制性和灵活性，在当前的农业保险发展过程中，是一种较优的选择。

［参考文献］
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［编辑：傅晓棣］