运用商业保险机制优化被征地农民养老保障运作模式

                      秦士由（中国保险监督管理委员会重庆监管局，重庆 400010）

    ［摘要］“重庆模式”是商业保险参与被征地农民养老保障制度建设的典型，尚需进一步完善。商业保险和社会保险协同配合是优化被征地农民养老保障的理想运作模式。应建立保险公司进入退出机制，健全保障基金运作管理机制，构建养老待遇正常调整机制，建立健全监督管控机制，以确保被征地农民养老保障运作模式的有效运行。
    ［关键词］被征地农民；商业保险；养老保障
    ［中图分类号］F840.67［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）01-0059-03
Abstract：The “Chong Qing model” is a typical case of commercial insurance participation into pension scheme for dislocated farmers, yet needs to be further improved. The coordination between commercial insurance and social insurance is an ideal operation model for pension protection for farmers whose land has been expropriated. There should be in existence an exit mechanism for insurance companies, a complete pension fund management model, a pension payout level readjustment model, an effective supervision and control model, to ensure smooth running of the pension scheme for dislocated farmers.
Key words：dislocated farmers; commercial insurance; pension protection

    近年来，积极构建被征地农民养老保障体系在全国上下已形成共识，部分省市的保险公司积极参与被征地农民养老保障建设的试点，正取得明显成效。但是从发展的情况看，我国被征地农民养老保障的运作模式尚处于较为原始的状态。要持续高效地推进被征地农民养老保障体系建设，必须着力解决一系列孕育其中的关键问题和矛盾，要按照党的十七大“以人为本、统筹兼顾、全面协调可持续”的要求，积极探索新型运作模式，为进一步发展被征地农民养老保障体系创造有利的环境和条件。

    一、商业保险参与被征地农民养老保障制度构建的现状及其局限

   （一）“重庆模式”是商业保险参与被征地农民养老保障制度建设的典型

    目前，重庆、河北等省、市的保险公司开办了被征地农民养老保险业务，重庆的业务规模占全国商业保险经办此类保险业务总量的90%以上，剖析“重庆模式”具有典型意义。

    自1992年起，重庆保险业积极参与探索构建被征地农民长效保障机制，针对老化劳动力（女满40岁，男满50岁）人员开办了征地农转非储蓄式养老保险业务。经过15年的不断探索完善，已经形成了一套行之有效、较为成熟的运作模式，即“政府调控、保险经办、市场运作”。政府对参保农民在保证基本金归己的基础上，实行利差补贴优惠政策，每年按保费的10%向参保农民发放生活补助费（目前约200元左右，直至参保人员死亡），其中，保险公司承担5年期银行存本取息的利息部分，超过部分由政府承担，本金经申请可以退还。具体运作中，“重庆模式”有两种形式：一是委托管理型，即以中国人寿为代表的资金代管代发模式。被征地农民养老保障基金单独管理，严格与大账分开，本金作为代管资金独立核算，不计作公司保费收入和业务规模。保险本金采取五年存本取息储种，全部存入银行。二是风险保障型，即以新华人寿为代表的具体险种承保模式。新华人寿重庆分公司采用《员工福利团体退休金保险（B款）》产品承保农转非业务（2004年还专门开发了正式的“征地养老团体年金保险”产品），收取的保障基金纳入保费收入核算。

    “重庆模式”较好地解决了被征地农民的基本生活和长远生计问题，征地农民感到比较满意，同时获得政府有关管理部门的肯定和认可。

    （二）“重庆模式”在现行社会保障制度框架下尚存局限

    1.现有运作机制尚未形成社会保险与商业保险的有效融合，进一步发展受限。该模式的本质是运用商业保险提供基本养老保障服务，应属于养老保障的第一支柱。但与城镇职工基本养老保险等社会保险相比，目前该模式的养老保障水平偏低，并且由于参保本金和补贴利差率保持不变，致使参保农民的养老保障待遇未能随生活水平的提高而适时调整，某种程度上有失基本保障的社会公平原则；由于现有运作模式尚未建立与社会保险制度的有效衔接机制，不能纳入劳动保障部门统一的制度框架之中，难以名正言顺地取得本该享受的国家财政补贴。

    2.现有运作机制尚未充分发挥商业保险的优势。商业保险参与被征地农民养老保障建设，一则可以发挥投资优势，促进保障基金保值增值；二则可以发挥精算优势，提供被征地农民养老保险精算分析，协助政府完善方案；三则可以促进行政机构改革，降低政府管理成本，节约财政支出；四则可以促进“管办分离”，降低养老金被挪用风险，确保基金的安全性，避免发生“上海社保基金案”之类的不良后果。但从实际情况来看，这些优势或者没有得到有效发挥，或者还发挥得不够充分。

    二、商业保险和社会保险协同配合是优化被征地农民养老保障的理想运作模式

   （一）商业保险和社会保险的相互渗透和融合是被征地农民养老保障改革的方向

    解决被征地农民养老保障问题，目前尚存两种主要观点：一种赞同将被征地农民纳入社会保险，认为从社会公平的角度看，被征地农民应与城镇居民一样，享有宪法赋予的同等社会保障权利。另一种观点主张交由商业保险进行市场化运作，既可以降低成本，减轻财政负担，又有利于基金保值增值。实际上，任何单一办法都存在一定的缺陷。其一，如果单纯实行社会保险，管理成本较高，效率普遍很低，可能导致政府面临的经济压力乃至政治、社会压力过大。尤其是当前我国区域经济发展不平衡，各地财政支持能力差异较大，即使在沿海发达地区，如广东省及上海市金山区等地，在推行“土地换社保”的过程中也出现过较大程度的财政支付困难；中西部欠发达地区所面临的财力供需矛盾将更为突出。其二，如果单纯实行商业保险，则因被征地农民财力不足，保障程度偏低，难以起到较好的保障效果。

    综合上述意见，从社会公平与市场效率相结合的角度出发，被征地农民养老保障应建立社会保险与商业保险相结合的制度模式。一则可以使两种机制取长补短，对被征地农民的养老保障制度逐步实现统一管理，解决政府机制缺失和市场机制失灵的问题；二则可以进一步完善商业保险功能，在社会保险的管理中逐步引入商业保险机制，实现商业保险效益原则和社会保险公平原则的有机结合。

   （二）按照“政府支持，体现公平，社保、商保协同配合，市场运作，提高效率”的原则，优化被征地农民养老保障运作模式

    以“重庆模式”为代表的被征地农民养老保险模式，体现了商业保险参与完善社会养老保障体系的发展方向。虽然目前还存有局限，但不应轻言放弃，要着眼长远，兼顾社会公平和市场效率，确立与城镇养老保险制度的衔接机制，不断完善，优化重构运作模式。新运作模式的总体思路是：将被征地农民养老保险纳入基本养老保障政策框架，由保险公司提供具体经办服务。

    1.要严格风险管理与防范。可由劳动保障部门牵头，国土、财政、保险监管等部门及有关专家参与，组成被征地农民养老保险基金管理理事会。理事会以信托模式将保障基金委托保险公司运作，实现“管办分离”，确保基金的安全性。保险公司提供承保、基金投资运营和养老金发放等服务，并保证投资收益达到约定最低水平。

    2.要拓宽基金筹资渠道。老化劳动力人员的基金来源由土地补偿费和征地安置补偿费构成，其他劳动年龄段人员的基金来源由土地补偿费、征地安置补偿费和劳动就业期间的后续缴费构成，个人账户基金余额可以继承。提取被征地农民养老保险统筹费，不计入个人账户，专户保管，用于调剂支付个人账户资金未满足最低养老保障部分。

    3.要建立公平的养老金发放制度。参保农民原则上在男满60岁、女满55岁时开始领取养老金；之前生活困难享受国家低保政策或按“重庆模式”原有办法享有生活补助费，确保在征地后生活水平不会出现下降。财政为被征地农民最低养老保障提供承诺，个人账户资金不足以满足最低养老保障部分，由统筹费承担。

    新运行模式的特点：一是政府支持、体现公平。建立被征地农民保障体系，必须由政府统筹规划、积极引导、强力推动，通过各项制度、体制、机制、政策的创新，完成保障制度建设，明确商业保险参与的法律地位，体现基本养老保障的公平性原则。覆盖劳动年龄段人员和老龄段人员，在制度适用上体现公平，政府支持建立最低养老金制度，促进被征地农民同其他社会群体之间养老待遇的公平。二是二“保”合作、互为补充。社保部门作为社会保障的主管机构，代表政府行使权力，制定被征地农民养老保险制度规则，监督保障基金运行情况，适时调整最低养老待遇，维护社会公平，审核保险公司养老金支付情况，审查保险公司被征地农民养老保险专项报表。保险公司提供具体服务，办理投保业务，开设养老保险金个人账户；建立养老金发放机制；依法对养老金进行投资组合，向个人账户分配投资收益；依法向投保者提供真实的信息服务，定期提供个人账户资金情况、定期公布过去一年的养老金投资收益率；充分发挥精算专业优势，为地方政府提供缴费和待遇水平测定、资金缺口预测服务。三是市场运作、提高效率。政府通过支付管理费的方式向保险公司购买服务，避免了新设机构、扩编招人的财政支出。同时，通过参与保险公司之间自由竞争的市场机制，将养老金的投资收益状况直接与保险公司的利益相联系，调动保险公司管理养老金的积极性，改变政府管理的低效率问题，提高养老金的投资效益，降低管理成本。

    三、有效运行商业保险和社会保险协同配合必须建立相应的配套保障机制

   （一）建立进入退出机制，确保参与被征地农民养老保障的保险公司具备合格的资质条件和服务能力

    保险公司管理被征地农民养老保险基金，不同于一般商业性业务，涉及到众多投保者养老金的安全，有关社会、政治、经济的稳定，因而必须实行严格的政府管制，建立保险公司准入制度。比如，对公司的偿付能力、合规经营、后续服务能力、最近三年的投资收益能力等都可设置一定的准入门槛，只有符合准入门槛的公司，才能参与被征地农民养老保障管理。同时，由于保险公司的商业性质，必须建立相应的退出机制，使不称职的公司能够按照优胜劣汰的原则平稳退出，确保养老金始终能为管理水平较好的保险公司管理，从而在确保养老金安全的基础上，提高养老金的投资收益率。负责统筹管理被征地农民养老保障的政府部门可以设定风险预警指标，一旦保险公司达到预警指标，比如连续两年养老金投资收益率低于约定最低收益率，或者出现违规操作行为，便可强制该公司退出。退出机制中要严格退出的随意性，确保养老金的安全移交。

   （二）健全基金运作管理机制，确保被征地农民养老保障基金的保值增值

    1.构建市场竞争机制。只有通过市场竞争，才能促使保险公司在经办被征地农民养老保险的过程中不断提高服务水平，增强管理能力，最终提高被征地农民对该项保险的满意度。基金管理理事会可以根据养老金投资收益率、风险管理水平、服务质量等选择保险公司；保障基金可以在公司之间自由转移，实现保险保障资源的优化配置。

    2.构建基金资本化经营机制。对养老基金的管理，存在资金化和资本化两种不同的经营管理方式。“重庆模式”主要采取资金化管理方式，因而未能发挥保险公司的投资优势。随着国内资本市场的日趋规范和成熟，全国社保基金参与资本市场的投资不断增大，这也为被征地农民养老保障基金的资本化经营管理提供了借鉴。因此，被征地农民养老保障基金也应在风险可控的前提下，稳步推进资本化经营，积极拓宽投资渠道，按照不同比例投资于债券、股票、基金权证和直接投资等领域。如此，才能持续优化投资结构，有效规避通货膨胀等因素的侵蚀，真正做到基金的保值增值。

    3.构建保险公司利益考核机制。为充分调动保险公司的积极性，可以参照社保机构经办养老保险业务的管理费用标准，科学制定保险公司经办被征地农民养老保险的经营绩效考核体系，并尝试根据经营绩效，实施动态的奖惩激励。

   （三）构建养老待遇正常调整机制，确保被征地农民公平共享经济社会发展利益

    为了保障养老金的实际购买力，让被征地农民也能分享经济发展的好处，促进社会保障的城乡统筹，由劳动保障部门、财政部门协同参照城市居民生活费用价格指数，提出最低养老金调整方案，建立基本养老金正常调整机制。

    政府则对最低养老金和投资收益率承诺担保。由于养老保险基金投资风险和投保者长寿风险可能导致个人养老金账户资金不足，难以保证投保者最低养老金的需要，差额部分应由国家财政承诺给予弥补。如果保险公司由于投资不当或其他意外情况使实际收益率低于约定最低收益率，先由管理公司动用其自有资本进行补足，如果管理公司自有资本还不足以使养老金的收益率达到法定最低收益率，则由财政资金作最终弥补。

    （四）健全监督管控机制，确保被征地农民养老保障模式的长效安全运行

    建立完整的监控机制是实现被征地农民养老保险长效安全运作的保证。一是明确监管机构职责，保险监管机构对保险公司进行日常监管，劳动社会保障部门审查养老金保值增值和发放情况，审计部门对保险公司被征地农民养老保险业务进行年度审计。二是构建基金投资组合监控机制，监控基金的投资工具，限制基金进行高风险投资；监控每种投资工具的投资限额，形成有效的投资组合；监控各种投资比例，避免风险过于集中。三是构建财务监控机制，对养老金收支活动实施监控，防范虚假给付养老金等人为风险。四是构建信息披露监控机制，保险公司应采取有效途径按时披露被征地农民养老保险有关信息，参保农民可以通过柜台、服务热线电话等实时查询养老金领取明细，保险监管机构和劳动社会保障部门对信息披露内容的真实性严格监控。

［编辑：王一心］
（上接第93页） 小额保险市场发展离不开适销对路的产品和有效的推广策略。乌克兰小额保险的市场开发和推广策略为我国的商业保险公司提供了借鉴。乌克兰根据低收入家庭的收入状况、购买意愿等，把全国的小额保险市场划分为三个区域，然后根据每个区域的不同特点，采取不同的市场开发策略，这种思路值得借鉴。
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