引言 在国企改革和人口老化的双重压力下，我国从20世纪80年代开始对养老保险制度进行改革。应该说，在我国社会养老保险制度及其具体操作方案的多次改革中，始终是围绕着扩大覆盖面、提高社会统筹层次、做实个人账户、降低待遇水平等方面进行的，目标是建立一个全国统筹的、能够为广大劳动者提供基本退休生活保障的、在财务上具有偿付能力的、可持续发展的养老保障制度。在历经20多年的改革后，总体上看，目前的制度仍然是一个现收现付的单支柱、低覆盖、低统筹、低待遇、高缴费的制度。在人口日益老化下，制度正在面临越来越严重的财务问题。在中央确保离退休人员养老金按时足额发放的政策下，各级财政必然承担起填补养老保险基金缺口的任务。但是，各级社保和财政对养老保险制度当前和未来的财务状况并没有清楚地认识，从而很难做出预先的财务安排，在实际操作中不得不采取临时的应对措施。同时，在养老保险制度和具体操作方案的若干次改革中，也缺乏对各种改革方案未来财务状况的预先评估，从而在实践中表现出不断摸索和曲折前进的过程，大大增加了改革的成本。 一、我国养老保险制度建设与改革路径 从20世纪80年代开始，国企改革促进了养老保险的社会统筹。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》，对养老保障体制改革产生了重大影响。在企业独立核算、自负盈亏的要求下，一些大型的老国有企业，已无力承担退休职工的养老金支付责任，更不可能在市场竞争中处于有利地位。为了均衡不同企业养老金的支付负担，中央政府启动了对部分地区企业职工养老保险社会统筹的试点工作。进入90年代后，国务院和劳动保障部颁发了一系列关于养老保险改革的决定和改革方案。1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了养老保险实行社会统筹的制度。随后养老保险社会统筹在全国范围内逐步推行，由于这种社会统筹制度并没有建立起缴费与待遇的直接联系，从而在实践中产生了严重的逃避缴费问题（王梦奎，2001）。1993年，党的十四届三中全会颁布了《关于建立社会主义经济体制若干问题的决定》，明确了城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度。希望通过社会统筹均衡不同企业的养老金支付负担，通过个人账户鼓励个人参与缴费。由于个人账户以明确的方式记录了个人的养老金权益，从而更多地体现了养老保险的激励机制。在制度设计上，这时的个人账户仅仅是一种记账手段，并不实际积累基金，养老保险制度从本质上仍然是现收现付制，与过去制度不同的仅仅是采用个人账户的名义把部分养老金债务通过记录在个人账户上的方式显性化。1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保 ［作者简介］王晓军，中国人民大学统计学院教授，中国精算研究院兼职教授。 险制度改革的通知》，并同时下发了两套不同的具体操作方案，允许各地区自由选择和适当修改，这在实践中导致了各地区在实施方案上的较大差距。1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，要求实行不同方案的地区向统一方案过渡。统一方案要求企业缴费不超过企业工资总额的20%，个人账户按个人工资的11%建立，其中个人缴费要逐步达到8%，其余部分由企业缴费补充。对于个人缴费年限累计满１５年的，退休后按月发给基础养老金和个人账户养老金。个人账户养老金的月标准为退休时个人账户累积额除以120，基础养老金为当地上年职工社会平均工资的20%。对于统一制度实施后已退休“老人”，养老待遇不变。为了体现对过去工作贡献的补偿，统一制度实施时已有一定工龄积累尚未退休的“中人”，在基础养老金和个人账户养老金之外，还有一部分过渡性养老金。尽管1995年和1997年的方案都明确规定了已退休职工的养老金由当期的统筹缴费支付，但实际上，全国很多地区的统筹基金已不足以应付当年的支出，从而必然直接动用个人账户基金。个人账户基金和统筹基金混合管理并共同用于养老金的支付，在一定程度上缓解了养老金的支付压力，但是，随着人口老化和养老金待遇的逐步攀升，“统账结合”的社会养老保险制度正在面临越来越严重的支付赤字，同时也在积累着更加沉重的未来养老金偿还责任。2000年12月，国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》”，试点相继在东北三省展开，其重心是做实个人账户。2005年12月，在总结养老保险改革试点经验的基础上，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，规定了个人账户实行实账积累，缴费额从原来缴费工资的11%降低到8%，并全部由个人缴费形成，个人账户在退休后的养老金决定于个人账户在退休时的累计额可以转换为生存年金的数额，缴费达到和超过15年的发给基础养老金，基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满１年发给１％。做实个人账户意味着必须填补过去个人账户的空账部分，今后的个人账户基金与统筹基金严格分离，并实行实账积累，个人账户养老金不再由政府担保，个人账户养老金的风险完全由个人承担。中央和地方政府在养老金上的责任转换为对已经退休的“老人”养老金、“中人”的过渡性养老金和“新人”及“中人”的基础养老金上，从而实质上开始了从现收现付制到部分基金制的转化。这一改革方案直接降低了个人账户的缴费额，引发了人们对养老保险制度保障能力的普遍关注。 二、偿还历史债务与养老保险支付赤字 我国的养老保险制度建设和改革路径表现出明显的“摸着石头过河”的曲折过程，从而不可避免地增大了改革的成本。尽管从制度建设上，早在1993年就明确了要建立社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度，但经过10多年的发展，全国统筹与真实个人账户相结合的制度至今仍然是一个遥远的目标，养老保险制度正在面对越来越严重的支付压力。 理论上，从现收现付制度转向部分基金积累的新制度，应该首先明确过去制度的财务状况和转向新制度必须花费的成本，并进一步明确如何筹资以应付这些成本。我国改革前的制度是纯粹的现收现付制，没有任何资金积累，但制度对国有企业职工和部分集体企业职工承诺了退休后的养老金待遇，从而积累了需要在将来偿还的养老金责任，也就是积累了养老金债务，因此，需要在制度转轨时明确养老金的债务。但是，在我国养老保险制度的改革中，并没有明确转轨时的债务和债务的责任，也就是并没有明确过去制度对已经退休者和已经在旧制度下工作了一定年数、改革时尚未退休者承诺多少养老金，这些承诺将来如何兑现，由谁来承担这些责任等。比如，在新制度下规定“中人”养老金分为基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金三部分，但这三部分的基金都来源于社会统筹和个人账户混合基金。即使是个人账户养老金也没有与账户价值完全对应，而是按一个规定的公式发放养老金。到目前为止，大部分养老金支出仍然是每年到期的养老金债务，也就是在新制度下表现为“老人养老金”和“中人过渡性养老金”的部分。这样，在试图转向部分积累的“统账结合”制度的过程中，实际是通过参保单位和个人的缴费这种隐含方式来逐步偿还历史债务的，从而回避了历史债务及政府责任。另一方面，由于用当年的缴费支付当年的养老金，也使制度实质上保持了现收现付制。这样，随着养老保险的扩面，制度将会积累更多的未来偿付责任，随着人口老化，现收现付制也将 ①本文获国家自然科学基金项目“中国企业年金发展模式研究－DB型企业年金的设计、管理与监督”（70573118）的资助。不可避免地面对难以为继的困境。 在制度的实际运行中，养老保险支付赤字逐年增加，中央和地方用于城镇职工基本养老保险上的财政补贴逐年增加。据劳动和社会保障部、国家统计局的统计公报显示，2002年，中央财政用于城镇职工基本养老保险的财政补贴达到408.2亿元。2003年各级财政补贴达到530亿元，其中中央财政补贴474.3亿。2004年各级财政补贴为614亿元，其中，中央财政522亿元。2005年，中央财政仅就中西部地区和老工业基地的财政补贴就达到545亿元。这一系列增长的数据表明养老金的支付缺口在人口不断老化下迅速增长，同时也表明，即使政府并没有明确在养老金历史债务上的责任，也必然会是历史债务的最终承担者。问题是：在未来的若干年内，养老保险的支付缺口将如何增长？中央和地方财政是否有实力一直确保对支付缺口的补贴？养老保险制度是否在财务上是可持续发展的？这些问题的回答有赖于在养老保险中引入精算管理。 三、养老保险精算管理与财务可持续发展 精算管理系统是养老保险乃至整个社会保障制度建设的基础，精算科学通过对风险事件及其损失的预先评价，实现科学的风险管理，为保险和社会保障事业的财务稳健发展提供基本保障（王晓军，2000）。 （一）养老保险精算管理的内容 精算管理可以看作是在精算制度和精算标准下运用精算技术进行的科学管理。精算制度是精算工作必须遵循的法律制度，通常由精算职业组织或者有关政府部门制定。精算标准是由精算职业组织制定的、在精算工作中需要遵守的实务标准，比如，有关负债评估的方法和精算假设，有关偿付能力评估标准等。在澳大利亚精算学会出版的精算管理系统一书中，把精算管理系统看作是一个概念性的框架，包括确定相关的风险管理问题，运用精算技术设计并执行解决方案，监控解决方案的实际效果等相关过程等（Clare，2003）。在社会养老保险领域，精算管理最基本的要求是把精算技术运用于养老保险风险管理中，定期评估养老保险的短期和长期偿付能力和可持续发展能力。更高的要求是建立精算制度，对精算机构、精算人员、精算标准、精算报告等提出具体要求。首先，精算管理可以提供养老保险制度运行所必需的数据信息，包括未来人口和养老保险覆盖人口预测，保证制度运行的财务可持续性。第二，提供对不同政策选择下可能财务结果的模拟，包括对制度未来年度收支和结余的预测（Chirs，2002），以及制度长期综合收支和精算平衡状况①预测等，为制度的改革和重大法律修订提供定量分析支持。第三，充当独立的财务审计和评估角色，对养老保险制度的负债和财务可持续发展能力进行独立的评估。包括评估现行制度在当前、短期内和长期内的财务收支状况和偿付能力；评估制度短期和长期内的资产与负债状况；评估养老金待遇水平和制度的保障能力等。第四，提供养老保险系统运行状况的精算报告。包括在对未来人口和经济发展合理精算假设②下，制度未来的财务收、支、结余或赤字；制度缴费和投资收入满足支出的能力；制度承诺的待遇所需的缴费成本；制度在现行缴费水平下满足承诺的支出所需的财政补贴等；精算假设的变动对养老保险财务收支和偿付能力的影响等。第五，在养老保险制度改革时，精算评估还可以提供对过去制度财务状况的评估，包括测算制度的转轨成本和到期债务；测算制度转轨时既得养老金权益③等。 （二）养老保险精算管理的国际经验 国际上，很多国家都设有专门的精算部门负责对社会保障运行中的风险进行定期评估，向政府主管部门提供关于社会保障短期财务收支预测和长期偿付能力的分析报告。比如，美国的社会保障署设有精算部，负 ①制度在长期内的综合收支率和精算平衡包含长期综合收入率、长期综合支出率、长期精算平衡三个基本概念。长期综合收入率指在规定的时期内，比如在未来的75年内，未来各年的收入现值与缴费或征税工资基础现值的比例，综合支出率指未来各年的支出现值与缴费或征税工资基础现值的比例，长期精算平衡是未来综合收入率与未来综合支出率的差额，用来反映长期内收入满足支出的能力。如果精算平衡为正值，表明未来长期内的收入足以满足支出并有一定的结余。如果精算平衡为负值，表明未来长期内的收入不能满足支出需要，在长期内出现赤字。 ②精算假设是关于养老保险计划及其参加人口未来风险因素发生规律的假设。精算师根据对历史经验数据的分析，做出关于计划人口的退休、死亡、离职、伤残等事件发生概率的假设，计划参加者工资增长水平的假设、市场利率的假设等。精算假设可能与实际情况不相符，或者随着时间的推移与实际情况出现差距，需要进行必要的审查和调整。 ③ 在我国现行制度下表现为“老人”养老金现值和“中人”过渡性养老金现值。责对社会保障在未来10年内的收支进行预测，同时对未来75年社会保障基金的偿付能力进行精算评估。美国从1935年颁布社会保障法案后，从1940年就开始每年一次以报告的形式向国会提交社会保障基金短期和长期精算报告。在英国，早在1917年就有了专门负责社会保障和公共养老金精算评估的政府精算师，并在两年后成立了隶属于财政部的政府精算署，为政府提供有关社会保障管理和公共养老金方面的精算建议，也独立的承担对私人部门和其他国家政府有关社会保障和养老金的咨询工作。在澳大利亚，下属于财政部的政府精算署为政府社会保障和公共养老金提供精算咨询服务。在加拿大，由金融监管局下属的专门办公室负责与社会保障相关的精算工作，负责加拿大养老金计划的法规制定；在亚洲，“日本劳动保障部”（the Ministry of Health,Labour and Welfare）早在1948年就有了专门的精算部门，负责对全国养老金计划的未来财务状况进行预测分析，并定期公布精算报告。韩国也有专门的部门负责养老保险的精算评估，定期公布精算报告。菲律宾的社会保障系统设立总精算师和委任精算师制度，负责指导社会保障系统在扩面、待遇调整、基金评估、现金流预测等方面的测算工作。 四、我国迫切需要引入养老保险精算管理 我国的养老保险事业关系到占世界1/5人口的老年生活保障问题，尽管目前的基本养老保险制度只覆盖城镇职工，到2004年底，基本养老保险的覆盖人口刚刚超过1.6亿，但随着人口城镇化和农村养老制度的推进，将有越来越多的人覆盖在社会养老保险制度下。目前，养老保险制度建设已成为关乎我国社会经济稳定发展重要的因素。为了防范风险，我国的养老保险制度应该尽早引入精算管理。 （一）精算管理空缺可能产生的风险 我国养老保险制度的历次改革，都是建立在对部分地区试点的基础上，试点的时间长度一般在5年左右，在推出试点方案和正式方案之前，劳动保障部门都会进行深入的调查研究，但总体上看，缺乏对制度财务可持续性的深入地论证，缺乏对各种可能的方案财务可能结果的预先分析，更没有对制度运行进行精算管理和定期公布精算报告。应该说，我国的养老保险制度建设和行政管理至今仍然十分粗放，实际工作比较强调扩面、征缴和社会化发放，还没有开始重视养老保险的精算管理，忽略了制度建设中的风险管理问题。在养老保险的精算研究方面，基本上限于对养老金隐性债务的精算评估和对策探讨，还没有充分认识精算管理控制系统在养老保险事业发展中的核心地位，一些地区在养老基金财务压力下，开始探讨运用精算模型预测基金收支的方法，有些地区在专家的帮助下对养老基金的收支进行过一些测算。但这些测算基本上是一次性和临时性的，并没有建立一种长效的机制。目前，劳动和社会保障部、财政部等已经开始意识到精算管理的重要性，但无论在理论上还是在实践中都没有建立起养老保险精算管理系统。从而很难对制度面临的风险进行综合评价，很难对制度的成本、债务、长期财务收支状况等做出预见性的分析，很难为制度的长期稳健发展提供预警和宏观监控。因此，可能对制度缺乏宏观把握，看不清各种政策选择下的长期财务影响，对制度可能潜伏的长期财务危机缺乏认识，难以保证制度在财务上的长期稳健发展。 （二）精算管理在我国养老保险事业发展中的重要作用 《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确指出要“统筹考虑当前和长远的关系，坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，……建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度”。这些要求的实现有赖于精算技术和精算管理机制的引入和运用。如前所述，只有通过建立在实际数据基础上的精算评估，才能从定量上测算出养老保险基金在未来年度的收入、支出和结余，对制度下在当前和未来的收支和基金平衡状况做出判断，对制度在短期内的年度收支平衡和结余基金的偿付能力做出评估，对制度在未来长期内的综合收支率和精算平衡做出评估，从而对养老保险基金的偿付能力和可持续发展能力做出分析判断。另外，根据我国的国情和精算评估结果，在养老保险制度和具体操作方案的不断改革和修订的过程中，也需要进行精算评估，预先对各种可能的改革方案未来的财务结果进行测算，分析判断各种可能方案在财务上是否具有可持续性发展能力，从而帮助决策者选择适应我国国情的、在财务上可持续发展的改革方案。再者，精算评估可以从定量上分析在未来短期和长期内①为满足未来水平适当的养老金给付，在一定的养老保险覆盖面下所需的缴费率；也可以测算对于改革时不同年龄的人群，特别是已退休的“老人”、已有一定工龄积累将来退休的“中人”、将来参加工作的“新人”等不同人群养老金待遇的差距，测算不同退休年龄人群的养老金待遇，测算不同收入人群的缴费、待遇和回报等。从而为建立公平合理、水平适当、结构合理的养老保险制度提供定量分析依据。此外，把精算管理引入养老保险，可以定期测算人口、参保人口、退休年龄、工资、利率、价格、待遇等各方面变动对养老保险收支的影响，可以定期测算人口老化对未来养老保险基金造成的支付压力，以及各种可能的应对措施对个人和制度未来财务的影响；可以测算做实个人账户后，为保证社会统筹基金的收支平衡所需的缴费，以及缴费不能满足支付时所需的财政补贴，从而为中央和地方政府的财政预算提供依据；评估做实个人账户后，个人账户基金能够提供的未来待遇以及个人承担的风险等。 （三）我国养老保险精算管理的发展道路 在养老保险中开展精算管理，需要有制度上的基本保证，需要具备一支专业的人才队伍，需要较为完备的数据信息基础。 首先，从制度上对精算管理提出要求，包括对精算人才、精算标准、数据基础、精算报告制度等方面的要求，为精算管理的开展奠定法律法规基础。 第二，精算管理工作的人才基础是精算师队伍。精算师通过评估风险，对各种未来发展方案建立数学模型，预测未来的财务状况，并提供中立的没有其他因素干扰的专业意见②。在我国保险业的发展中，精算师发挥了极其重要的作用。在养老保险领域引入精算师制度，也必将促进养老保险事业的发展。 第三，统计数据信息是精算管理的基础，为了合理评估养老保险运行中的财务风险，需要有参保人口及其结构等基本数据信息。在我国的社会保障制度建设中，统计信息系统并不健全，目前虽然劳动和社会保障部已在劳动与社会保险统计管理信息系统（SMIS）建设方面取得了一定的进展，但基本上把重点放在支持全国联网的信息系统的硬件设备和软件平台上。目前，各地区的数据和应用软件仍然不统一，数据和指标的标准化程度不高，更缺乏对数据的深入挖掘和综合分析。为了满足精算管理的需要，需要对精算管理所需的数据信息进行规范和统一。 ［参考文献］ ［1］Clare Bellis,John Shepherd and Richard Lyon,Understanding Actuarial Management: the actuarial control cycle,Institute of Actuaries of Australia,2003. ［2］Christopher D.Daykin,The role of the actuary in the context of reformed pension schemes,International Social Security Association Seminar on financial and actuarial bases of pension schemes,Santiago,Chile,21-22 November 2002. ［3］各国精算学会网站. ［4］各国社会保障网站. ［5］王梦奎，中国社会保障体制改革［M］.中国发展出版社，2001年. ［6］王晓军，中国养老金制度及其精算评价［M］.经济科学出版社，2000年. ［7］王晓军，社会保障精算原理［M］.中国人民大学出版社，2000年.
Abstract：The actuarial management is the basis for financial sustainability of pension insurance business. Starting from a review on the path of social pension system reform in China and based on studies on international experiences regarding actuarial management of pension insurance, the paper discussed the important role of actuarial management for the sustainable development of the pension system, and offered some suggestions for the actuarial management of China′s pension insurance Key words：pension insurance； actuarial management； sustainable development ［编辑：施敏］
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