完善巨灾风险管理体系建立巨灾保险制度

蒋巨峰

    四川是个自然灾害多发的省份，具有灾害种类多、分布地域广、发生频率高、灾害损失重的特点，2008年以来就遭受了三次大的自然灾害：年初的低温雨雪冰冻灾害、“5.12”汶川特大地震灾害、“8.30”攀枝花－会理地震灾害。特别是“5·12”汶川特大地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。截至9月23日，共造成68 708人遇难，36万多人受伤，仍有17 923人失踪。全省有52%的面积和近1/3的人口受灾，1 000多万受灾群众因房屋倒塌或严重损毁而无家可归，全省因灾经济损失超过1万亿元。部分地区数十年艰苦奋斗取得的经济社会发展成果毁于一旦，很多群众一辈子甚至是几代人的辛苦积累化为乌有。
    灾害发生后，在党中央、国务院和中央军委的坚强领导下，在各兄弟省区市、中央各部委和社会各界的大力支持下，四川省抗震救灾工作果断有力、紧张有序、持续有效地全面展开，最大限度地解救了被困群众，受灾群众基本生活得到妥善安排，社会秩序保持总体稳定，抗震救灾斗争取得了重大胜利。保险业也迅速行动起来，主动地投入到灾后理赔服务工作中，充分发挥了“社会稳定器”作用，为灾区人民尽快恢复生产、重建家园做出了积极贡献。截至9月，四川省保险业共接到地震相关保险报案21.7万件，报损金额222亿元，预计赔付18.06亿元。
    目前，我们国家对地震等巨灾造成的经济损失的补偿与救助，实行的是国家财政支持的政府主导型巨灾风险管理模式。应该说，这种灾害风险管理模式在这些年抗击自然灾害中发挥了极其重要的作用，从SARS到禽流感，从年初的低温雨雪冰冻灾害到汶川特大地震，取得了一次又一次战胜巨大灾害的重大胜利，充分体现了集中力量办大事的社会主义制度优势。同时，随着形势的发展，要进一步增强抵御自然灾害的能力，还需要研究和解决目前存在的一些突出问题：一是总体上看社会层面防灾防损的意识还不强，社会各界对灾害保险的了解不多，重救助、轻预防，还没有形成政府和个人共同参与灾害风险管理的意识。很多群众认为自己遭受灾害的发生率不高，花钱买保险不值得，投保意识淡薄。许多地方和部门建立的重大突发事件应急预案在灾害应急管理机制当中的地位、职责和作用还不够明确，在应对灾害时，应急联动机制不够健全，信息共享、协调互动、社会动员、防灾防损的措施还不够到位，没有建立起一套技术上可行、经济上合理的灾害预防管理机制。二是方式手段单一。各级政府通常采取行政手段，在较短时间内集中全社会人财物资源，救灾应急。救助的程度和范围在很大程度上取决于财政实力，救灾成本高、负担重，政府财力难以承受。三是保险市场机制缺位。由于还没有形成运用市场化手段在全社会分担风险的机制，导致每次大的灾害事故发生后，公益性损失由政府财政承担，群众的损失除各级政府财政给予尽力救助外，很大部分由群众自己承担，许多群众不堪重负，筹资压力很大。从保险赔款看，国外发生巨灾保险赔款一般可承担30%以上的损失补偿，发达国家甚至可达60%、70%，而我国还不到5%，年初的雨雪冰冻灾害保险覆盖的损失不足1%，18亿元的保险业赔付款项与汶川特大地震灾害高达万亿元的损失相比也无疑是杯水车薪。这凸显出我国保险覆盖率低、巨灾保险市场机制缺位的问题，商业保险还没有成为自然灾害风险补偿的重要手段。因此，有必要抓紧对此问题进入深入研究并展开实质性工作，更好地借鉴国际巨灾风险管理的做法和经验，建立起符合国情的巨灾风险管理体系，提高灾害风险管理的能力和水平。结合四川省抗震救灾工作实际，完善巨灾风险管理与保险体系。应做到以下四点：
第一，建立健全巨灾风险管理机制。从《国家综合减灾“十一五”规划》，到《突发事件应对法》和《汶川
［作者简介］蒋巨峰，现任中共四川省委副书记、四川省省长。
地震灾后恢复重建条例》，国家对于灾害预警、救灾和重建等已经有了明确规定，巨灾风险管理机制初步建立。当前，有必要以法律法规形式，进一步明确政府部门、保险行业、企业和个人在巨灾风险管理体系中的地位和职责，确保损失分担机制的切实建立和有效运行，在此基础上，协调各方出台各项配套政策，推动我国灾害风险管理实现三个转变：一是在管理意识上实现由“灾后反应”向“灾前预防”的转变，在风险来临时主动出击而不是被动反应。二是在处置方式上实现由“事后补偿”向“全过程风险管理”的转变，利用保险这种市场化的手段发挥经济杠杆作用，对巨灾风险进行事前评估与衡量，制定差别化的巨灾管理和风险转移策略。三是在救援主体上实现由主要依赖国家救援向调动所有应急救援专业力量和社会力量的转变，充分利用现有资源，强化信息共享，建立完善高效、完整、配套的社会应急救援服务体系。
第二，加大政府推动和政策支持力度。巨灾风险管理体系具有准公共产品的性质，仅仅依靠政府，或者仅仅依靠商业保险机构，都不能有效建立。从国际成功经验来看，政府始终是巨灾风险管理体系的核心主体，要承担制度设计、组织推动、协调管理、风险分担者等多重角色。要进一步明确政府主导的基本思路，投入和配给一定的公共资源，构建多层级风险分担机制，引导和鼓励包括商业保险在内的各种社会力量参与到巨灾风险管理体系建设中来。一是借鉴其他国家经验，在财政支持下建立巨灾风险基金，在政府主导下采用市场化运作模式统一管理，以增强风险应对能力、提高运行效率。二是政府要积极帮助解决巨灾风险基金在面对早期巨灾风险时的流动性不足问题，有效降低融资成本。三是通过财税政策支持等手段有效提高巨灾保险覆盖面，可以利用强制保险等手段，部分解决巨灾风险处置中由于信息不对称而导致的不利于保险人的逆选择问题。
第三，充分发挥保险业在巨灾风险管理中的关键作用。保险是市场经济条件下风险管理的重要手段，具有其他金融工具不可替代的功能。充分发挥保险的功能和作用，使之贯穿于灾前、灾中、灾后的各个环节，建立起市场化的补偿机制，有利于提高风险管理水平，减轻政府负担，提高全社会的救灾效率。一是帮助加强对灾害的事前预防。保险作为事前的风险管理制度安排和防灾防损机制的重要内容，机构人员众多，技术手段先进，信息全面准确，利用这些优势积极对巨灾风险实行动态监控，能够全方位地为广大群众提供防灾防损的服务。二是提供更好的灾害损失补偿。灾后的及时救助和理赔是保险雪中送炭功能的最直接体现。商业保险参与救助理赔可以有效减轻政府压力，确保第三方公正性。根据巨灾损失的大小及区域经济的承受能力，采取有效措施从时间上和空间上将巨灾损失充分分散，并使补偿成为一种更加合理、经济、可行的财务安排。三是辅助提高政府的公共管理水平。随着社会主义市场经济体制的不断完善，政府职能也在不断地转变，部分公共管理方式的市场化、社会化趋势日趋明显。运用保险机制可以将一些以前完全由政府承担的风险由社会共同分担，有利于政府集中力量为社会提供更高水平的服务。同时通过保险机制，可以有效发挥财政资金的杠杆作用，做到“四两拨千斤”，实现效能放大。
第四，不断深化全社会的保险意识。进一步提高各级政府运用保险机制来管理风险的意识和水平，深化对新时期保险功能和作用的认识，不断提高灾害处置水平。加强保险宣传和保险教育工作，营造良好舆论环境，发挥新闻媒体的正面引导作用，坚持正确舆论导向，宣传普及保险知识，努力提高全社会的风险意识和保险意识，努力扩大保险覆盖面，增大保险密度和深度，提高保险保障程度。加强巨灾风险管理基础平台建设，整合各部门灾害信息系统，建立起权威性、全局性、系统性的灾害信息共享平台，为社会提供有效的灾害风险信息。加强巨灾风险的基础性研究，探索风险的成因及其规律，形成对各种灾害的识别、评估、模拟与沟通的标准体系，通过科技创新，建立起防灾减灾的技术支撑体系。
（此文系中共四川省委副书记、省长蒋巨峰在2008年9月25日“巨灾风险管理与保险”国际研讨会上的讲话，刊发时适当作了文字处理。）
［编辑：郝焕婷］保险研究2008年增刊1