充分发挥保险功能积极参与巨灾风险管理

周延礼

    一、当前加强巨灾风险管理是一项非常重要而紧迫的任务
    我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，地震、洪水、台风等重大自然灾害频繁发生，尤其是2008年的汶川地震和南方雨雪冰冻灾害，给国民经济及人民群众生命财产造成了巨大损失。因此，研究建立符合我国国情的巨灾风险管理制度，充分发挥政府和市场的作用，加强巨灾风险管理，显得十分迫切而重要。
    （一）加强巨灾风险管理是提高经济社会抗风险能力的迫切需要
    从国际经验看，地震、洪水等巨大自然灾害的风险管理是各国政府面临的难题。为了有效分散巨灾风险，一些巨灾发生较多的国家，根据各自国情进行了不同的巨灾风险管理制度安排。据统计，目前有10多个国家和地区建立了巨灾保险基金，包括美国、日本、新西兰、土耳其以及我国台湾地区等。这些制度的一个共同特点，就是有效利用政府与市场机制的优势，调动社会各方面资源共同应对巨灾风险。实践证明，这种巨灾风险管理制度在应对重大自然灾害方面可以发挥重要作用，能够避免巨灾对国家经济社会发展产生较大的冲击。
    从我国情况看，长期以来，党中央、国务院高度重视对重大自然灾害的防范，通过采取工程性的防灾减损等多项措施，不断提高抵御自然灾害的能力。但是从总体上看，由于缺乏完善的巨灾风险管理长效机制，政府应对自然灾害的压力越来越大。如果我国建立社会各方面共同参与、风险多层次分担的巨灾风险管理体系，有利于在重大灾害发生时，充分发挥市场机制在调动资源方面的积极作用，与政府的灾害损失补偿形成合力，有效提高经济社会应对灾害的能力。
（二）加强巨灾风险管理是保障和服务民生的迫切需要
巨灾造成的损失一般十分巨大，而且随着经济社会发展和社会财富的积累，巨灾损失也在不断加大。据统计，1949年~1989年的四十年间，我国因自然灾害共造成直接经济损失为2.5万多亿元；1998年洪灾造成2 500多亿元的损失；2008年的汶川地震造成的经济损失则达到了8 400多亿元。灾害损失补偿及灾后恢复重建需要大量的资金，尤其是需要对受灾的人民群众进行及时救助与妥善安排。通过利用保险机制建立巨灾风险管理制度，可以有效提高人民群众应对巨灾风险的能力，减轻重大自然灾害对人民群众生活的影响。一方面，在灾害发生前可以对巨灾风险进行有效分散，稳定人民群众对重大自然灾害的心理预期；另一方面，在灾害发生后可以快速调集赔偿资金，及时为人民群众提供灾害损失补偿，促进人民群众灾后迅速恢复生产生活和进行灾后重建。
（三）加强巨灾风险管理是建设服务型政府的迫切需要
目前，我国采取的是一种政府主导的巨灾风险管理模式，防灾减灾功能和灾害损失补偿功能主要依靠政府来承担。随着市场经济体制改革的推进，这种模式越来越不能适应经济社会发展和人民群众风险保障的需要。利用市场机制加强巨灾风险管理，有利于缓解自然灾害给各级政府带来的财政和社会管理压力，推进建设服务型政府。
一方面，有利于转变政府职能。政府利用市场机制进行巨灾风险管理，将市场机制能够承担的风险管理职能交给市场，有利于政府从具体的风险管理事务中解脱出来，在宏观上更好地把握巨灾风险管理的相关政策和提供必要的公共服务。

［作者简介］周延礼，现任中国保险监督管理委员会副主席。另一方面，有利于提升政府的管理效率。通过建立巨灾风险管理制度，可以促进目前政府为主导的巨灾损失补偿模式，向以保险赔偿为主的市场机制补偿模式转变，将事后的巨灾损失财政补偿资金转变为事前的保险安排，充分发挥保险在风险保障方面的资金杠杆放大效应，调动更多的资源来参与风险管理，提升财政资金的救助效用。
二、保险业在参与巨灾风险管理方面进行了积极探索
由于巨灾风险损失程度大，影响范围广，而且难以用大数法则测算，一直以来是商业保险经营的难题。我国保险业在巨灾风险管理方面进行了多年的研究与探索，为进一步参与巨灾风险管理奠定了基础。
（一）保险业积极探索承保巨灾风险
一是探索在普通财产保险中承保地震风险。一般来说，人寿保险由于保险期限长，风险可以在较多的年份里分摊，都将地震风险列入保险责任范围。而对于财产保险而言，由于保险期限较短，地震发生的频率低而损失巨大，地震风险定价较为困难，保险机构承保及经营难度较大，建国以来保险业探索承保地震风险经历了一个曲折的过程。具体分为四个阶段：第一个是起步阶段，从1951年到1957年，保险业尝试将地震保险责任作为普通火险的扩展责任进行承保，由于这几年间没有发生大的地震灾害，当时的中国人民保险公司经营没有受到巨灾损失赔偿的影响。第二个是停滞阶段，受国内保险业务停办等因素的影响，从1958年到1992年，保险业中断对地震风险的承保，这段期间共发生了五次较大的地震，其中唐山地震的损失最大，达到100亿元。第三个是恢复阶段，从1993年到2002年，保险业对承保地震风险进行了深入探索，尝试将地震风险重新作为财产险的责任范围，其中在1996年到2000年，保险业出于稳健经营和控制风险考虑，曾经中断承保地震风险。第四个是发展阶段，从2003年开始，保险业积极参与巨灾风险管理，为了进一步推动地震等巨灾风险管理，保监会加强与地震局、财政部、税务总局等相关部门的沟通与协调，就建立我国地震保险制度进行了初步研究。
二是探索在农业保险中承保巨灾风险。在党中央、国务院的重视和各级政府的支持下，保险业开展了政策性农业保险试点，积极探索为农业生产及经营提供风险保障。目前，农业保险的保险责任几乎涵盖了所有的自然灾害，包括洪水、台风、地震等，承保范围涉及到大部分农业生产及经营领域。2007年，农业保险为农业生产提供了1 126亿元风险保障，农作物承保面积达到2.3亿亩，承保牲畜及家禽达到4亿只（头）。2004年至2007年，农业保险共赔付47.3亿元；2008年上半年赔付16.1亿元，为保障农业生产和稳定农民生活发挥了积极作用。
（二）保险业在巨灾风险管理方面积累了有益经验
经过多年探索和实践，保险业对如何加强巨灾风险防范、如何提高巨灾风险承保能力等，有了比较深入的认识，尤其是在农业巨灾风险管理方面探索了一些比较好的做法。一是注重防灾减灾管理。在政策性农业保险试点地区，保险业充分利用一些高科技气象设备，构建防灾减灾体系，进行人工降雨、防止冰雹等，有效提高了农业的灾害预防能力。二是探索建立巨灾风险准备金积累机制。在部分政策性农业保险试点地区，为了保证在遭受重大自然灾害时保险业有足够的赔付能力，保险机构每年提取一定比例的农业保险保费，建立巨灾风险准备金。三是探索政府和保险业的巨灾风险共担机制。在政策性农业保险试点过程中，一些保险机构将每年扣除赔款和费用后结余下来的保费收入，累积下来建立农业保险巨灾风险管理基金。如果遇到大灾，历年积累的风险基金不足以支付赔款时，不足部分由地方政府和保险机构共同承担。
（三）保险业参与巨灾风险管理仍存在一些困难
尽管保险业在探索巨灾风险管理方面有了积极进展，但多年来发展比较缓慢，保险赔付占巨灾损失的比例与国际平均水平相比明显偏低。2007年全世界因巨灾造成的经济损失为706亿美元，保险赔偿为276亿美元，占39％。而在年初雨雪冰冻灾害和汶川地震灾害中，我国保险业的赔付占总损失的比例均在3％以下。巨灾保险发展缓慢的原因主要包括以下方面：一是保险业管理巨灾风险的能力有待提高。一方面，保险业经营巨灾保险所需的基础技术还不完善，巨灾模型和巨灾损失数据还需要进一步研究和整理，巨灾保险的费率精算能力需要加强。另一方面，保险业的经营服务水平与巨灾风险管理的要求相比还有一定差距，尤其是在防灾防损、减灾抗灾方面的管理和服务比较薄弱，保险机构对重大灾害事故的应急处置能力有待进一步提高。二是政策层面的支持需要加强。从国际经验来看，由于巨灾风险特别是地震风险破坏力强、损失巨大，如果没有政府的支持，仅依靠保险机构商业运营，难以承担相应的风险保障责任。尤其是我国保险业仍处于发展的初级阶段，保险市场还不成熟，更需要政府支持。目前，巨灾风险责任只是零星散落在相关的险种之中，保险机构还不能凭借自身的经营管理来提供专门的巨灾风险产品。三是全社会的巨灾风险意识还相对较弱。近年来随着保险业的快速发展，人民群众的风险和保险意识有所提高，但由于目前我国还是政府主导的巨灾风险损失补偿机制，人民群众对地震等巨灾风险还缺乏深刻的认识，全社会对巨灾保险的参与程度还不高，巨灾风险的相关产品投保率较低。
三、关于我国建立巨灾风险管理制度的思考
近年来，自然灾害发生频率不断增加，对经济社会及人民群众造成的危害越来越大，政府应对灾害、保障民生的压力和责任也越来越重，我国建立包括地震、洪水等重大自然灾害在内的综合性巨灾风险管理制度变得日益迫切。保险作为市场经济条件下风险管理的基本手段，应该而且必须在建立巨灾风险管理制度中承担应有的责任。2008年汶川地震发生后，保险业在以前研究和探索的基础上，继续积极推进建立符合我国国情的巨灾风险管理制度。总体来说，有以下三点考虑：
（一）当前建立巨灾风险管理制度是可行的
国际上大多数国家是在地震等巨灾发生后一至两年内建立了本国的巨灾风险管理制度。日本1964年发生新泻大地震，1966年出台《地震保险法》并建立日本地震再保险株式会社；美国加州1994年发生大地震，1995年出台《住宅地震基本险保单范本》，1996年成立加州地震局；土耳其1999年发生大地震，2000年建立土耳其巨灾保险共同体。
从我国经济社会情况看，目前建立巨灾风险管理制度的条件基本成熟。国家“十一五”发展规划纲要提出，要“建立国家支持的农业和巨灾再保险体系”；《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确指出，要“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”和“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制”，为保险业进一步参与巨灾风险管理指明了方向。同时，经过近几年的重大自然灾害，尤其是2008年的南方雨雪冰冻灾害和汶川地震灾害，各级政府及有关部门对巨灾风险的认识逐步深化，人民群众的风险意识普遍增强，为建立巨灾风险管理制度奠定了比较好的基础。
（二）建立巨灾风险管理制度应坚持三个原则
从保险业的角度看，当前我国建立巨灾风险管理制度，需要在借鉴国际经验的基础上，充分考虑我国具体国情，完善相关法律制度，通过政策优惠、超额损失再保险、巨灾保险基金、强制保险等方式，鼓励保险公司逐步开展地震保险等巨灾保险业务，引导保险公司采用市场化运作和再保险等手段，借助资本市场分散巨灾风险，协助政府开展风险管理，逐步建立风险共担的巨灾风险保障机制。按照这一基本思路，我国的巨灾风险管理制度应该坚持以下三个原则：
第一，以人为本原则。巨灾保险不仅具有经济补偿功能，还具有社会管理功能和社会保障功能，出发点和立足点是保障人的生存权和发展权，安定居民的生活，使人民群众在遭受地震等重大自然灾害后能够尽快恢复正常生活秩序，快速进行灾后重建。
第二，风险共担原则。重大自然灾害导致的损失往往十分巨大，通常会超出保险业的支付能力，仅依靠保险行业的力量难以承担巨灾损失，需要通过巨灾风险管理制度建立一个有效的风险分担机制，由投保人、保险机构、再保险人、资本市场和政府来共同承担巨灾风险。
第三，扩大覆盖面原则。在巨大自然灾害面前，全民利益是共同的，应动员全社会的力量，帮助遭受灾害的人民群众。因此，需要鼓励社会公众参与巨灾保险，尽可能地扩大巨灾保险的覆盖面，快速积累起充足的巨灾风险基金，为受灾人民群众提供及时而必要的救助。
（三）建立巨灾风险管理制度要解决三个关键问题
建立巨灾风险管理制度，关键是要解决好政策支持、运行模式、灾前防范等问题，努力做到三个结合：
第一，要将政府推动与市场机制有机结合。巨灾风险管理制度应作为国家综合灾害防范和救助体系的重要组成部分，从国家防灾减灾机制的角度来进行统筹规划。政府对巨灾风险管理应给予适当的政策支持，包括法律规范、基金建设以及投保支持、经营鼓励等，重点体现在以下两个方面：一是对巨灾风险管理制度从法律层面进行规范。国际上建立巨灾风险管理制度的国家，一般都进行相关立法，明确个人、保险机构、政府及相关部门在巨灾风险管理制度中承担的责任和发挥的作用。我国可以借鉴国际经验，从法律层面推动巨灾风险管理制度的建立。二是对巨灾保险相关业务给予财税政策支持。为了有效扩大巨灾保险的覆盖面，提高巨灾保险的投保率，需要对投保巨灾保险给予适当的财政补贴。同时，巨灾保险作为一个具有社会保障性质的特殊险种，对稳定经济社会发展和人民群众生产生活具有十分重要的意义，应该给予巨灾保险税收方面的优惠。
在加强政府推动与支持的同时，也要充分发挥市场机制在风险管理方面的作用。保险作为一种市场化的风险转移机制，可以利用行业在风险预防与控制、风险评估与补偿方面的优势，通过精算、承保、理赔、再保险等风险管理技术，积极协助政府开展风险管理。一是可以将不可测的灾后财政救助变为定量的灾前保费投入，充分发挥保险的经济补偿功能，减轻灾后各级财政的救助压力。二是可以通过再保险机制将巨灾风险向国际保险市场转移，减少灾害损失留存在国内经济体系内的部分，增强经济社会抵御风险的能力。
第二，要将建立巨灾风险管理基金与风险分担机制有机结合。巨灾风险管理基金是巨灾风险管理制度运行的核心环节，巨灾保险的保费收入在扣除费用后全部划入巨灾基金，巨灾基金对巨灾保险业务统一进行再保险安排，除了自留外，将业务在保险公司、再保险公司之间按比例进行分保。基金逐年累积、专款专用、独立核算，一般由专业机构管理，为巨灾保险制度的稳定健康运行提供保障。根据国际经验，巨灾基金有四个方面来源，包括财政拨款、保费收入、社会捐助和投资收益。
从国际上看，巨灾风险管理基金有两种模式，一种是单项巨灾风险基金，另一种是综合性巨灾风险基金。从我国的实际情况看，近期可以从单项的巨灾风险保障起步，例如建立地震保险基金，这样不仅便于操作，而且有利于为综合性巨灾风险基金积累经验。从长远来看，我国需要建立包括地震、洪水、台风等典型巨灾在内的综合性巨灾风险基金。因为我国是一个巨灾相对多发的国家，巨灾风险类型较多，且地理分布不均衡，如果只建立单项的巨灾风险基金，会导致投保逆选择，使风险过度集中，不利于进行持续稳健的巨灾风险管理。
为了提高巨灾风险管理制度的保障能力，需要建立一个包括巨灾风险管理基金在内的巨灾风险逐级分担机制，根据损失大小将巨灾损失划分为不同层级，对于不同层级的损失采取不同的风险分担比例，将巨灾损失进行合理分摊。
第三，要将灾前风险防范与灾后经济补偿有机结合。加强地震等巨灾风险的管理，不仅仅是要提高灾害发生后的经济补偿能力，更重要的是增强灾前的风险预防和灾中的应急管理能力。尤其是灾害发生前的风险预防，对于巨灾风险管理制度的稳定运行十分重要，从建筑工程的质量管理、建筑物的抗风险等级划分、重大自然灾害的风险地图描绘，到日常的灾害风险应急培训和灾害发生预报，每一个环节对于巨灾风险管理都具有十分重要的意义。只有将灾前风险防范与灾后经济补偿有机结合，才能有效发挥巨灾风险管理制度的作用，提高经济社会应对自然灾害的能力。
（本文系中国保险监督管理委员会副主席周延礼在2008年9月25日“巨灾风险管理与保险”国际研讨会上的讲话，刊发时适当作了文字处理。）
［编辑：沈雨青］保险研究2008年增刊1