中国巨灾风险管理的制度研究

中国保险学会课题组

    一、中国巨灾风险管理的现状及问题
    （一）中国巨灾风险管理的现状
    巨灾具有多因性、系统性和难以预测的特点，如何降低巨灾风险已成为对全世界的挑战。
从历史上看，中国是世界上巨灾损失最大、巨灾风险最高的国家之一。据统计，1949年~1990年，中国因自然灾害死亡人口50余万，直接经济损失达2.5万多亿元（1990年价格），平均约占GNP的3%~6%，占平均财政收入的30%。直接经济损失占GNP比重高出美国、日本等国家数十倍。随着全球气候、环境的变化，近20年来，中国自然灾害发生的频次明显增加，以农业统计为例，中国农业遭受干旱、洪涝、风灾、雹灾等气象灾害的受灾率，20世纪50～60年代为33%，90年代已达53%；随着社会经济的发展，同样程度的自然灾害造成的损失明显增加，1998年洪水造成的财产损失远高于1954年洪水，2008年汶川地震的财产损失也相应高于1976年唐山地震。①
    在风险控制方面，中国目前巨灾的管理依致灾因子的不同而分散于各个部门，如表1所示。
    中国主要自然灾害及减灾管理部门
表1
主要灾害[]相应的政府管理部门降雨、降雪、风、温度[]气象局洪、涝、旱[]水利部农业气象灾害、农业病虫害[]农业部林业气象灾害、农业病虫害[]林业局风暴潮、台风、赤潮等[]海洋局地震、火山[]地震局滑坡、泥石流、沉陷[]国土资源部在风险融资方面，巨灾保险是巨灾风险融资的重要手段。中国保险业一度将许多巨灾风险列为除外责任，后虽然恢复承保，但巨灾保险的业务发展仍十分缓慢。
在1993年4月9日中国人民银行《关于下发全国性保险条款及费率（国内保险部门）的通知》（银发［1993］95号）中，重申破坏性地震属于财产保险的保险责任。
1996年5月30日，中国人民银行发布《关于印发<财产保险基本险>和<财产保险综合险>条款、费率及条款解释的通知》（银发［1996］187号），在通知中，地震保险变为除外责任了。具体地，在“财产保险基本险条款”中，保险人的承保责任主要包括因火灾、雷击、爆炸、飞行物体及其他空中运行物体坠落造成的保险标的的损失，而地震、暴雨、洪水、台风、暴风、龙卷风、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、滑坡等自然灾害均在除外责任之列；在“财产保险综合险条款”中，承保范围比基本险明显扩大，它将暴雨、洪水、台风、暴风、龙卷
［作者简介］课题组成员：刘新立，北京大学经济学院风险管理与保险学系副教授； 贾若，北京大学经济学院风险管理与保险学系硕士研究生； 罗忠敏，中国保险学会会长； 张文渊，中国保险学会秘书长。风、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、突发性滑坡、地面下陷下沉等自然灾害都纳入承保责任范围，但地震损失仍是除外责任。
2000年1月，中国保监会下发《关于企业财产保险业务不得扩展承保地震风险的通知》（保监发［2000］8号），要求各公司必须严格执行中国人民银行颁发的《财产保险基本险》和《财产保险综合险》条款（银发［1996］187号）；未经保监会同意，任何保险公司不得随意扩大保险责任，承保地震风险；未经保监会同意，中国再保险公司不得接受地震保险的法定分保业务；任何保险公司不得采取向国际市场全额分保的方式承保地震风险；对于特殊情况，确需扩展承保地震风险的，保险公司应按照“个案审批”的原则，报保监会批准。据称，当时一些保险公司在承保企业财产险时，未经批准扩展地震保险责任，致使地震风险迅速累积，严重影响了保险公司的稳健经营。地震风险属于巨灾风险，而我国尚未建立相应的风险控制制度。为有效防范保险公司经营风险，监管部门特出台了这一《通知》。
2001年8月，中国保监会制定《企业财产保险扩展地震责任指导原则》（保监发［2001］160号），规定地震险可以作为企业财产保险的附加险承保，并明确该《指导原则》自2001年9月1日起执行，同时废止《关于企业财产保险不得扩展承保地震风险的通知》（保监发［2000］8号）。因此，自2001年9月之后，企业财产保险承保地震风险已经没有政策障碍了。
2002年12月，中国保监会根据《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发［2002］24号)，发布了《中国保监会关于取消第一批行政审批项目的通知》，明确取消58项行政审批项目，其中包括依据《企业财产保险扩展地震责任指导原则》规定的“地震险最大自留额的确定方法备案”和“地震险法定分保审批”两个项目。
在巨灾保险补偿方面，中国与发达国家及世界水平相比是明显落后的。国际上，2004年美国和加勒比地区系列飓风共造成622亿美元的经济损失，其中的保险损失为315亿美元，占51％。2007年全世界因巨灾（包括自然灾害和人为灾难）造成的经济损失为706亿美元，其中保险损失为276亿美元，占39％。②相比之下，中国历次巨灾事件中保险补偿仅占经济损失的1%～5％。比如，根据国际风险模型公司的估测③，2008年5月汶川地震的经济损失在100亿美元至200亿美元（约相当于700亿元至1 400亿元人民币）之间，而保险损失在3亿美元至10亿美元（约相当于21亿元至70亿元人民币）之间，保险损失占比约为3%～5％；又如，2008年年初中国南方地区雨雪冰冻灾害造成直接经济损失高达1 516.5亿元，截至2008年5月22日，保险业赔付近50亿元，约占损失总额的3％，政府补贴和社会捐赠分别占2％和1％，其余约94%的损失由个人和企业承担。④
（二）中国巨灾风险管理制度存在的问题
巨灾风险管理制度涉及“巨灾”和“风险管理”这两个关键词，巨灾的发生、发展可分为灾前、灾中和灾后三个阶段，风险管理包括控制型风险管理和融资型风险管理两类，同时，制度的实施者包括政府及相关部门、保险公司、灾害承担者与社会力量三部分主体。一套科学高效的巨灾风险管理制度体系应该是这三个主体、两类措施在三个环节的有机结合。从这个角度看，中国目前的制度仍有较大欠缺，可以概括为“三多三少”：
·实践主体方面：政府行为多，市场行为少。政府承担了大量抗灾与救灾的重任，这在一定程度上阻碍了巨灾管理的效率，而国外成熟的做法则是以巨灾保险为核心的市场手段占优的模式。
·灾害链环节方面：灾中应急管理和灾后重建多，灾前风险防范少。
·风险管理措施方面：风险控制手段多，风险融资手段少。
下面从政府、保险公司和社会三个角度分析这些问题的成因。
1.政府方面

①王伟中主编：《中国可持续发展态势分析》，253-281页，商务印书馆，1999。
②资料来源：瑞士再保险公司《Sigma》，2008年第1期。
③资料来源：国际风险模型公司AIR Worldwide和Risk Management Solutions，《财经》2008年第11期，第113页。
④资料来源：《财经》2008年第11期，第113页。长期计划经济体制导致中国“无限政府”的特点，这在巨灾风险管理方面尤为突出。中国目前的灾害管理仍主要依赖以政府为主导的灾害救助和灾害补贴，这不仅大大加重了政府的财政负担，也降低了效率。
目前，政府在风险管理体系建设方面主要存在如下突出问题：
（1）灾后危机处理相对成熟，事前预防性风险管理较为薄弱
政府习惯于对巨灾风险作出事后的撞击式反应，自2003年SARS之后，各级政府对于各种突发事件的应急预案都比较重视，巨灾一旦发生能够迅速启动应急预案，第一时间采取各种减灾减损措施，这在今年汶川地震中表现得更为突出，政府的迅速反应为世界所称道。
但另一方面，政府对巨灾风险事件的预测与预防工作做得还很不够，管理意识上没有完成由“灾后反应文化”向“灾前预防文化”的转变。①在事前预防的体系中，对于巨灾风险的基础性评估和事前预警工作相对薄弱，而前者恰恰是国家、企业和保险业做出各自巨灾风险决策的最主要依据，后者对于巨灾实际损失大小有着决定性影响。巨灾风险管理的这两个薄弱环节直接影响到了其他巨灾风险管理主体和其他风险管理环节行为的可行性和有效性。以地震灾害为例，地震风险评估是保险公司开展地震保险、制定地震保险费率的最主要依据，是国家、企业和个人做出建设决策的依据，科学、公开的地震风险评估结果将为全社会带来对地震的可预测感和安全感。这类综合性评估工作类似基础科学研究，不仅需要集中投入巨大人力、物力、财力，而且短时间难以见到经济效益和社会效益，属于公共品，从中国的现状来看，应当由政府组织，也只有政府有能力完成这一工作。
（2）巨灾风险管理体制分散，部门间的组织协调以及立法的协调性较薄弱
目前，中国在巨灾发生前基本没有统一的协调机制和管理部门负责各类巨灾的事前预防工作，这类工作的责任往往分散到各个有众多职能的部门中，比如洪水风险的事前工程建设、规划由水利部门负责，建筑防震标准和执行由建设部门、地震部门负责，而同属地质灾害的滑坡、泥石流又由国土资源部负责。此外，水利、建设、地震部门又分别肩负着众多其他职责，各类巨灾的风险管理工作都只是各专业部门工作的一部分，各部门间从事风险管理工作的机构之间缺乏相互协调。
巨灾发生后，国家或省政府层面往往会成立一个临时性的领导小组以应对危机，有关部门的领导会参与到这个临时性小组中协调应急救灾处理和灾后重建工作，而此时各部门原来制定的应急预案便显得缺乏统筹性，不得不采取预案外的很多临时措施。每次应急之后，小组并不会保留或者不会经常运作，以致各种巨灾处理的经验和教训得不到传承，可供日后巨灾风险管理者借鉴的经验较少。
考虑到部门立法的传统，涉及巨灾风险管理的各类法律也大多依循各部门的定位，“各司其职”。中国出台的有关风险治理的法律法规主要有《防震减灾法》、《防洪法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》等，均带有明显的部门立法色彩，唯一的跨部门协调性法律《突发事件应对法》也主要是调整大型突发性巨灾的事后危机处理环节关系的。从立法和行政机构两个层面上，国家宏观上对巨灾风险管理的建设、协调都还比较薄弱，难以适应当代多因性、系统性、不可预测性并存的巨灾风险。
（3）国家缺乏对市场方面应对巨灾的力量的引导、扶持和规划
目前社会捐助和保险业在灾后损失补偿方面的作用已经相对显著，但相比于发达国家仍非常有限，国家有必要出台相关法律、政策、措施引导、支持社会和保险业在巨灾风险管理中发挥更大作用，这是进一步降低灾害损失自留比例的根本途径。
自改革开放保险业恢复到1996年，地震一直是中国一般财产保险的承保责任，1996年以后中国人民银行和其后的中国保监会将地震等巨灾列为一般财产保险的除外责任，作为一项财产保险的附加险予以承保。官方对财产保险公司对地震等巨灾做出限制承保的引导是非常必要的，以中国财险公司的实力，承担过多的巨灾风险将必然带来巨大的经营风险，有可能波及整个保险市场的经营安全。另一方面，在中国的《防震减灾法》和《防洪法》等相关法律中，又明确规定了鼓励单位和个人参加地震、洪水保险。可以说鼓励地震、洪水保险的政策没有错，为防止保险业发生偿付危机而采取的限制地震保险承保的政策也没有错，那么究竟应当如何协调两者之间的矛盾呢？

①刘燕华等：《风险管理——新世纪的挑战》，385-401页，中国气象出版社，2005。受全球变暖影响，极端天气发生的频率和强度都有所增加。据统计，近年来中国每年因各种气象灾害造成的农作物受灾面积达5 000万公顷，受重大气象灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失相当于国内生产总值的1%～3%。面对如此严峻的局面，保险业若想进行巨灾风险转移，除了有强大的再保险保障之外，还应有巨灾风险基金的支持。而中国在这方面的准备还相当不充分，目前保险公司提取巨灾基金不能全部或大部分从税前列支，这很大程度上抑制了保险公司建立巨灾基金的积极性，进而削弱了保险公司承保巨灾风险的能力，这也是巨灾保险裹足不前的重要原因。只有国家通过一系列政策支持，构筑一个合理的巨灾风险管理体系，才能使得保险公司乐于承担、敢于承担巨灾风险，而不必担心破产的危机。
2.保险业和保险公司方面
中国保险业对巨灾损失的补偿率的增长速度明显慢于财政和社会捐赠，作为以承担风险为天职的保险业来说，不能不引起忧虑和思考。中国保险业起步较晚，缺乏应对巨灾的经验，目前在巨灾风险管理方面存在的主要问题表现在以下3个方面。
（1）前端：缺乏巨灾风险基金的支持
巨灾风险属于小概率、高损失事件，这使得巨灾保险不可避免地面临逆向选择的困境，巨灾风险很难在横向的空间上进行分散，尤其是一些以“大面积”为特征的气象灾害，因此，与其他大多数普通风险相比，巨灾风险更适合在时间跨度上实现纵向分散，即用非巨灾业务年度的保费收入和盈余弥补巨灾业务年度的赔付和亏损。但纵向分散面临的一个问题就是“时间风险”，也就是说，如果巨灾发生在业务经营的头几年，此时保险公司还尚未建立足够的巨灾准备金，很可能因此而丧失偿付能力。此外，保险公司独自承担巨灾准备金的成本也十分高昂。巨灾准备金须保持其良好的流动性，这无疑会影响保险公司的投资决策，降低公司的盈利水平，而且对于上市公司而言，持有大量现金还会引起资本并购者的关注。而再保险的分保能力毕竟有限，因此，政府支持下的巨灾风险基金就显得尤为重要。
（2）后端：缺乏向其他金融市场转移风险的有效途径
截至2007年末，中国保险业资产总额2.9万亿元人民币，而国内仅仅A股总市值就近30万亿元，一周增长或者损失一两万亿元对于A股市场是时常发生的事情，境内人民币存款余额近40万亿元。相比于庞大的资本市场和银行资产，中国保险业所能够承担的风险很小。正因为如此，保险证券化、巨灾风险证券化被认为是保险业在巨灾风险之中的救命稻草。但是，到目前为止，中国还没有巨灾证券产品问世，这种分散机制仍处于理论探讨和呼吁阶段。虽然中国资本市场已经初具规模，但是体制机制方面还有诸多不完善之处，特别是债券市场欠发达，资本市场主体不成熟等诸多因素，制约着保险业向资本市场转移巨灾风险。在可预见的短期内，寄希望于巨灾证券化来解决保险业巨灾风险承保能力不足问题恐怕是望梅止渴。
（3）中端：财产保险业缺乏制定科学费率的历史数据和风险评估支撑
一项保险产品能否为投保人所接受，能否为保险公司带来利润，最关键的因素之一便是能否制定一个公平、合理、科学的费率。理论上的这一保费空间必须高于事故的期望损失加上保险公司的费用，又必须低于投保人自留风险的效用损失，因此，制定科学的费率是保险公司承担风险的前提。对于洪水、地震这类巨灾，中国尚缺乏足够精度的区域灾害风险评估结果，由于20世纪世纪六七十年代地震高发期中国商业保险业务停办，保险公司也没有相关历史赔付数据可供参考，而中国比较全面的灾害及相关风险评估的数据都分散在气象、地震、水利、民政、海洋、测绘等多个部门，由于部门间协调不足，要想做到数据共享还需很大的努力，因此目前要制定出一个合理的费率难上加难。特别是类似地震这类不同地区差异很大的风险，有必要制定精细的差别费率，以尽可能降低逆选择，而这方面的工作对于目前中国财产保险公司而言，尚欠缺开展的条件。
3.灾害承担者与社会力量方面
灾害承担者自身的防灾意识和抗灾行为对于降低巨灾风险也十分重要，此次汶川地震之后就不乏自助救灾的报道。总体来说，生活在巨灾高风险区的灾害承担者对巨灾风险管理的认识仍非常薄弱，缺乏足够的培训与引导。随着社会主义市场经济的快速发展，企业和个人作为市场主体和社会主体发挥着越来越大的社会影响力。社会力量在巨灾风险管理方面所发挥的作用不仅表现在数额和比例越来越高的社会捐助上，值得注意的是很多专业的人才和组织自发投入到灾后的救援、生产活动中去。此次汶川地震救灾过程中，越来越多的救灾所必需的设备、人才、物资是由社会的企业和个人支配的，而目前这些企业和个人是自发的、缺乏组织的投入到救灾行动中的，如果这些力量能够被纳入国家巨灾风险管理体系，从而被有效地组织起来，必将发挥更大的作用。
从捐助资金流的角度，缺乏有高度社会影响力和公信力的社会非政府组织，来接受、调配和有效率地使用社会捐款和物资，表现为除了官方和半官方的慈善组织以外，缺乏深入民间的非政府组织，能够最大限度的收集民间捐助；同时非政府组织也缺乏渠道将捐助以最有效率的方式投放到灾区。这在一定程度上，造成了民间捐助和民间捐助潜力的浪费。
二、国外巨灾风险管理的经验及其在中国的适用性
正因为巨灾风险的特殊性，所以大多数国家都由政府承担大部分或分担部分巨灾风险。例如，新西兰早在1944年便建立了政府保险计划，提供地震保险等在当时被认为是不可保的巨灾风险保险；法国、荷兰等也都建立了国家洪水保险计划；日本建立了地震保险计划，主要以国家再保险的形式向商业保险公司承保巨灾风险提供支持。美国典型的政府保险计划包括广为称道的国家洪水保险计划（National Flood Insurance Plan,NFIP），加州地震局（California Earthquake Authority,CEA）的地震保险计划，佛罗里达飓风灾害基金（Florida Hurricane Catastrophe Fund,FHCF）等等。①在这些经验中，比较典型的当属美国国家洪水保险计划和日本地震保险制度。
（一）美国的巨灾管理体系和国家洪水保险计划
美国是联邦制国家，联邦政府仅对超过地方灾害应对能力的巨灾部分给予紧急援助。在联邦政府和州政府层面，都有专门应对综合巨灾风险的主管机构，联邦负责机构是联邦紧急事务管理局（FEMA），各州一般有对应的灾害局或者紧急事务局，“911”事件后，FEMA成为国土安全部的重要组成部分。FEMA拥有很大权力，其长官在巨灾发生时可以独自做出重要决定，此外FEMA还掌管着美国救灾基金，其他各政府部门的大部分灾害应急活动支出都要到这里报账。总体来说，美国的巨灾风险管理体制比较集中，责任主体明确。美国还有一个详细的《联邦响应计划》，政府各部门在遭受重大灾害或者紧急状态时的应对原则和方案都包括在其中，该计划是一个包括事前减灾、运用保险制度分散灾害风险等内容的综合巨灾风险管理规划。②统一的专职巨灾风险管理部门和综合的巨灾风险管理规划，保证了美国在巨灾风险管理方面的领先地位。下面简要介绍其最为人称道的国家洪水保险计划。
美国国土总面积的7％受到洪水威胁，1/6的城市处在百年一遇的洪泛平原内，两万个社区易受水灾。从生命财产损失以及发生频率来看，洪水是美国最严重的自然灾害之一。在水灾损失的驱动下，美国的水灾管理政策经历了以工程性措施为主到工程性措施与非工程性措施并重的演变，人们逐渐认识到，对水灾的风险管理只有建立在人与自然系统全面协调的基础上，才能最终确保经济与生态环境的可持续发展。
美国是世界上最早提出并实践用国家洪水保险来综合管理洪泛区洪水风险的国家，也是率先以立法形式将洪水保险列为水灾风险管理系统中的重要一环，制定并坚持实施全国性洪水保险计划的国家。自1956年《联邦洪水保险法》创设联邦洪水保险制度以来，美国的洪水保险体制发展走过了一条非常曲折的道路，直到上世纪80年代，才最终形成了由联邦紧急事务管理局管理的国家洪水保险计划与商业保险公司相互补充的发展模式。它的最大特点是政府制定土地使用规定和建筑标准，在降低洪泛区建筑物风险的同时提供保险。这种将降低洪水风险、预防洪水损失发生与事后赔偿有机结合起来的做法，成为有效降低全社会洪水风险损失的典范。
具体运作中，商业保险公司充当国家洪水保险的销售代理人的角色，销售出的保单全部转给联邦紧急事务管理局，该管理局再给商业保险公司保费返还作为代理手续费。实际上，巨灾风险损失和巨灾风险转移费用的实际承担者都是联邦紧急事务管理局，该计划的推动只是利用了保险公司的销售和理赔渠道。
NFIP不仅是洪水保险计划，又成为一个洪泛区的管理计划，它的成功之处就在于既做到了对水灾受灾
①参考程雪玉：《保险在巨灾风险转移中的地位、作用与发展趋势——兼论中国的巨灾风险保险》，北京大学学位论文，2001。
②参考马玉宏、赵桂峰：《地震灾害风险分析及管理》，312-314页，科学出版社，2008年。者进行损失补偿，又实现了降低社会水灾风险的目的。具体来说，参与NFIP是社区居民享受灾后国家援助的必要条件，包括获得国家低息重建贷款等等；另一方面，要想参加NFIP又必须满足相应的建筑防洪安全条件。这两方面的激励主要通过地方政府来实现保险计划与基层居民间的传递，因为洪泛区的管理工作必然是一项地方政府行为，国家只有依靠地方政府才能有效降低洪泛区建筑风险；灾后国家援助发放也需要地方政府参与分配。NFIP对洪泛区的具体管理要求包括：采取措施限制洪水风险区的开发；引导拟建项目避开洪水风险区；协助减轻洪水破坏；采取其他长期改善洪泛区土地管理和利用的措施。①通过国家洪水保险制度，激励地方政府和洪泛区居民按照国家标准规避、降低洪水风险，这使得保险制度从事后填补损失，介入到事前降低、预防损失的阶段中，这种机制建立起了灾前预防与灾后补偿之间的利益联系，真正实现了有效降低全社会洪水风险损失的目的。
值得借鉴之处：
针对中国的现实国情，本文研究认为，该制度在以下三个方面非常值得中国借鉴。
1.将灾前的风险防范与灾后的经济补偿有机结合起来。
巨灾风险具有一定的特殊性，即使有来自保险公司的再多的经济赔偿，全社会的损失也是发生了，最根本的方法不仅是对损失进行补偿，而且应尽可能减少损失的发生。保险正是具有这一功能的市场手段，这种将二者相联系的做法非常值得借鉴，这也是NFIP的精华所在，在中国目前巨灾风险管理各部门分散负责的情况下，亟需一种制度能将各个方面的力量统一起来，至少美国的制度思路是十分可取的。
2.利用国家收集的洪水保险基金而不是商业保险公司的资产作为洪水巨灾损失和巨灾风险转移费用的最终承担者。
因为洪水是造成中国财产损失最大、发生频率最高的一种巨灾，中国财产保险业目前的规模还不具备承担如此巨额、频繁损失的能力，因此，得到政府的支持就更为重要。
3.以法律促进实践的发展。
4.利用商业保险公司的理赔和销售力量，推动国家洪水保险计划的运作。这样既避免了重复建设理赔和销售网络的巨额成本，又能激励商业保险公司参与运作。
不适用之处：
任何一种巨灾风险管理模式都有其合理的基础，毕竟每个国家的巨灾风险大小、保险业发展以及灾害承担者的状况各有不同，在其他国家成功的做法，在中国并不一定适用。我们应提炼这些成功模式的理念，用以指导实践，但对于其具体的做法并不能照搬。因此，在总结这些成功经验的可借鉴之处之后，本研究特别讨论了其不适用于中国现状的地方。
1.美国国家洪水保险在风险控制方面的重心是限制洪水高风险区的开发，而中国洪泛区以及其他巨灾高风险区的状况和美国有所不同。中国七大江河流域已形成许多人口密集的区域，甚至许多蓄滞洪区内的人口和财产也达到了一定的规模，四川省的一些县城本身就位于龙门山地震带上。在这种情况下，单纯限制高风险区开发的措施在中国并不现实，我们不太可能将地震带以及河流周边的低洼地区进行大规模的迁移。基于这种情况，我们可以进行限制高风险区进一步开发以及降低已有承灾体的脆弱性相结合的做法。
2.美国的这种强制保险的限制措施是：如果不参加国家洪水保险计划，则无法享受一旦受灾政府所给予的救助等，而这类措施在中国能否适用值得探讨，我们能否做到如果不买巨灾保险，受灾后政府将不给予救助或减少救助？
（二）日本的巨灾管理体系和地震保险制度
日本的防灾救灾体制与中国相近，有很大借鉴意义。日本中央政府层面上，有一个部际协调会议——中央防灾会议，是防灾减灾救灾工作的最高行政决策机构，由内阁总理大臣担任会长，全体内阁成员、4家指定公共机构（日本电讯电话公司、日本银行、日本红十字会、日本广播协会）负责人和4名有关专家学者组成，每年召开4次会议。该会议负责制定防灾基本计划，协调中央部门间、中央和地方间有关防灾的关系。当巨灾发生时，中央政府会成立应急性质的领导小组——“紧急灾害对策本部”协调领导救灾工作。日常灾害管
①参考刘新立：《风险管理》，340-352页，北京大学出版社，2006年。理的专门机构主要包括国土交通省和气象厅，类似中国专业部门管理对口灾害的体制。①
由于地理位置特殊，日本的地震巨灾非常频繁，因此日本的地震保险体制较为完备。日本地震保险制度始于1964年新瀉地震后，因该次地震损失巨大，日本各界要求建立地震保险制度的呼声日高，1966年，日本通过《地震保险关联法》，开始建立和实施地震保险制度。日本地震保险制度的一个显著特点是，政府将家庭财产和企业财产区别对待。对于家庭财产实行以政策保险为主，商业性保险与政策性保险相结合的保险制度，而对企业财产则实行完全意义上的商业保险制度。
对家庭财产地震保险的具体操作办法是，先由商业保险公司以火灾险附加方式承保，然后各家保险公司将自己业务中的地震保费收入扣除手续费后，全部转给由日本各保险公司参股成立的地震再保险公司（JER）；地震再保险公司自留一部分风险，其余按各保险公司的市场份额回分给各保险公司，同时将一部分超额损失以再保方式转予政府承担。最终形成了较小的损失由商业保险公司承担，稍大的损失由商业保险公司和地震再保险公司分担，巨灾由政府承担超额损失的三级地震保险保障体系。②
经过多年运作，这一保障体系发育较为成熟，形成了一整套完备的配套制度，主要包括家庭财产限额承保；政府按地震损失程度递增承担责任；地震险自动附加于火险，除非投保人主动声明不保；按地震危险等级和房屋结构确定的差别费率等等。这一系列配套制度保障了地震保险的顺利推进。但是，日本地震保险市场也存在问题，主要是逆向选择现象严重，1997年，东京、神奈川、琦玉、千叶一都三县的地震保险约占全国地震保险总额的44%，上述地区也是日本地震发生频率最高的地区。
值得借鉴之处：
1.立法先行，在法律的约束下建立地震保险制度。
2.具备国家层面的统一规划，明确商业保险公司、政策性再保险公司和政府在地震损失补偿中承担的责任，并且在实践中严格照章办事。
国家不苛求保险公司承担应当赔偿损失之外的额外义务。国家作为最终保险人，对于巨灾承担兜底责任，事实上我们的政府在很多传统国有行业都长期、并且正在扮演着最终保险人的角色。
3.按照科学的方法，客观合理地制定有差别的费率，以削弱逆向选择的影响，维持保险集合的稳定和可持续。
4.日本“半强制”附加地震保险的承保方式值得考虑，既保证了人们的选择权，又一定程度上扩大了承保数量，有利于地震保险规模的快速累积。
不适用之处：
一些国家在地震后2年内即立法建立地震保险制度，但分析这些国家的状况不难发现，这里大多数的国家要么是国土面积较小，地震风险较突出，即如果发生地震，受影响的区域面积比例占整个国土面积的很大一部分；要么是保险业已经有了相当的实力，如美国。但中国在这两方面的条件都不具备，要在短期内立法建立单纯的地震保险制度，也是值得讨论的。
国外在巨灾风险管理领域中实践较早，积累了相当丰富的实践经验和教训，在建立中国自己的综合或分别的巨灾风险管理体系之前，慎重而详细地考察、总结国外经验，是建立公平、效率体系的必要过程。另一方面，政府在出台某项政策之前，也应当考虑到中国的实际情况，进行市场供求调查。看潜在投保人购买巨灾保险产品的动机何在，持续购买巨灾保险的动力是什么？不购买或者退保的影响因素又是什么？此外，还必须注意到保险公司所关心的问题，因为除非政府想撇开商业保险公司另外建立一套巨灾风险保障系统，否则保险公司将是政策落实者和终端销售者。让商业保险公司和潜在投保人有主观激励，积极建设巨灾风险管理体系，是体系建设成功与否的关键。
三、中国巨灾风险管理制度体系中的政府定位
政府在巨灾风险管理的宏观、全局的层面应起到主导的作用，而在以保险这种市场手段为重要载体的微
①参考马玉宏、赵桂峰：《地震灾害风险分析及管理》，306-312页，科学出版社，2008年。
②参考刘新立：《风险管理》，352-356页，北京大学出版社，2006年。观风险融资层面，其定位为引导和促进。
（一）主导
巨灾风险属于基本风险，并不由个人所引起，个人也难以应对，政府在这类风险的管理中首先应起到主导作用，即在政府的主导下，建立一套巨灾综合风险管理制度。
近年来，世界各国的自然灾害风险管理战略都在向这一方向努力。在行政管理方面，美国在1974年就建立了联邦紧急事务管理局，联合联邦27个相关机构，形成对灾害风险的综合行政管理体系。2003年3月1日以后，联邦紧急事务管理局整建制归入美国联邦政府新成立的国土安全部，掌管国家的应急响应准备和行动工作，功能和力量更为加强。许多国家都采取了这一模式。日本式的自然灾害风险管理是以中央为核心、各省厅局机构参与的垂直管理模式，在一整套详细的与自然灾害风险管理相关的法律框架下，构建了以首相为首的“中央防灾会议”制度，一旦发生应急情况，指定行政机关、指定公共单位迎对自然灾害。我国在国际减灾十年结束后，原中国国际减灾十年委员会调整为中国国际减灾委员会，2005年调整为中国国家减灾委员会，其作为一个部际协调机构，已成为我国应对自然灾害之中央政府的最高机构，其办公室设在民政部。但目前各类自然灾害风险的行政管理仍然依自然致灾因子由与此相关的部委局负责管理，这使得分领域、分部门等分散管理的特点突出，缺乏综合性与集成性。这种方式一方面不利于各种资源的高效利用，另一方面也不利于提高风险管理的效率。因此，虽然政府在历次灾害发生之后都投入大量人力财力，但由于缺乏一个主导机构和主导机制，总体而言，我们目前灾害管理体系的整体功能的作用尚不显著，在建立综合风险管理机制方面的任务还很艰巨。
在减灾模式方面，综合风险管理强调降低灾害风险和区域协调发展的有机整合，强调备灾、防灾、减灾和降低脆弱性的系统工程，这不仅涉及多部门，而且需要这些部门的理念与行为都能有一个一致的标准并避免过度重叠和疏漏，这只有在政府的主导作用下才能实现。
（二）引导
从动态的角度来看，巨灾保险市场供需双方之间存在的信息不对称是供需难以达到平衡的一个重要原因。在保险需求方面，巨灾事件发生后，由于媒体的报道以及周边环境的变化，消费者开始关注巨灾事件造成的巨额损失和伤害，会产生非理性的、暂时的对风险的紧张和恐惧情绪，因此投保需求直线上升。而随着时间的推移，记忆逐渐淡化，如果不再发生相似事件，投保人的注意力会逐渐转移，从而意识到巨灾事件的小概率特征，侥幸心理逐渐占上风。此时，投保人反而会低估巨灾风险，从而不再购买保险甚至退保。这正应合了日本的一句俗语——灾难在忘记时袭来。
在保险供给方面，变化却向相反的方向进行。由于巨灾事件缺乏历史数据，保险人很难像从事其他业务那样通过大量历史数据对风险进行精确的定价，这使得保险人更多地选择规避巨灾风险。即使有些保险公司提供巨灾保障，其首先考虑的也是风险业务的安全性，要么提高价格，要么将许多风险列为除外责任，这样，双方很难在价格空间上达成一致，保险交易也就无从谈起。由此，政府干预的另一个重要功能在于消除巨灾市场上的信息不对称，引导双方在风险认知上达成共识并作出理性决策。必须明确的是，政府的引导应仅限于干预巨灾保险市场，目的在于消除市场失灵，协助巨灾保险市场有效运转，而不能代替商业保险公司独立承担巨灾风险，否则容易使消费者习惯于依赖政府，应用市场机制转移巨灾将更加难以实行。
从静态的角度来看，保险公司要增加保费收入，提高费率肯定是有一定局限性的，而让那些很少在雨季遭受灭顶之灾的大城市居民购买保险，保险公司的力量又稍显不足，更不用说那些远离大江大河，地势也不是那么低洼的地方的居民了。这个时候，需要政府有所作为。从长期来看，巨灾是一种纯粹风险，一旦发生，从全社会的角度来讲，是一种纯粹的损失。它不像股票价格变动的风险，市场上一方投资者亏损，肯定有另一方获利，从整个市场来看，价值并没有减少。所以，以保险来对付这种风险，只是一种权宜之计。就像医疗费用风险，如果不采取某种变通的做法，使得保险和风险控制有机结合起来，医疗费用保险就会陷入费用不断上涨的恶性循环，最终失去作用。美国的管理式医疗是一种较成功的做法，它使得医生将工作的重心转移到医疗保健上，也就是转移到控制风险的发生的根源上，最终走向良性循环。还有美国的国家洪水保险计划，也是一样的道理。因此，只有在政府政策的引导下，人们保护生态，与自然和谐共处，才能从根本上遏制巨灾风险成本的增加，才能使得巨灾保险的链条得以维系下去。
（三）促进
政府仅仅扮演引导的角色还不够，政府还应采取一系列措施促进巨灾保险的发展。政府的支持促进作用非常关键，它涉及法律、保费补贴、税收优惠和基金建设等诸多方面。立法是促进一个机制建立的有力措施，尤其在中国各部门的组织协调尚不完善的状态下，单凭保险业或是其他任何一个部门都很难将这些部门的力量整合起来，形成一种规范的制度。巨灾风险基金的意义更是不言而喻，即使是全世界范围内，向资本市场转移巨灾风险的规模都是有限的，更不要说资本市场尚不发达的中国。在这种情况下，巨灾风险基金可能就是除再保险之外巨灾保险最重要的支持。例如，在2006年的重庆大旱后难以见到保险公司的身影。这次旱灾50年一遇，即使只在重庆这一个地方，也可以算是可保风险了，为什么保险公司却将之列为除外责任呢？一个很重要的原因就是缺乏农业风险基金，谁也无法保证在收取了几十年保费之后，巨灾才会发生，而一旦在早期发生，对保险公司的影响是很大的，谁也不愿意冒这样的风险。
四、中国巨灾风险管理制度体系中的商业保险定位
在巨灾面前，纵使有再多的保险赔偿，这些损失也是发生了的，也是全社会承担的。因此，巨灾风险管理视角下的巨灾保险，只有全方位地参与了巨灾风险管理的各个环节，其本质的经济补偿、资金融通和社会管理的功能才能充分发挥出来，实际上，以美国国家洪水保险计划为代表的国际成功经验，正是提升到了这一层次，才成为典范。
我们一直强调，保险具有其他金融工具不可替代的功能，即保险的保障功能，而灾害过后，经济补偿是最直接的救灾措施，因此，保险业在巨灾中的身影格外突出，引人注目。
但保险的定位决不仅是经济补偿，总结世界上巨灾保险的成功经验就会发现，这些模式都是跳出了狭义的保险的经济补偿这个角色，而是站到了更为广阔的舞台上，表面上看，这增加了工作量，但实际上，这不仅使得经济补偿能够更顺利地实现，而且将保险的经济补偿、资金融通、社会管理功能全方位地展现给世人，无形中树立了崭新的形象，推动了整个保险业的发展，事半功倍。因此，中国巨灾风险管理制度体系中商业保险的定位应从这样一个高度出发，从灾前、灾中和灾后全方位参与巨灾风险管理。这里，之所以讨论保险业对巨灾风险管理的“参与”，是因为巨灾的风险管理着实不是一个行业能够独立完成的，它是一个多行业参与、多层次的系统，但巨灾保险体系的完善对于中国巨灾风险管理制度的完善有着重要的推动作用。
对于大多数自然灾害，人类还无法避免它发生，因此，巨灾风险管理的着眼点主要有三方面，一是灾前措施，包括最大限度地提高灾难预测准确度，以及利用各种措施增强自身对灾害的抵抗力；二是灾中措施，这主要指巨灾刚刚发生时较短的时间内的危机处理，如迅速投入的抗灾和救灾等；三是灾后措施，主要指使损失能够及时得到补偿，不致进一步扩大，如损失补偿、捐助和重建等。保险在这三方面都可发挥重要作用。
（一）灾前：“心理稳定器”和“风险控制器”
保险是一项可为公众提供稳定预期的事前制度安排，它可以降低对事后的政府投入和社会募集的依赖（与事前安排相比，这些事后安排在制度和金额上都存在较大的不确定性），发挥“心理稳定器”的作用。
保险业要能够在巨灾的风险控制中有所贡献，这不仅是经济补偿作用能够发挥的一个必备条件，而且是保险的社会管理功能的体现。
首先，保险公司在灾前应该对灾害风险有专业的评估和预警。
自然灾害系统包括孕灾环境、致灾因子、承灾体和灾情四个要素，巨灾风险的形成机制就是这四个要素之间的复杂相互作用，它们既是巨灾保险的牵绊，从另一个角度来说，也是巨灾保险完善的切入点。广义的孕灾环境包括自然环境与人为环境，致灾因子包括自然、人为和环境三个系统，承灾体指人类本身、生命线系统、生产线系统、各种建筑物以及自然资源，灾情包括人员伤亡及造成的心理影响，直接经济损失和间接经济损失，建筑物破坏，生态环境及资源破坏等。
中国要进一步发展巨灾保险，遇到的第一个障碍就来自孕灾环境、致灾因子与承灾体，尤其是其中的自然因素与已有的静态人为因素。对这些因素的掌握即是对风险的掌握，只有当我们对风险有了基本的认识，才能做下一步的风险管理措施的选择，而我们现在还缺乏足以支撑产品设计的风险评估结果，没有风险评估结果，费率从何厘定？产品从何设计？这一矛盾在农业保险方面尤其突出，像湖南省7 300万亩油菜绝收，却没有相关保险产品，目前仅有的4 014万元农险已付赔款中，能繁母猪赔款就占了四分之三，与自然风险密切相关的农作物赔款数额很少。无论从哪一个角度来讲，巨灾风险评估都是巨灾风险管理体系的基础。由于自然致灾因子发生种类和频率及强度都是随机的，致使对其预报一直成为灾害研究领域的世界难题，至今进展甚微，但大尺度的风险区划还是可以做的，只是需要整合这几部分的数据，保险业可以与测绘、气象、水利、农业等部门合作，打破数据共享的障碍，推动这一艰巨任务的完成。同时，保险业自身也应该大力发展相关研究，设立单独的部门研究巨灾风险模型以及进行巨灾模拟。也许公众会对这次大灾感到震惊，但实际上，近年来欧洲地区就已经出现冬季强降雪天气增加的势头，而且已经发生了交通受阻，一些地区电网受损影响正常供电的情况。作为风险管理者的保险业，应该早就注意到这一点，不仅有义务向社会各界通报这些风险研究结果，而且要在业务方面提早准备。
世界上一些大型保险公司和再保险公司都非常重视这一点，如瑞士再保险公司有洪水、飓风几个方面的专家，专门对这些灾害进行研究，公司有高水平的研究出版物供人们从网上免费下载，公司在中国与高校合作，对历史灾害进行分析，对灾情进行预评估。这些工作的价值巨大，不仅是自身费率厘定的基础，而且可和相关政府部门进行分享与交流。如2005年美国“卡特里那”飓风发生前，美国路易斯安那州立大学飓风中心的最新电脑模拟效果就显示，数百年来实施的工程项目不会对防止飓风侵袭起到太大的作用。如果美国政府采纳了这些成果，总统就不会因“没有预料到新奥尔良市的防洪堤会决口”而救灾行动迟缓，以致向公众致歉。
其次，商业保险能够促进承灾体抗灾能力的提高。
实际上，大量商业性保险与再保险公司难以介入巨灾保险的另一个原因在于承灾体的脆弱性使其无法满足可保条件的要求，很多地区抵御自然灾害的设防水平偏低，使得灾害风险发生的频率太高。考察美国的国家洪水保险计划发现，其成功处之一是利用洪水风险图及相关政策限制了洪水高风险区的发展，它规定，一个社区可以不参加国家洪水保险计划，但它就要被作为非受益地区对待，即使发生了总统指定的水灾，特定洪水风险区（即百年一遇的洪水淹没范围）内的房屋永久修缮和重建也不能得到联邦的财政援助，社区中的居民也将不能获得联邦政府的灾难援助或灾害贷款等实惠，其中包括利息仅为2％的长期贷款和2 000美元或更多的豁免优待。购买或修建特定洪水风险区中的房屋时，要想接受联邦或与联邦有关的财政援助，条件也是购买洪水保险。反过来，要想参加国家洪水保险计划，就要满足相应的安全条件。这样一种约束机制使得洪水风险损失从根本上减少了。但中国现在的情况与几十年前实施国家洪水保险计划的美国不同，中国很多灾种的高风险区已经有了很大程度的发展，已有的承灾体无法回避，可行的办法只能是降低承灾体的脆弱性。保险业应呼吁提高灾害设防水平，同时自身也可以进行一些探索。据报道，在大部分灾区因电网覆冰导致巨大损失之时，同在重冰区的宝鸡秦岭山区，当地电力部门除冰却只需要在办公室敲敲电脑即可完成，只因宝鸡市供电局上世纪70年代就自主研发并实施了“带负荷融化线路覆冰技术”，大大降低了承灾体的脆弱性，今年雪灾期间，宝鸡重冰区的输电线安然无恙。如果这些电网都是保险标的，保险公司可以推动其相互间的经验交流，在成本合理的条件下，保险公司甚至可以承担起改善承灾体性状的任务。在这方面，一些保险公司已经做过相关探索，例如农险公司承担费用为投保家禽注射防疫针等，这种潜移默化的影响将使保险的魅力发挥到一个更高层次。
（二）灾中：“社会稳定器”
巨灾刚刚发生时短暂的几天可以归为灾中，这是各组织进行危机管理的时段。对于商业保险来说，大量的理赔尚未开始，但这并不意味着无事可作，这个阶段正是维系客户以及展现保险业形象的大好机会。在震撼人心的灾情面前，在各部门迅速展开救援的身影中，如果能够看到保险公司的身影，不仅是突破投保意识缺乏瓶颈的最佳方法，而且能够在一定程度上安抚受灾者及民众的心理，发挥“社会稳定器”的作用。例如，在2004年印尼海啸之后，德国安联保险公司紧急向受灾地区派出一个医疗小组，安联保险印尼分公司的职员帮助当地政府向受灾地区运输药品，安联泰国分公司帮助共建临时避难所、提供医药援助以及干净的饮用水。在今年汶川地震后很短时间内，中国人寿总裁宣布，全面收养地震孤儿。这些不仅很好地宣传了保险救人于危难之中的精神，而且也宣传了自己公司的品牌。
（三）灾后：“经济稳定器”
灾后的补偿作用是人们印象中保险角色的代表。保险可以在一定程度上缓解巨灾对国民经济（包括政府财政和金融系统）的冲击，发挥“经济稳定器”的作用。
巨灾的风险管理贵在协调与配合，没有哪一种途径是绝对有效的。灾前和灾后的措施要有机结合，灾后的救济措施也要相互协调。政府的应急救援机制效率很高，但它是动用财政资金进行救济，一旦巨灾后果超出国家财政的救济能力，就需要别的措施进行补充。政府间的人道主义援助和人们自发的捐献很难保证稳定性，而且数额也难以和保险赔付相比。商业巨灾保险的承保能力也不是无限的，由于巨灾风险一旦发生，往往造成大面积的人员伤亡和财产损失，因此它不是传统中的可保风险，保险公司也由于对巨灾风险缺乏精确的评估能力，不敢贸然提供巨灾保险产品。但在保险市场发达的一些西方国家，保险仍然是巨灾风险管理中的主力军，尤其是近年来出现的巨灾风险证券化产品，更使得巨灾保险如虎添翼。
五、中国巨灾风险管理制度体系的架构
巨灾风险的保险市场存在着供给不足、保险成本高、保险公司破产风险大以及严重的逆向选择问题，是典型的市场失灵。政府参与巨灾风险管理的目的在于减轻市场失灵，因此其主要作用应该在于促使商业保险公司积极参与市场竞争，而不是取而代之。因此可以明确，政府与保险业有效的合作是管理巨灾风险的有效途径。在具体的形式上，政府有很多手段和工具可以达到干预目的，但是应该选择成本效率最经济和对市场负面影响最小的方式。另一方面，政府参与的巨灾风险管理计划必须依照现实条件和经济发展水平而定，这不仅包括保险行业的发展水平，资本市场、公众的保险意识、巨灾风险的特点等等都是要考虑的关键因素。
（一）建立灾前风险防范、灾中应急和灾后恢复与重建为一体的综合减轻灾害风险的管理机制
鉴于目前各部门之间配合缺乏一个统一的协调，一个常设的专门机构是必须的。努力形成政府统一领导、部门协调配合、社会共同参与，结构合理、功能齐全、科学高效、覆盖灾害风险防范全过程的综合减轻灾害风险的协调管理体制，完善备灾、应急和恢复重建一体化的灾害风险协调管理机制。
（二）在巨灾综合风险管理的背景下，建立国家整体性巨灾保险制度，使政府主要承担巨灾经济损失补偿的模式向以保险赔偿为主的市场手段损失补偿的模式过渡
这里的巨灾保险不仅包括地震保险，同时也包括洪水、台风等典型巨灾。之所以直接建立巨灾保险制度，原因有以下几方面：首先，中国刚刚发生强烈地震，几年内再发生地震这种巨灾的可能性较小，而发生洪水、台风这类灾害的可能性却相对增大。如果当前只建立地震保险制度，一旦下一个发生的巨灾不是地震，而是洪水或者台风，那么这个体制建设仍然显得无能为力。如果开始就是一个综合的巨灾保险，则会避免这种情况，使得保险业能够尽可能快速地参与巨灾风险管理，哪怕起初的作用有限。其次，如果要建立一个全国性的巨灾保险制度，就要考虑中国是一个巨灾相对多发的国家，不像日本、新西兰、土耳其、美国加州那样，国土面积较小，巨灾主要集中于地震，中国的巨灾保险若要尽可能地抑制道德风险与逆选择的影响，囊括多种灾害是一个途径。
巨灾保险制度的架构具体包括：
·组建巨灾联合共保体
首先，在中国保险业目前的发展阶段，组建巨灾联合共保体更有利于提高承保能力；其次
·建立一个多层次的巨灾风险分担机制
设计一个政府支持的多层次的巨灾保险风险分担机制。在这个分担机制中，具体如何分配风险需要进一步研究讨论，但可以明确的是，它包括几个重要主体：投保人、保险人、再保险人、资本市场和政府。这其中，政府的角色定位尤为重要，政府不仅直接参与地震风险的分担，而且为“中国自然巨灾风险保险基金”提供财政担保。
·建立一套鼓励公众参与的巨灾保险激励约束机制
由于强制保险对政府公共治理具有较高要求，在条件不成熟的时候还是应当主要考虑采取自愿或部分强制的方式，而不能采取完全强制的方式。与此同时，需要一套激励约束机制来鼓励公众参与。从中国情况看，可行的激励约束机制包括：对地震保险保费提供适当的财政补贴，对地震保险保费提供税前扣除优惠，对采取抗灾防灾措施的保险标的提供费率折扣，对申请国家财政信贷支持的项目可考虑要求投保巨灾保险等。
（三）积极研究巨灾保险法
立法是巨灾风险管理与巨灾保险最重要的配套措施。目前世界上其他国家已有的巨灾相关法律对巨灾保险经营的组织体系、保险单位和保险金额、保险费率和保险补贴进行规定，后经多次修订，很好地支持了巨灾保险业务的开展。从中国的现实情况看，由国务院出台有关巨灾保险的行政法规，如《巨灾保险条例》应是比较可行的做法。
六、建立中国巨灾风险管理制度体系的工作步骤
（一）政府
·组建一个权威性的专门负责巨灾风险管理协调工作的机构
·以中央财政、地方财政和保险业为主，引导社会各界共同出资设立巨灾风险基金，形成制度化、长期化和社会化的基金储备机制
·出台《巨灾保险条例》
（二）保险业
·争取在1年之内完成地震、洪水、台风等主要巨灾风险高风险区域的大尺度风险评估，2年之内提高精度以适合巨灾保险费率厘定
·设定一个条款费率合理的巨灾保险保单标准
巨灾保险的条款费率设计可以考虑以下几点：首先，采用全国统一的巨灾保险条款，设有合理的保单免赔额和赔付限额，限额以上部分通过补充性的商业保险解决；其次，根据基本风险大小（如所处区域、建筑材料等），巨灾保险基本费率采用级差制，同时允许根据保险标的具体状况（如建筑年限、抗震等级、其他抗灾能力等），使用费率折扣；最后，合理划分毛费率中的纯费率和附加费率。
·培养及引进人才，加强巨灾风险评估、风险预警和巨灾模拟，为今后不断完善巨灾保险进行准备
七、巨灾风险管理体系和巨灾保险制度的政策思考和建议
在进行中国巨灾风险管理制度研究的过程中，我们就巨灾风险管理体系和巨灾保险制度的政策思考和建议总体上是：
对巨灾风险和巨灾风险管理体系的认识
巨灾风险是可能给人类社会财富和生命安全短时间带来巨大损失的风险，具有多因性、系统性和难以预测的特点。如何降低巨灾风险损失已成为对世界各国的挑战。随着全球环境的变化，近年来极端天气的频率和强度都有所增加，洪水、台风、地震等各种自然灾害不断带来巨大的社会损失。作为巨灾风险之一的自然灾害带来的风险损失及其管理成为全球研究的热点。
实践证明，巨灾风险管理体系是一个包括灾前防灾预测、灾中救援减损、灾后补偿重建的综合的多层次体系。巨灾的风险管理不是一个行业能够独立完成的，它是一个多行业参与、多层次的社会系统。巨灾风险管理体系应该有两个主要目标，一是降低巨灾风险损失，二是分散巨灾损失造成的社会震动；与两个目标相对应，防灾减损的控制型措施可以从根本上降低巨灾风险和损失，经济补偿的融资型措施可以分散巨灾造成的社会震动。
政府对巨灾风险管理的主导、引导、支持作用
基于上述对巨灾风险和巨灾风险管理体系的认识，政府应该对巨灾风险管理起到主导、引导、支持的重大作用。
政府在巨灾风险管理的宏观层面所起的主导作用，主要是规划、建立起综合的巨灾风险管理体系。这一点已为全球大多数国家所认同。巨灾风险管理所涉及的专业领域和部门众多，既需要工程建设、标准制定、灾害预测等专业部门的工作，也需要财税、保险等制度的保障，要协调这些部门的理念与行为到一个方向、一个标准，只有政府才能做到这一点。
政府与保险业有效的合作是管理巨灾风险的有效途径。在以保险市场为巨灾经济补偿重要手段的微观层面，政府的引导和支持对保险业参与巨灾风险管理至关重要。保险公司作为巨灾损失补偿有关政策的落实者，其参与巨灾风险管理体系的积极性、承担巨灾风险的能力高低，是巨灾风险管理体系建设能否成功的关键，除非另外建立一套巨灾风险保障系统。
此外，政府在组织、引导社会力量方面，也具有社会其他方面不可替代的作用。
保险应该在巨灾风险管理体系中发挥积极作用
巨灾风险管理视角下的巨灾保险，应当具有经济补偿、资金融通、社会管理等多方位的功能，从灾前、灾中和灾后积极参与巨灾风险管理。保险在巨灾风险管理中绝不仅是经济补偿。巨灾的损失是全社会难以承受的，如果保险机制不能起到促进防灾减损的作用，那么全社会的损失就不能减少，巨灾保险也难以长久运作下去。世界上巨灾保险的成功模式也都发挥了防灾减损与经济补偿两方面的功能。建立和完善巨灾保险制度对于建立我国巨灾风险管理体系有着不可替代的作用。
基于以上的思考，我们认为应当尽快展开如下具体工作：
1.建立国家权威的巨灾风险管理协调机构
国家权威的巨灾风险管理协调机构能够统一规划、协调政府各部门、社会各方面的力量，从灾前、灾中、灾后全局的高度统一管理巨灾风险，形成政府统一领导、部门协调配合、社会共同参与，结构合理、功能齐全、科学高效、覆盖灾害风险防范全过程的综合巨灾风险管理的协调管理体制，完善备灾、应急和恢复重建一体化的巨灾风险协调管理机制。
2.为巨灾风险管理奠定法律基础
研究制定《巨灾风险管理条例》，赋予巨灾风险管理协调机构相应的权力和职能。为了加快巨灾风险管理体系建立的步伐，可在立法的同时，组织政府相关职能部门设立若干专家小组，对巨灾风险管理和巨灾保险的相关制度展开研究和设计工作。
3.建立多层次的巨灾风险分担机制
由政府主要承担巨灾经济损失补偿责任的模式，会导致财政负担重，补偿率低，资金使用效率不高等缺陷。由于目前统一规划的巨灾保险缺失，现有商业保险产品对巨灾的覆盖极其有限，使政府不得不在巨灾损失补偿的第一线承担责任。这反映出我国巨灾风险的管理水平处于比较原始的阶段。
在建立巨灾风险管理体系的背景下，设计一个政府支持的多层次的巨灾风险分担机制十分必要。这个分担机制中，应包括投保人、保险人、再保险人、资本市场和政府等主体。巨灾风险损失最终由这些主体逐级分担。在考察国际经验的基础上，我们建议，巨灾的底层损失主要由各保险人承担，中层损失主要由再保险人（巨灾风险保障基金）、资本市场承担，超额损失主要由政府承担。在每一层次的损失中，投保人都需要分担一定比例的损失，以调动其防灾减损的积极性。这种模式，既可以利用保险公司销售、理赔的优势，充分发挥再保险和资本市场在分散风险方面的作用，又通过政府兜底控制了巨灾保险市场的风险水平。此外，通过控制承保对象与费率，控制政府补偿的对象，引导投保人自觉降低财产风险，提高财产抵御风险的能力，避免在过高风险区域过度开发，最终达到降低全社会巨灾风险损失的目的。
4.尽快开展巨灾风险的评估工作
在国家巨灾风险管理协调机构的统一组织下，争取在1~2年之内完成地震、洪水、台风等主要巨灾风险高风险区域的大尺度风险评估；随后，不断提高评估精度，以适合巨灾保险费率厘定，完善巨灾保险险种的设计，为尽快推出条款科学、费率合理的巨灾保险险种奠定基础。在巨灾保险条款和费率尚未充分论证之前，不宜急于出台。
5.建立覆盖多种巨灾风险的统一的巨灾风险保障基金
目前，世界上建立了巨灾保险制度的国家都面临巨灾损失难以承受的挑战。仅承保个别的巨灾风险的险种，不可避免地存在适用范围窄，影响投保人积极性，难以在全国范围内推广的问题。因此，建立覆盖多种巨灾风险的统一的巨灾风险保障基金，非常必要。
在进行巨灾风险管理与巨灾保险制度设计过程中，以下几个突出问题需要认真研讨并做出选择：
1.角度问题。是整体研究巨灾风险管理体系的制度安排、设计工作框架、步骤；还是为建立巨灾保险制度，而从地震保险切入，马上就推出单一的巨灾保险业务，比如“住宅地震保险”、“公共设施地震保险”等具体条款和开办办法。
2.立法问题。是先做好巨灾风险管理及巨灾保险制度的法律基础工作，从整体上立法；还是依据现有的分散于各部门法（如《防震减灾法》、《防洪法》等）中涉及到保险的法条来推开巨灾保险，边干边完善，整体立法等干起来后再研究。
3.险种选择问题。是分别搞地震、洪水、台风等单个巨灾的保险，还是搞综合性的巨灾保险。
4.主险、附加险问题。巨灾保险是作为一般财产险的附加险，还是独立的主险。
5.试点问题。是全国各地同时推开；还是选择区域先试点，再逐步推开。
6.强制性问题。是搞强制性巨灾保险，还是半强制的，或者完全自愿投保的巨灾保险。
7.再保险问题。是组建专门的巨灾再保险公司，还是利用现有的再保险公司。如何建立巨灾基金。
8.国家对于建立巨灾风险管理机制的扶持政策。

附1
美国水灾风险管理的发展历程

美国的水灾风险管理经历了以下几个阶段：
1.1928年以前：“堤防万能”
美国的密西西比河下游是最早开始建设防洪工程的地区之一，早期的防洪堤坝是由居民自己兴建的，政府不仅不参与，还出台相应的法规要求居民建坝。
1794年，美国陆军工程兵团开始负责美国境内港湾、河流的航运通道。最初的工作主要是绘制水运航线图以及设立灯塔标志，1825年开始进行河流航运治理，开凿渠道。但洪水频繁冲毁两岸堤防，尤其是1849年和1850年密西西比河下游发生了大洪水，这引起了美国国会和联邦政府的高度重视，授权美国陆军工程兵团进行勘查。1861年，在勘查结果上形成的一份报告提交国会，这份报告成为此后65年间密西西比河水利发展的基石。报告极力要求在密西西比河两岸，根据最大洪水流量设计并大规模修建相应高度的坚固堤坝，这样才能既改善航运，又兼顾防洪，把1858年型的洪水“遏制”在河道内。报告还旗帜鲜明地反对以水库蓄洪、裁弯取直和使用滞洪区作为防洪手段。这就是著名的“堤防万能”政策（Levees only）。
由于“堤防万能”的观点容易被广泛接受，因此它很快成为美国当时大江大河防洪的主要政策。到了20世纪初，密西西比河两岸已经建成了完善的堤防体系，从伊利诺伊一直延续到密西西比三角洲，而且由于过分坚持“堤防万能”，此时密西西比河上游尚无以防洪为目的的水库。直到1913年俄亥俄州迈阿密河流域发生了灾害性大洪水之后，美国才开始在河流上游大规模蓄水。这是美国国会第一次把防洪放在与航运同样的政治地位上。
1917年，国会认识到防洪应独立于航运，由此颁布了防洪法，授权联邦参与防洪建设，并于当年和1923年分别拨款4 500万美元和6 000万美元用于建造和加固大坝。
1927年，密西西比河下游发生大洪水，80～160公里的大坝被冲毁，70万人无家可归，经济损失超过236亿美元，成为美国最严重的水灾之一。这次灾害使人们认识到，大堤不可能高到足以防御任何水文记录的洪水，也不可能坚固到可抵御任何漫堤或水力冲刷，那么仅靠堤防来阻止洪水的措施必定会失败。1928年，国会修订了防洪法，结束了“堤防万能”政策。
2.1928年～1956年：综合性工程措施
“堤防万能”的失败使人们意识到，应该构建综合的工程性防洪体系，如修建水库，使之预留库容蓄滞洪水，以减轻河道堤防的压力，还应该开辟行洪区和分洪区以缓解其他重点地区的防洪压力。于是，1928年之后，一个由水库、行洪区、分洪区与堤防协调防洪的计划开始实施。此时正值美国经济大萧条，为刺激经济，政府实施的新政掀起了大规模的水利建设高潮，如1933年成立的田纳西河流域管理局（TVA）在成立后的20年内就在田纳西河谷上陆续新建了20座水库，形成了水库调度系统。1936年，美国新颁布了防洪法，继续支持堤防之外的辅助保护措施、土壤保持和水域保护措施，对防洪工程的财政支持力度也进一步加大。
1935年和1936年发生的大洪水使国会深刻认识到，洪水威胁着国家的繁荣和稳定，这促使1936年新颁布了防洪法，继续支持堤防之外的辅助保护措施、土壤保持和水域保护措施，对防洪工程的财政支持力度也进一步加大。新的防洪法要求，降低洪水重现频率，减少灾害人员死亡，同时把陆军工程兵团负责的防洪区域从密西西比河流域扩展到全国。联邦通过陆军工程兵团承担上游具有防洪作用的水库与大坝的建设资金，而堤防维护仍由地方政府负责。
在1928年以前，美国政府认为防洪主要是地方政府的责任，此后开始将“控制”洪水作为国家政策问题，联邦政府承担领导责任。
3.1956年～1993年：国家洪水保险计划与其他非工程性措施
（1）《联邦洪水保险法》
随着灾害频频发生，人们再一次对现有政策提出了质疑。尽管几十年来，政府投入了大量资金用于防洪工程的兴建，但水灾损失依然不断增长，政府救灾费用的负担越来越重。美国人认为，其原因在于洪泛区土地不合理的开发与利用。洪泛区地价低廉，防洪工程的兴建更是大大激发了投资者的开发热情，使得洪泛区内经济发展迅速，水灾损失节节攀升。因此，单纯的工程性措施无法从根本上解决问题，水灾的风险管理应该从工程性措施和非工程性措施的有机结合入手。
而在此之前，美国的保险业经历了一个迅速发展的阶段，以赢利为目的的私营保险公司为了吸引更多的保费，将水灾风险积极列入保险保障的范围。起先，洪泛区中参加保险的居民较少，水灾损失的赔付对保险公司并不构成负担，收少赔多的实例正好作为保险公司广告宣传的样板。但随着保户覆盖率的增加，水灾发生后的赔付逐渐增多，一些保险公司因此遭受了灾难性的损失。此时，保险业认识到洪水保险与一般事故损失的保险有完全不同的特点，于是将洪水列入保障范围之外，至多只受理汽车和活动房屋的水灾保险。所以，单纯的以商业保险为核心的非工程性措施对于水灾风险的降低来说也没有很好的效果。
为此，1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》（National Flood Insurance Act），创设了联邦洪水保险制度。国会希望通过对洪泛区征收洪水保险费，一方面可以部分抵消地价低廉的诱惑；另一方面减轻政府救灾补助的财政负担。但当时洪水保险业务仍由私营保险公司承担，国会虽然意识到民间保险业应得到联邦政府的支持，若政府不予资助，一场大的洪水甚至可以导致数家保险公司破产，但是，由于保险行业意见分歧和对保险措施有效性的怀疑，保险基金一直未获批准。
（2）《国家洪水保险计划》
1964年阿拉斯加地震和1965年百斯特台风使得联邦救灾费用增加了4.5倍，这促使美国颁布了1968年的《联邦洪水保险法》，又于次年制定了《国家洪水保险计划》（National Flood Insurance Plan，NFIP），建立了国家洪水保险基金。国家下决心将洪水保险作为推动洪泛区管理的重要经济手段，以抑制洪灾损失急剧上升趋势。
国家洪水保险计划由联邦保险管理局（Federal Insurance Administration，FIA）负责管理。FIA与国家洪水保险者协会建立了合作关系，该协会是120多家私营保险公司的联合体。洪水保险就由私营保险公司直接承保，并由其在保费收入的范围内先行赔付。当这方面的赔款和费用支出超过保费收入时，联邦政府再对二者的差额给予补助。联邦补贴率大约占实际保险费的10％。
但1968年的洪水保险法实施之后并没有立即得到积极响应，虽然1969年国会对原法规做了一些修改，制定了洪水保险应急计划，但由于自愿性等问题，直到1973年5月，仍然有85％的面临洪水风险的社区没有参加。1973年12月，国会通过了《洪水灾害防御法》，强制推行洪水灾害保险，要求所有受洪水威胁的社区无条件参加保险，否则在享受联邦的灾害救济和援助方面就有所限制。
1977年底，由于对洪水保险中权益的争论到了无法协调的地步，FIA解除了与国家洪水保险协会的合作关系，而于1979年转归联邦紧急事务管理局（FEMA）统一领导。1979年底，共有16 732个社团购买了180万份保险。这一年，国家洪水保险计划支付66 175个申请者4.275亿美元，总统灾害基金以不同形式提供了2.295亿美元的救济资金，联邦小企业管理局和农民家庭管理局向灾区发放的救灾贷款达18亿美元，洪水保险计划投入的救灾经费约占总投入的1/6。
1981年开始，FIA推行了新的管理模式，充分利用了私营保险公司的业务网络。从1985年起，NFIP实现了自负盈亏，不需再用纳税人的钱来补贴赔偿和运营费用。
（3）洪水预警及现代技术的应用
除了保险以外，洪水预警也是美国防洪减灾非工程措施的核心内容之一。预测洪水并及时发出预警对于防洪减灾意义重大，美国的做法是：把全国划分为13个流域，每个流域均建立了洪水预警系统，每天进行一次洪水预报（可实时预报），最长的洪水预报是3个月。短期预报由国家海洋与大气管理局（NOAA）向社会发布，中长期预报一般不向社会发布，仅限于联邦政府内部使用。在全美2万多个洪水多发区域中，其中3 000个在国家海洋与大气管理局的预报范围内，1 000个由当地的洪水预警系统预报，其余由县一级系统预报。
此外，美国还利用先进的专业技术和现代信息技术，对洪水可能造成的灾害进行及时、准确的预测，发布警示信息，并逐步建立以地理信息系统（GIS）、遥感系统（RS）、全球卫星定位系统（GPS）为核心的“3S”洪水预警系统。
4.1993年至今：洪泛平原管理统一规划
1993年，美国中西部发生了特大水灾，共有9个州的525个县被列为灾区，洪水淹没土地210万公顷，淹没或倒塌房屋近10万幢，造成的经济损失估计在120亿～160亿美元之间。这次特大洪水使得美国对水灾政策重新进行思考。总统特许成立了一个洪水泛滥区域管理审查委员会，专门调查洪水状况及其成因，评估人类在改造环境中的作用，确定未来降低水灾损失应当采取的办法。
1994年，国会颁布了《国家洪水保险改革法案》，该法案主要包括以下内容：
（1）大幅度提高水灾保险的保险金额，使投保人得到充分的保险保障。
（2）将水灾保险生效前的等待期从5天延长到30天，以减少投保人潜在的逆选择倾向。
（3）增加投保人的选择扩展权，以便帮助他们按照洪泛区的管理要求来重建遭受水灾损坏的房屋和营业场所。
1995年3月，克林顿政府向国会提交了《1994年国家洪泛平原管理统一规划》，报告从减轻人类的脆弱性和保护洪泛区功能等角度提出了洪泛区管理的新战略。
1993年的大洪水是美国水灾风险管理历史上的一个转折点，它改变了官方对水灾的观念，促使美国走上一条从流域范围着手，重视多部门协作，追求生态环境与经济发展协调平衡的道路——实行更全面、更协调的措施保护，并管理人与自然系统，以确保长期的经济运行与生态环境的可持续发展。

附2
美国国家洪水保险计划

一、国家洪水保险计划的设计
美国是世界上最早提出并实践将洪水保险作为国家推动洪泛区管理的重要手段，以抑制水灾损失急剧上升趋势的国家，也是率先以立法形式将洪水保险列为水灾风险管理系统中的重要一环，制定并坚持实施全国性洪水保险计划的国家。美国洪水保险体制的发展，走过了一条艰难甚至是非常曲折的道路，最终形成了由联邦紧急事物管理局管理的国家洪水保险计划与私营保险公司相互补充的发展模式。它的最大特点是政府制定土地使用规定和建筑标准，在降低洪泛区建筑物风险的同时提供保险。这种将安全和赔偿有机结合起来的做法，成为有效降低全社会洪水风险损失的典范。
（一）运作模式
国家洪水保险计划由联邦政府管理和运作，是一种政府行为，私营保险公司的参与仅仅是为政府具体操作。1981年，FIA开始谋求重新发挥私营保险公司在NFIP中的作用。经过与几家大的保险公司和保险业协会代表的艰苦谈判，提出了一个“以你自己的名义”的计划（WYO）。私营保险公司仅以自己的名义为NFIP出售洪水保险，并在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续和垫付赔偿资金，但售出的保单将全部转给FIA，保费收入上缴国家洪水保险基金，赔付也由国家洪水保险基金支付，公司并不承担赔付的风险。
洪水保险公司的收入主要是由FEMA根据售出保单的情况返还一定比例的费用，FEMA对保险公司约返还保险保费的32.5％，保险公司从FEMA返还的费用中再返还10％～20％给下面的洪水保险咨询公司，这些费用都是从FEMA管理的洪水保险基金中支出的。
1983年8月，FIA向私营保险公司发出参加WYO计划的邀请，至1986年10月，已有200多家私营保险公司与FIA签约向社会提供洪水保险服务。大约有88％的有效洪水保单属于WYO保单，其余12％的洪水保单由那些与WYO计划无关的直接来自联邦政府的代理人出单。
新的管理模式既体现了FIA在国家洪水保险计划中的主导地位，保证了洪水保险计划的经费可以在全国范围调用，又充分利用了私营保险公司的业务网络。从1985年起，NFIP实现了自负盈亏，不再需用纳税人的钱来补贴赔偿和运营费用。至1996年4月，全美参加NFIP的社区数已达18 469个（占应参加数的87%，其中参加正式计划的18 277个，参加应急计划的192个），共售出3 416 842份保单，平均每份支付保险金284美元，收入保险费11.415亿美元，投保总额达3 496.447亿美元。国家洪水保险计划总体上做到了收支平衡，尚有2 600万美元的结余，另有向财政部的借款6.886亿美元（法律规定的限额为10亿美元）以应付特大水灾的赔付。
（二）约束政策
NFIP既是美国的洪水保险计划，又是洪泛区管理计划，它的成功之处就在于，它既做到了对水灾受灾者进行必需的损失补偿，又实现了降低全社会水灾风险的目的。这是通过其中一系列的约束政策来完成的。
一方面，要想享受联邦的财政援助，如遭受水灾时的经济援助或修建与购买房屋时与联邦有关的贷款，就必须参加NFIP。
首先，社区可以不参加NFIP，即当其被FEMA确认有洪水风险并配发洪水风险图后，在一年内选择不参加NFIP，它就被作为非受益地区对待，不能在该区购买洪水保险。如果没有洪水保险，即使发生了总统指定的水灾，特定洪水风险区（SFHA）①内的房屋永久修缮和重建也不能得到联邦的财政援助（可对灾民给予与房屋永久修缮和重建有关的其他形式的救灾援助），居住在洪泛区的受灾者若未购买洪水保险，将不能获得联邦政府的灾难援助或灾害贷款等实惠，其中包括利息仅为2％的长期贷款和2 000美元或更多的豁免优待。
其次，根据修订的《1973年防洪法》，如果某个社区中包含特定洪水风险区，那么购买或修建特定洪水风险区中的房屋时，要想接受联邦或与联邦有关的财政援助，条件就是购买洪水保险。在没有购买洪水保险时，禁止向特定洪水风险区提供房屋贷款或进行赔偿。该禁止条款也适用于通货控制事务所以及联邦存款保险公司、联邦储蓄贷款保险公司、联邦家庭贷款银行委员会等联邦规定的中介机构。一般来说，联邦中介机构规定的贷款机关，或其存款参加联邦中介机构保险的贷款机关，必须按联邦中介机构的规定将购买洪水保险作为主要条件。贷款机关只有在核查居民洪水保险资料属实后，才会贷款给相应居民。不过，这一严格的限制在实施之初激起了大量的矛盾和反对，国会不得不在1976年放宽了抵押贷款的禁令。1977年又通过了《洪水保险计划修正案》，取消了禁止由联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内但未参加NFIP的社区的资产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构告知借贷人，他将无权享受联邦的灾害救济和援助，因此在开发洪泛区时应自行采取相应的防洪保护措施。
另一方面，要想参加NFIP，就必须满足相应的安全条件。
洪泛区的管理是政府行为，必须依靠地方政府实施，但地方政府未必肯下力气做好这项既得罪人又不易见到短期效益的工作。为了解决这一矛盾，美国将改善洪泛区土地管理和利用、采取防洪减灾措施作为社区（Community）参加洪水保险计划的先决条件，再将社区参加全国洪水保险计划作为社区中个人参加洪水保险的先决条件。这就对地方政府形成了双重的压力，即不加强洪泛区管理，就失去联邦政府的救灾援助，同
①即百年一遇的洪水淹没范围。时也可能失去选民的支持，从而促使地方政府加强洪泛区管理，使洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻水灾损失的双重目的。因此，所谓强制性洪水保险，首先是针对地方政府而言的；而对洪泛区中的个人、家庭和企业来说，强制性并不是强迫参加洪水保险，而是义务与权利的约定。
具体地，NFIP对洪泛区管理的要求包括：①采取措施限制洪水风险区的开发；②引导拟建项目避开洪水风险区；③协助减轻洪水破坏；④采取其他长期改善洪泛区土地管理和利用的措施。根据洪水风险图，行洪河道被划分为行洪区和非行洪区，原则上，行洪区内禁止开发，已建的房屋要拆迁出去；行洪区外的洪泛区中，新建居民住宅的一层地面要超过百年一遇水位以上，非住宅建筑物应能抵御百年一遇的洪水。开发的新项目，必须取得许可证，并保证其所用的建筑材料和建筑方法将最大限度地减少未来有可能发生的洪灾损失。参加保险计划之前已有的建筑，要采取减灾措施。水毁的房屋，在利用保险赔付重建时，必须满足百年一遇的防洪要求，或从洪水高风险区迁出。
在NFIP实施过程中，州及地方政府肩负着重要职责：一是划定不同标准洪水淹没区域，指导洪泛区开发建设工作，制订洪泛区不同区域建筑物底部留出的洪水淹没高度标准；二是建立洪泛区建设许可制度。
（三）应急计划
1968年的洪水保险法实施之后并没有立即得到积极响应，主要的困难有两个：第一，保险的参加是自愿性的。因为短期内要增加居民的负担，因此许多社区对此不感兴趣；第二，缺少厘定费率的基础——洪水保险费率图。这需要对各社区逐一进行详细的洪水风险研究，确定洪泛区范围，并对洪泛区进行风险区划，而所有工作至少需要5年才能完成。结果，尽管在政府补贴的优惠条件下，房屋财产投保金额每100美元仅25美分，但在计划实施的头一年，全国仅有4个社区有条件参加保险，总共只售出20份保险单。
为了解决这些困难，1969年国会修改了原法规，制定了洪水保险应急计划。允许尚未完成费率图的社区以部分投保的形式先参加NFIP的应急计划。在应急计划中，仅根据洪水风险区边界图确定洪泛区，在洪泛区内，无论风险大小，都暂时采用全国平均的保险费率，但承保的最高限额只能采用正式计划中的低档级。当这个社区有了洪水保险费率图之后，才可以转入NFIP的正式计划。
应急计划实施后，洪水保险的参加者虽有所增加，但直到1973年5月，仍然有85％的面临洪水风险的社区没有参加。由于国家的救灾费用仍不断上升，1973年12月，国会通过了《洪水灾害防御法》，强制推行洪水灾害保险，要求所有受洪水威胁的社区无条件参加保险。
（四）洪水风险图与保险费率
美国的洪水风险图（Flood risk map）是为了配合1956年的《联邦洪水保险法》而绘制的。美国内务部地质调查局从1959年起开始确认洪水风险区，陆续绘制了许多地区的洪水风险区边界图（Flood hazard boundary map），这种图基于历史洪水资料，用于确定一个社区的特定洪水风险区域。1960年的防洪法公布后，根据授权，陆军工程兵团开始为各地区绘制洪水灾害地图，并编制洪泛区信息通报。这些图基本上都是根据历史洪水资料或加上水文资料分析确定的洪水淹没范围图。
1968年开始推行《国家洪水保险计划》后，为了合理确定洪水保险费率，仅有洪水淹没范围图还不够，于是，新组建的联邦保险管理局（FIA）面对的一个紧迫任务是为希望参加NFIP的各社区组织详细的洪水风险研究，绘制社区的洪水保险费率图（Flood insurance rate map）。FIA并入FEMA之后，FEMA制定了洪水风险研究与洪水保险费率图的统一规范，并委托有关公司负责绘制了全国洪水保险费率图，并在随后根据环境与防洪工程条件的变化，不断对洪水保险费率图进行修改。据FEMA官员介绍，自1968年以来，美国绘制全国洪水保险费率图的费用累计已超过了100亿美元。
费率图的绘制方法通常为：首先，利用洪水风险区边界图大致确定一个社区的洪水风险研究范围，然后通过更为详细的水文、水力学计算，确定特定洪水风险区域内的水位、水深分布，再据此进行洪水风险区划，用于确定洪水保险费率。洪水保险费率图以100年一遇洪水的淹没范围为洪泛区的“特别洪水风险区”，100～500年一遇洪水之间的淹没范围为“中度洪水风险区”，此外为“最小洪水风险区”。100年一遇洪水被作为洪水保险费率区划的基准洪水（Base flood），并标注行洪区与水位分布。由水位与地面高程可以确定水深分布，进而可以根据风险大小计算保险费率。洪水保险费率地图除标示上述洪水风险区外，一般还标有洪泛区边界、标准洪水位及分洪河道等。
国家洪水保险计划的保险费率基于洪水保险费率图。它对居民家庭财产和企业财产实行不同的费率制度。对于企业财产，实行的是实际费率，即没有政府补贴，而由保险公司自负盈亏的费率；对于居民家庭财产则实行补贴费率，它低于实际费率，差额由政府补贴。但补贴费率仅限于国家洪水保险的承保限额，超过限额的部分按实际费率收取保费。
目前，美国联邦洪水保险计划的规模和重要性已仅次于联邦保险计划的老年、遗属和伤残保险，且已覆盖每个州总共约２万个可能的洪泛区。现约有200万洪水保险保单持有人，其中一半集中在佛罗里达州、得克萨斯州和路易斯安那州等重灾区。美国的洪水保险充分发挥了其巨大的社会效益，为洪水灾区减少水灾的经济损失起了重要作用。
（五）保障范围
1.保障对象
国家洪水保险计划的保障对象仅限于居民和小型企业所有的有墙有顶的建筑及内部财产。标准的住宅洪水保险单可以包括不超过保额总数的10％的附属建筑物，如与住宅分开的车库、车棚。但不包括工具储藏棚或类似建筑物。
以下各项不属于保障范围：完全在水上的建筑与地下建筑、天然气和液体的储蓄罐、动物、鸟、鱼、飞机、码头、田里的庄稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的机器设备、机动车及地下室里的财产等。超出国家洪水保险范围之外的财产如果有更高的保险要求，可向私营保险公司投保。由此可见，国家洪水保险计划的宗旨是维持水灾之后的社会安定。
美国的水利工程与公共设施均不在国家洪水保险计划的范围内。如果遭受水灾而导致毁坏，前者由政府负责修复，后者由有关市政部门负责修复。
2.保险责任
国家洪水保险计划的保险责任包括：由于江河泛滥、山洪暴发、潮水上岸及横泄对建筑物及其内部的财产所引起的泡损、淹没、冲散、冲毁等造成的损失。在1973年通过的《洪水灾害防御法》中，还扩大了洪水保险计划的责任范围，将地震、塌方、地表移动等列入赔偿范围。
3.承保限额
根据1994年的国家洪水保险改革法案，美国国家洪水保险对因洪水而受损的财产的最高承保限额为：居民住宅性房屋的最高赔付不超过25万美元，室内财产不超过10万美元；小型企业的非住宅性房屋不超过50万美元，室内财产不超过50万美元，如表1。无论是房屋本身还是室内财产，均要扣除500美元的免赔额，被保险人也可以申请更高的免赔额，相应地，保费按比例下降。①
二、国家洪水保险计划的具体操作
（一）销售
国家洪水保险计划从制定之初到1978年，都是由民间保险公司通过美国洪水保险协会进行销售。1978年到1983年11月，仅由其通过契约者和保险代理人进行洪水保险销售和开展业务。1981年，联邦保险局再次努力将民间保险公司纳入到NFIP之中（即WYO Program）。在此基础上，联邦保险局建立了保险代理人通过私人财产保险公司销售洪水保险的体制。
（二）购买
根据销售办法，如果社区参加了国家洪水保险计划，就可以选择两种方法购买洪水保险：第一种方法是在其所在州持准购证到信誉较好的财产保险经销处和经纪人处购买；第二种方法是从参加WYO的保险公司的经销处购买。这两种方法都是基于同等条件的。
（三）保单生效期
通常在保险单购买后，要有30天的等待期，保单才开始生效。但有两种情况例外：
（1）如果购买的洪水保险与贷款的业务相联系，就没有等待期。在保险申请和保险费支付后，贷款期内
①每年的最低保费是50美元。保险就生效。
国家洪水保险计划的承保限额①
表1保险[]保 险 限 额房屋独户住宅[]250 000美元2－4户共居住宅[]250 000美元其他住宅[]250 000美元非住宅（包括小生意）[]500 000美元室内物品住宅[]100 000美元非住宅（包括小生意）[]500 000美元（2）如果开始购买洪水保险时，正值洪水风险等级图改版的13个月内，那么只有一天的等待期。
除了上述两种情况外，联邦洪水保险局还发布了一个政策，规定在下述情况下将不执行30天的等待期：
（1）已经有了洪水保险单，但因为要进行贷款或是增加或继续原来的贷款而需要增加保额，增加的保额只要在递交保险申请和保险费支付兑现后，就在贷款期内保持有效。
（2）由于地图改版的原因而要求增加保额，该增加保额只要在递交保险申请和保险费支付兑现后的第一天的中午12点就生效。
（3）由于贷款者决定某一个未做洪水保险的贷款需要强制洪水保险，该保险单在递交保险申请和保险费支付兑现后即刻生效。
（4）为原有的保单续保，在重定票据收到后即行生效。
（四）索赔
任何洪水损失发生后，保险单持有人必须立刻向保险公司或机构报告。保险公司会立即指派调停者受理此事。客户须在损失发生后60天内提供损失证明。如果是“WYO Program”的保险公司，索赔须遵从该公司的程序，但递交损失证明60天的期限是相同的。
损失证明是客户对所要索赔的损失的评估价值，通常可从调停者那里取得印刷好的表格。
如果在保单接收前房屋及其内的财产实际上已经遭受损失，则该损失称为“进行中的损失”。国家洪水保险计划的任何保单都不为该损失提供保障。
洪水保险客户不会得到超过保单总保额的赔偿金。所以业主在购买保险单时要慎重考虑，并与保险公司或经纪人商量所需购买的总保额。
三、国家洪水保险计划的管理
联邦紧急事务管理局是负责国家洪水保险计划的唯一行政和财政代理人。
美国是由50个州组成的联邦制政府，各州政府具有相对独立的行政和管理权力。1950年以后，联邦政府通过法律，必要时可以向各州地方政府提供紧急事务帮助。1979年，震惊全球的“三里岛事件”发生后，卡特总统随即签发总统执行法案，组建一体化的应对灾难和危机的机构——联邦紧急事务管理局，作为危机应对中事后管理的牵头机构。联邦紧急事务管理局总部设在华盛顿区，在全美设有10个区域办公室，负责协调若干州的紧急事务管理。各州也设有州紧急事务管理机构。
美国的防洪救灾主要依靠州政府和州以下的县、市事务管理局提出申请报告，联邦紧急事务管理局立即组织审查，并派人到现场调查；当FEMA认为发生的灾害超出州政府的救灾能力时，会立即向总统报告。同
①资料来源：Pritchett.S.T.等著，孙祁祥 等译，风险管理与保险，中国社会科学出版社，1998：149。时FEMA协调各部门做好进入灾区一切准备，在总统签字授权后，FEMA立即协调各部门按计划开展救灾工作。对于总统宣布的灾害（a presidentially declared disaster），FEMA将负责：（1）评估灾害损失并决定救援的需求；（2）组织灾害救援，处理贷款和保险理赔的申请、审批和发放等；（3）建立联邦与州的灾区办公室，根据联邦应急反应计划，协调其他26个在联邦应急反应计划上签约的联邦部委的抗灾减灾活动；（4）通过FEMA主办的报纸、广播和电子邮箱及时向公众通报灾情；（5）探讨减轻未来灾害的途径。
此外，FEMA的职责还包括与保险业合作开展洪水保险的销售和售后服务，与国家的助贫机构合作保护个人抵押，增强洪水保险效益意识以及为方便洪水保险的购买途径提供帮助。
国家洪水保险计划的具体管理工作由FEMA下属的联邦保险管理局负责。FIA最初是由国会授权住宅建设与城市发展部组建的，1979年FEMA成立后，FIA转归FEMA领导。除了管理工作以外，它还负责对参加了洪水保险的居民提供联邦资助的洪水保险费。目前，私营保险公司根据国家洪水保险计划的指导出售洪水保险，FIA仅负责有关管理工作，并代表政府拨付保险赔偿费的补助款。

附3
日本的地震风险保险制度

世界上许多地方发生的地震都是典型的巨灾。从地理位置上看，日本是地震多发国家，也是地震保险制度较为完备的国家。这里我们就以日本为例介绍地震风险的保险与再保险。
日本的地震保险制度始于新泻地震。新泻是位于日本中西部的一个拥有近百万人口的工业城市，1964年6月14日，新泻县粟岛外60公里的海底发生7.5级地震，其有感距离达600公里。剧震使沙基液化，地面陷落，此外，地震还伴有海啸和火灾。在这次地震中，约500人伤亡，6万栋房屋受损，其中4000余栋完全倒塌；两座大桥成数段沉入江底；75％的煤气管道和11个电站遭到破坏。新泻发生地震后，日本各界要求建立地震保险制度的呼声日益高涨。1966年，日本通过立法开始建立和实施地震保险制度。
日本地震保险制度的一个显著特点是，政府将家庭财产和企业财产区别对待。对于家庭财产实行商业性保险与政策性保险相结合，并以政策性保险为主，而对企业财产则实行完全意义上的商业保险制度。
一、日本家庭财产的地震保险制度
（一）家庭财产地震保险的程序
日本的法律规定，对于家庭财产，由政府和民营保险公司共同承担保险责任。具体操作上，家庭财产的地震保险业务先由民营保险公司承保，然后全部分给由日本各保险公司参股成立的地震再保险公司；地震再保险公司自留一部分风险，其余按各保险公司的市场份额再回分给各保险公司；超出限额的部分由国家承担最终赔付责任，如图1。
图1日本地震风险的再保险程序
在承保方式上，日本采取了超额赔款再保险的方式，具体做法是：750亿日元以下的损失由民营保险公司全部承担，750亿日元至8 186亿日元的损失由民营保险公司和政府各承担50％，8 186亿日元至41 000亿日元的部分由政府承担95％，民间承担5％。这里，41 000亿日元的划分是根据1995年阪神大地震如果发生，在1999年将造成的损失。
由此看出，日本地震保险制度的宗旨是：较小的损失由民营保险公司承担，大的巨灾损失由民营保险公司和政府共同承担，而特大的巨灾损失主要由政府承担。
（二）家庭财产地震保险的承保限额
日本的家庭财产地震保险是作为家庭财产保险的附加险由民营保险公司和政府共同承保的。由于政府财政和保险公司的承受能力的限制，家庭财产的地震保险采取限额承保的方式，保险金额限定为财产保险（火险）的保险金额的30％～50％。也就是说，家庭财产即使投保了地震附加险，如果发生全损，也只能从民营保险公司和政府那里获得一部分损失补偿。
这样的保险制度在某种程度上来说是一种折衷的办法，一方面，这种安排有效地发挥了民营保险机构和政府两方面的作用，克服了民营保险公司对严重地震损失承受能力的限制，对地震风险提供一定的保险保障，使遭受地震损失的居民获得必要的援助；另一方面，承保限额的设定又可以将保险公司和政府的责任控制在一定限度内，避免它们承担过大的赔偿风险。
（三）家庭财产地震保险的责任范围与赔偿
日本家庭财产地震保险的责任范围包括：地震所造成的保险财产的直接损坏、埋没损失、火灾（包括连锁性火灾）和冲毁所造成的损失。其中，埋没损失是指地震发生时由于建筑物倒塌等原因所造成的保险财产被埋没而造成的损失；火灾损失是指由地震引起的火灾（包括连锁性火灾）造成的损失；冲毁损失是指由地震引起的堤坝破裂、决口等使保险财产被冲毁而造成的损失。
为了保护居民家庭的利益，使其在地震发生后能够通过保险渠道获得经济补偿，日本的地震保险制度还规定，如果承保家庭财产地震保险的保险公司破产，其承保的业务由其他各保险公司分担。
在赔偿金额上，首先依损坏程度分为局部损失、半损和全损三大类，根据类别确定具体数额①，见表2。
（四）家庭财产地震保险的保险费率
日本家庭财产地震保险的费率由损害保险费率算定会②负责厘定。对地震风险影响最大的两个风险因素，一是区域，另一是建筑物类型，日本家庭财产地震保险的费率就按地区和建筑物结构不同而分别计算。
费率由纯费率和附加费率两部分构成。首先，根据过去502年间发生的372次有损地震的基础数据，听取地震学、地震工学专家的意见，估算出预期损失额，再以该损失额除以年数计算出平均损失额，最后以年平均损失额除以现有保险金额得出平均纯费率。
日本家庭财产地震保险的损失分类和赔偿金额③
表2
损失分类[]对象[]损害程度[]赔偿金额局部损[]建筑物[]主要结构的损失占建筑物时价的3％～20％[]保险金额×5％[]建筑物[]损坏金额超过时价10％～30％半损[]建筑物[]主要结构的损失占建筑物时价的20％～50％，或者建筑面积的20％～70％遭到冲毁[]保险金额×50％[]家庭财产[]损坏金额超过时价30％～80％全损[]建筑物[]主要结构（地基、房柱、墙壁、房顶）的损失金额占建筑物时价的50％以上，或者建筑物总面积的70％以上遭到冲毁或烧毁[]保险金额×100％[]家庭财产[]损坏金额超过时价80％以上
①企业财产的再保险则按实际损失计算赔偿金额。
②一个中立性的费率厘定机构。
③赵苑达：“日本的家庭财产地震保险制度”，中国保险报，2003年8月21日第4版。由于日本的法律规定了家庭财产地震保险具有非商业性，因此在附加费率中不包括保险公司的预期利润率。家庭财产地震保险的再保险费率，由政府与专业再保险公司共同商定。
（五）地震风险准备金的提存
由于政府承担的家庭财产地震保险业务的规模涉及在地震发生后政府的赔偿责任，尤其是大的地震所引起的政府的赔偿责任很可能会大大超过其提存的地震风险准备金的规模，一旦出现这种情况，就需要动用大量的财政资金。因此，政府承担的家庭财产地震保险业务的规模每年都要提交国会审议。
政府要设立专项再保险会计管理，与一般财政分开。对于其所收取的再保险费，支付保险赔偿后的剩余部分要全部结存，作为政府的地震风险准备金。民间保险公司在保险费收入中扣除所支付的保险金和经营费用后，如有剩余，也要作为地震风险准备金全部提存。
为了保证地震风险准备金的安全和具有很好的流动性，使地震发生后能够对受损居民家庭及时提供补偿，地震风险准备金只能以投资债券的形式加以运用。
二、日本企业财产的地震保险制度
（一）日本企业财产地震保险的承保与投保
日本企业财产的地震保险是商业性保险，它作为企业财产保险（火险）的附加险而由民营保险公司单独承保，政府并不参与，发生损失后政府也不承担赔偿责任，这一点和家庭财产不同。在投保时，企业可以投保火灾保险并特约投保地震保险。
承保企业财产地震风险的保险公司的设立和经营范围必须经政府批准，并取得这项业务的经营权。
由于民营保险公司承受能力的限制，企业财产的地震保险也采取了限额承保方式，也就是说，已经投保了地震附加险的企业财产即使发生了全损，作为被保险人的企业从保险公司那里获得的保险赔偿也只能相当于实际损失的一部分。同样的道理，这种做法既可以缓解民营保险公司承保能力的限制，使遭受地震损失的企业获得一定的经济补偿，又可以避免对民营保险公司造成过大的赔偿风险。
对于具体的业务，保险公司自行决定是否承保，也可以自行安排再保险。企业财产的再保险大多采取由比例再保险和超额再保险相互组合的承保方式。由于在比例再保险条件下，再保险费率受原保险费率制约，再保险合同双方当事人选择余地很小，因此，再保险公司更倾向于采用超额赔款再保险的方式承保。
日本企业财产地震保险的责任与家庭财产地震保险的范围基本相同：包括地震所造成的保险财产的直接损坏和埋没，以及火灾（包括连锁性火灾）和冲毁所造成的损失。
（二）日本企业财产地震保险的费率
企业财产地震保险的费率由保险公司自行设定，保险公司可以参考其他公司的设定模式和地震保险风险再保险的费率水平，也可以按照自己的模式进行厘定。
决定企业财产地震保险的费率差异的因素主要包括财产所在地区、结构、建筑时期和地基的不同等。例如，日本在1972年和1981年两次修改建筑物标准法，此后所建的建筑物抗震性能大大提高，这就可以用建筑时期来反映，在这个时期之后所建的建筑物费率就会降低。
［编辑：沈雨青］保险研究2008年增刊1