巨灾应对与金融支持

穆怀朋

    2008年7月初，人民银行在江苏召开了一次关于金融应对巨灾的国际研讨会，当时还处于抗震救灾的关键时期，讨论的重心是围绕金融如何紧急应对巨灾，当时就有很多国外专家都提到了建立巨灾保险的问题。目前，抗震救灾已转入灾后恢复重建阶段，此时认真总结和研究建立我国的巨灾保险问题非常必要。
    一、建立金融应对巨灾体系的必要性和紧迫性
    在现代社会，地震、飓风、海啸、雨雪、干旱等各类自然灾害，给人类的生命和财产造成了巨大的损失。  一是全球自然灾害的数量呈现不断上升趋势。据统计，从1970年到2006年，全球自然灾害的数量从每年40起增加到136起，2007年达到405起（包括人为的灾害）。二是巨灾发生的频率不断增加。根据世界银行统计，巨灾发生的频率由20世纪50年代的平均一年2次，增加到近年来的平均每年发生7次。三是目前的技术水平还无法准确预报巨灾的发生，灾后的应对工作非常必要。尤其是对于地震等瞬间发生的自然灾难，其准确预测更加困难，目前在国际上还没有成熟的经验和成功的先例。
    我国历来是自然灾害多发的国家，巨灾发生种类多，频率高，损失大。据联合国统计，20世纪全球范围内54次最严重的自然灾害就有8次发生在我国。近年来，随着我国国民经济社会的快速发展，人口和财富日趋集中，灾害事件造成的损失呈高速增长的趋势，中国每年有1/6的人口受到自然灾害的影响，20世纪中国地震死亡人数69万人，占全球地震死亡人数的1/2，巨灾问题已成为我国构建社会主义和谐社会过程中必须高度关注的重大问题。
如何科学应对这些突发性巨灾，特别是有效地减少人民生命财产的损失，快速恢复灾后经济与社会活动，是当今各国政府必须面对的一个重大课题。同时，随着金融业和金融市场的持续快速发展，各类巨灾也给金融业造成了巨大的损失，如何建立和完善金融应对巨灾机制，做好巨灾金融服务，是金融业面临的一个亟需研究解决的问题。
二、近年来我国金融应对巨灾的实践做法
一是逐步建立金融体系应对突发灾害事件的应急预案。2005年4月17日，在总结几年来我国应对巨灾经验的基础上，国务院颁布实施《国家突发公共事件总体应急预案》，对地震等公共突发事件应对的应急预案体系、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理等进行了明确。根据这一总纲，国务院办公厅于2005年6月11日颁布实施了《国家金融突发事件应急预案》，明确了各部门的职责和协作任务，有利于整合资源、协调配合、提高时效性，提高金融系统应对公共突发事件的能力。2005年10月28日，中国人民银行制定实施了《金融机构突发事件应急预案（试行）》，进一步明确了中央银行应对公共突发事件的职责和组织、运行体系。这些应急制度的安排，对于金融系统快速、有序应对这次四川汶川特大地震，起到了重要的制度保障作用。
二是运用多种货币政策工具缓解受灾地区金融机构的流动性问题。今年初，我国南方发生严重的雨雪冰冻自然灾害，人民银行紧急安排50亿元支农再贷款，重点解决重灾区中小金融机构发放救灾贷款的流动性需求。这次汶川地震发生后，人民银行紧急安排95亿元再贷款（再贴现）。随着抗震救灾和灾后恢复重建的进展，2008年向灾区增加200亿元再贷款（再贴现）。同时加大全国各省（自治区、直辖市）之间支农再
［作者简介］穆怀朋，现任中国人民银行金融市场司司长。
贷款的调剂力度，每年再适当向灾区增加一部分支农再贷款额度，并相应拓宽其使用范围。同时，对受灾地区地方法人金融机构执行倾斜的存款准备金政策，允许灾区金融机构提前支取特种存款等多种政策措施，以确保灾区金融机构抗震救灾和灾后恢复重建发放贷款的流动性需求。
三是采取紧急应对措施，确保支付清算、国库、现金发行等系统满足救灾的需求。在2003年SARS期间，人民银行要求金融系统采取应急措施，保障支付清算系统的稳定运行，确保资金及时清算。如遇特殊情况，商业银行在人民银行发行库提款可不受次数限制，确保市场现金供应。为确保此次汶川特大地震抗震救灾款项及时支付，人民银行要求金融系统采取紧急应对措施，要求小额支付系统24小时不间断运行，大额支付系统、国库部门在5月17日~18日、23日~24日周末休息时间保持正常运行，建立救灾款项汇划绿色通道，加强受灾地区支付系统运行系统应急管理，加强发行基金调拨，一旦需要，立即实施跨行政区划调拨，确保灾区现金供应。
四是采取倾斜的信贷政策，加大对救灾的信贷支持力度。在2003年SARS期间，各金融机构对受SARS疫情影响较大的行业和地区实施适当信贷倾斜，按照特事特办、急事急办的原则，及时足额提供必要的信贷支持。为做好防控禽流感疫情，各金融机构对国家确定的重点家禽养殖业、禽产品加工企业和禽流感疫苗定点生产企业所需流动资金贷款，及时给予必要支持。这次汶川特大地震发生后，国家出台了一系列的金融支持政策，要求金融机构从授信审查、资金调度等多方面给予优先支持，将信贷资源向灾区倾斜，加大对灾区重点基础设施、“三农”、中小企业、失业人员创业等的信贷支持力度。
五是采取特殊措施，确保受灾地区客户的金融权益。在禽流感疫情发生期间，各金融机构可视企业实际困难，适当延长还款期限，对已经到期并发生流动性贷款拖欠的受损企业，银行免收贷款罚息。对因雨雪冰冻灾害还贷困难的企业，各金融机构可视情况予以展期，并对同意展期的逾期贷款免收罚息。对四川汶川特大地震灾前已经发放、灾后不能按期偿还的各项贷款，各金融机构可延期6个月还款，在2008年12月31日以前不催收催缴、不罚息，不作不良记录，不影响其继续获得灾区其他信贷支持。
三、关于建立金融应对巨灾体系的几点看法
结合各国在应对巨灾的经验和我国近年来金融应对巨灾的实践做法，建立我国金融应对巨灾体系应包括三个层面：
（一）金融应对的灾后应急机制
巨灾发生后，如何有序、高效开展救灾工作，尽可能减少人员伤亡和财产损失，建立一个科学的应急机制非常必要。如日本阪神大地震发生后，政府马上成立了紧急应对总部，首相为总部长，地震灾区设立现场应对部，国土省长官为部长，直接负责灾区指挥，加强和地方政府迅速有效沟通，使灾害应对能够迅速适当。另外，应急机制还包括各项应急服务，如人员搜救、伤员救治、灾民安置等。对于金融服务而言，主要是采取临时营业场所或者公休日营业等紧急措施，为灾后的受灾群众提供急需的金融服务，确保电子汇兑等业务畅通。如这次汶川大地震后，人民银行、银监会紧急出台了对四川、甘肃、陕西、重庆、云南等重灾省（市）实施恢复金融服务的八项特殊政策，应急政策对于在第一时间稳定灾区金融服务秩序，满足灾区基本的金融服务需求起到了重要的指导作用。
（二）金融应对的灾后重建机制
一般在巨灾发生5~10天后，应急工作就基本结束了，这个时候就需要考虑灾后的恢复重建工作，这个工作可能会持续一个相当长的时间。重建机制首先是对受灾人口、经济损失等进行评估，这是灾后重建的依据。其次是重建规划。灾后重建不是推倒重来，一定要确定在灾区哪些地方重建，哪些地方恢复建设等，这些都需要完整的规划。三是国家的财政支持和金融支持政策。这在灾后重建机制中非常重要，特别在受灾严重的地区，政府必须制定一些特殊的支持措施。
对金融应对的灾后重建机制也一样，我们首先应该对金融损失做一个科学评估。这包括两方面的内容：一是个人金融债权、债务的确认和处理问题。如对于凭证遗失、客户死亡等，其金融权益如何确认；对于父母双亡或者子女死亡，其个人金融财产如何继承；对于个人住房抵押贷款的抵押房屋毁损，其贷款如何处理；对于农民以订单或者其它农作物收益权作抵押的贷款，其农作物毁损的，其贷款如何处理。二是对于自身损失的评估工作。信贷损失是一个动态变化过程，这方面工作应该要做得更加扎实、细致，才能拿出一个可信的数据来。其次是灾后的恢复重建规划，目前这方面工作已基本完成。第三就是金融支持恢复重建的政策措施。目前国发21号和银发225号文件已经出台了一些支持政策和措施，一定要落实好。同时，随着灾后恢复重建的进展，可能会出现一些新情况和新问题，也需要金融部门进一步完善相关政策措施。
（三）金融应对的灾前防御机制
首先是巨灾的日常性防御。通过历史资料和科学预测，基本上能够大致知道什么地方是地震断裂带，哪些地区是灾害频发区，这样人们在重要的基础设施、工厂、住宅、医院、学校等选址方面，应该有所防备。如中国东南沿海一带、湖南、江西、湖北等省，经常发生台风、洪水等自然灾害，就应该事前做好防洪防汛的准备。其次是加强对巨灾应对的模拟演习，提高房屋、公路等基础设施的抗震能力等。在这次汶川大地震中，有一个学校就是因为平常对地震进行过模拟演习，在这次地震中，学生知道发生地震往哪跑，所以损失不大。第三是灾前预防的制度性建设。这对于预防突发事件非常重要。如日本不仅对自然灾害防御具有一般法，还有对地震防御的专业法，以及对国民利益的保护法等。
对于金融而言，其应对巨灾的灾前防御机制就是如何有效分散和化解巨灾风险的制度安排，根据国际经验，主要包括以下几个方面：
1.建立巨灾保险制度。目前，西方发达国家大多已建立了巨灾保险制度以分担巨灾损失，各国还专门通过了相应的法律、法规保证巨灾保险的顺利实施。如美国于1956年通过了《联邦洪水保险法》、1968年通过了《全国洪水保险法》、1973年通过了《洪水灾害防御法》；日本于1966年通过了《地震保险法》，后来又相继颁布了《地震保险相关法律》、《有关地震保险法率施行令》等法律文件。但各国在巨灾保险承保主体、风险控制、运作模式等方面存在一定差异。
2.建立存款保险制度。存款保险制度的核心是在于通过建立市场化的风险补偿机制，合理分摊政府、股东和存款人因存款类金融机构倒闭而产生的财务损失，保护大多数小额存款人的利益，避免危机的扩散和传递，增强公众对金融体系的信心，维护金融体系的稳定。这次特大地震后，很多受灾严重的地方法人金融机构已经资不抵债，如何确保受灾群众的合法存款权益得到足额、及时支付，也为我国加快建立存款保险制度提出了新的课题。
3.建立灾后重建的资金保障机制。在国外，政府每年都有防灾预算资金或专项资金。如日本自1962年开始，每年防灾预算在财政预算中始终保持在6%左右，发生特大灾害时比例会明显提高，如阪神大地震的1995年防灾财政支出高达630亿美元，占当年财政预算的9.7%。美国也设有专门的美国救灾基金。另外，在灾后重建的信贷资金方面，也大多有特别规定，如日本设立中长期重建金融救助贷款，由各金融机构办理，偏重于个人灾后救助，贷款额度受到家庭成员多寡的限制，期限及利率等在《灾害救助法》中规定，而且对于偿还困难者的债务豁免也有明确规定。美国设有由美国小企业管理局（SBA）负责发放的灾后恢复重建企业贷款和个人贷款，主要是补助企业和个人为回复发生灾害前的状态，贷款项目的范围是以未保险的项目为主，避免利益重复。而我国在巨灾应对的资金保障方面没有制度安排，此次四川汶川特大地震损失严重，灾后恢复重建资金巨大，因此，如何保障这些资金的来源，需要在制度和机制上进行创新安排。
4.通过金融市场分散转移巨灾风险。目前国际上主要有三方面，一是保险公司通过巨灾期货、巨灾期权、巨灾掉期等金融工具分散自身承担的保险风险。二是金融机构通过信用衍生产品等金融工具分散信贷风险。三是发行巨灾债券。巨灾债券是一种场外交易的债券衍生物，是保险公司或再保险公司通过直接发行公司债券，利用债券市场来分散风险的风险证券化形式。这样承保巨灾损失的保险公司和再保险公司就将自身的巨灾损失风险转移给了市场投资者，投资者的收益完全取决于巨灾损失是否发生。近几年来，我国金融市场取得了长足发展，能否引入有关金融工具来分散和转移巨灾也值得金融领域研究探讨。
［编辑：施敏］保险研究2008年增刊1