政府在促进建立巨灾保险体系中的作用

王君

    2008年发生在中国的两场巨灾，促使中国从上到下都开始重视巨灾风险管理，巨灾保险也再次成为社会关注的一个热点话题。尽管对建立巨灾保险体系的重要性和紧迫性，各方的认识都比较一致，但是在一些事关体系建设的重要战略和政策问题上，仍然没有形成共识，特别是关于政府在体系建设中的角色。
    一、建立巨灾保险体系的原则
    （一）为什么需要巨灾保险
    在没有巨灾保险的情况下，灾害损失只能在政府、社会和受灾居民企业之间分担。尽管随着经济增长，中国财政投入的救灾资金以及灾后社会捐助的数额增长很快，汶川地震中这两个来源的救助资金都达到了创纪录的水平，但是大部分的重建融资仍然由受灾群众自己承担。由于没有有效的途径转移巨灾风险，一方面居民和企业无法获得充分的灾后保障，另一方面将降低居民和企业的投资水平，以及整个社会的福利。
　　政府的灾后融资责任很多，包括基础设施、公共房屋的重建和救助弱势群体等，不可能有足够的资源补偿所有普通居民和企业的灾后重建。同时，在缺乏充分事前安排的情况下，政府救助主要依赖于事后融资，这存在筹资时间长、运用效率低、融资成本高、增加道德风险等问题。
　　但是，商业保险公司缺乏独立承保巨灾风险的能力，或者不能为居民和中小企业提供负担得起的巨灾保险产品。所以，政府有必要支持建立一个巨灾保险体系，为居民和中小企业提供巨灾风险保障。一个与综合灾害风险管理体系相配合的巨灾保险体系，可以在灾后迅速提供救灾与恢复重建资金，避免经济发展和政府财政的剧烈波动，同时有助于促进风险评估和减灾防范，提高全社会风险意识。
　　（二）建立什么样的巨灾保险体系
要让巨灾保险发挥上述优势是有条件的，一个设计不当的体系，不但不能达到转移巨灾风险的目的，反而连自身的可持续发展都不能保证，并且可能给财政带来新的负担。
　　根据巨灾保险理论和国际实践经验，建立一个有效且可持续的巨灾保险体系至少应该遵循以下几个原则：
　　首先，保费设定与偿付安排应该建立在风险精算基础之上。保费反映被保险人的风险暴露水平，是巨灾保险体系可持续发展的必要条件。反之，或者保费制定过高，降低被保险人投保的意愿；或者保费远低于被保险人的预期损失，使得体系从建立之初就是注定破产的。
　　第二，能够对减灾防灾产生正向激励。这首先也依赖于保费是基于被保险人的风险暴露水平制定的，这才能使被保险人明白无误地意识到自己的风险暴露。可以想见，如果被保险人支付的保费和自己的住宅是否在高风险区，是否符合防灾标准无关，这样的巨灾保险体系显然无法对减灾防灾产生正向激励。
第三，财务上可持续，不对政府财政构成不必要的风险。尽管巨灾保险体系不能保证不再需要政府的财政支持，尤其是在发生极端灾害损失的情况下，但是良好运行的体系，应该能够把这种情况发生的概率限制在非常小的水平。
　　第四，广泛覆盖并且负担得起。在比较大的区域范围内分散风险，有助于提高体系的稳定性，也可以减少再保险成本，从而降低保费。另一方面，要想提高覆盖率，就需要保证保险产品是被保险人负担得起的。这就要求体系要有较高的运营效率，不能因为运营成本过高而使保险价格过多地偏离被保险人的预期损失。
尽管一个成功的巨灾保险体系通常都会遵循这几个原则，但是在具体的模式选择上，国际上各种体系之
［作者简介］王君，世界银行首席金融专家。间存在很大的差别。这取决于各地区的灾害风险特征、经济发展水平、保险市场发达程度和政治体制等多种因素，并没有绝对的优劣之分。
　　就中国的具体国情而言，保险业目前还没有能力凭自身的力量建立覆盖广泛的巨灾保险体系。所以，中国可以考虑在政府支持下建立一个国家巨灾保险基金，借助保险公司的销售渠道，直接为居民住宅和中小企业提供巨灾保险。就承保的灾害类型而言，最实际的是一开始仅包括地震保险（包括由地震引发的山崩、海啸和火灾），因为相对于其他灾害类型而言，中国的地震风险数据和风险估计技术都比较充分。洪水、风暴以及其他的自然灾害可以随着风险数据的完善和技术的发展，在日后逐步加入。特别要说明的是，由于洪水灾害的特殊性，洪水保险往往需要综合的洪水风险管理和减灾体系相配合，所以洪水保险虽然可以纳入整个基金，但是通常需要单独管理。
　　（三）建立巨灾保险体系需要哪些前提条件
　　尽管以上这些原则非常重要，但在实际中常常不能得到遵循，其原因之一在于巨灾保险体系建设的前提条件尚未具备，这在保险市场发展处于起步阶段的发展中国家尤为明显。这些前提条件包括：第一，有较为发达的财险体系，通常用保险密度和保险渗透率指标衡量；第二，保险公司有经营巨灾保险的专门知识和人才；第三，社会对巨灾保险有适度的需求；第四，对自然灾害风险有较为清楚的评估，从而使巨灾保险的提供者能够准确定价；第五，有巨灾风险综合管理框架，使巨灾保险制度有所依托。
这些前提条件也不是绝对的，而且巨灾保险体系的建立反过来可能促进这些条件的实现和完善。譬如即使财产险体系尚不发达，也可以在国家支持下建立一个巨灾保险体系，提供独立的巨灾保险保单，并通过保险公司销售。这可以避免受到财险渗透率不高的制约，而且还可以促进财险业的发展。
图1巨灾风险管理框架
需要指出的是，巨灾保险体系难以脱离一个综合巨灾风险管理框架而独立存在。一个综合巨灾风险管理框架（如图1）包括巨灾风险评估、减灾能力建设、灾害应急准备、灾后恢复重建、巨灾风险融资和立法与制度建设。巨灾保险可以促进减灾防范，为灾后重建融资，但是其可持续运行也离不开其他几个部分的完善。
　　首先，巨灾保险体系建设离不开科学的巨灾风险评估技术和综合的风险数据库。巨灾风险的评估和识别需要一套特殊的技术，需要基于完善的灾害风险、脆弱性和风险暴露数据进行动态评估，历史的损失数据不足以为巨灾保险产品准确定价。如果没有这样的评估技术和完善的风险数据库，巨灾保险的定价和风险控制就不可能建立在科学精算的基础上。
　　第二，巨灾保险体系需要良好的减灾防灾制度相配合。如果在土地使用和城市规划中不考虑灾害风险，或者没有根据当地的灾害风险水平制定建筑防灾标准并有效监督执行，巨灾保险也同样难以持续，或者这些地区的巨灾保险产品定价将远高于投保人的承受能力。
　　第三，巨灾保险制度建设特别需要奠定坚实的法律基础。尽管目前在《保险法》修订中将加入关于巨灾保险的条款，但这显然无法为巨灾保险制度及其管理机构的建立提供坚实的基础。国务院条例也不足以为强制保险和在巨灾保险基金偿付能力不足时的国家介入等问题提供依据。可以预见，如果没有明确的法律定位，就无法建立有效的巨灾保险制度。
　　（四）当前存在的主要障碍和困难
　　对照这些建立巨灾保险体系的前提条件，可以看出，中国目前建立巨灾保险体系的主要障碍包括没有综合的巨灾风险数据库、财产险行业不够发达、全民普遍保险意识淡漠和缺乏专门的知识和人才。但是更重要的，还是缺乏一个有力的牵头和协调部门，组织协调各相关机构，研究建立巨灾保险制度的具体方案。这导致虽然巨灾保险的研究已经开展了很长时间，但巨灾保险制度的建设却没有任何实质进展。所幸的是，在各方推动下，国务院已经指定由保监会牵头，开展巨灾保险制度的研究。但现在仍迫切需要制定明确的目标和组织措施，促进各相关部门对建立巨灾保险制度的重要战略和政策形成共识。
二、政府在促进巨灾保险体系中的作用
　　在提到促进巨灾保险体系中的政府作用时，通常都会强调财政支持和税收优惠，但这些并不是政府作用中最重要的。在促进巨灾保险体系建设中，政府最重要的作用仍然是制度建设，在中国现阶段尤其如此。同时政府也需要推动建立巨灾风险管理体系和促进巨灾风险评估，为巨灾保险体系提供重要的技术基础。
　　一是要建立法律框架，明确巨灾保险体系的基本组织形式和基本的模式选择问题。需要明确巨灾保险体系的制度框架和治理机构，包括各利益相关者在其中的角色，巨灾保险管理机构的构成和治理等。还需要明确一系列的基本模式选择问题，譬如是否强制参与，如果强制如何实现；是建立覆盖全国的体系还是建立地方巨灾保险体系；巨灾保险体系的保险对象和覆盖的灾害风险包括哪些；是建立单独的巨灾保险销售网络还是与现有财产险捆绑销售；是仅有保险还是同时包括灾害管理，如将保费制定与社区减灾的规划和执行挂钩。这些如果不通过人大立法程序，充分研究和广泛讨论，并专门立法确定，很可能会影响巨灾保险的推行及其实施效果。
　　二是要启动关于巨灾保险制度的关键性研究，并提供资源。巨灾保险牵涉的制度和技术问题众多，需要充分的调查、研究和在各利益相关者之间的讨论和协调，必要时还要先开展试点。体系设计的内容包括：在巨灾风险评估基础上的保单设计和费率厘定；管理机构的构成和治理；保险承保理赔体系设计；保险的营销推广策略；促进减灾防范的机制；融资战略和实施方案，包括利用国际组织的融资、国际再保险市场和资本市场等等。这些研究都需要有专门的研究团队和必要的政策资金支持。
　　三是要完善监管框架，促进保险公司提高巨灾风险管理能力。建立巨灾保险体系也对中国的保险监管能力提出了更高的要求。国家巨灾保险基金的管理不仅仅是保证积累的巨额资金的保值增值，还需要通过再保险或者巨灾债券、备用信贷等风险融资安排，保证巨灾保险体系针对一定概率的极端损失事件的偿付能力，这在基金积累的初期尤为重要。所以，监管当局一方面要监督基金的投资管理，防止资金挪用；另一方面要监督巨灾保险的风险累积控制。
　　四是要建立和完善巨灾风险管理体系，并纳入国家发展战略。如前文所述，一个有效和可持续的巨灾保险体系离不开完善的国家巨灾风险管理框架。若国家把建立巨灾保险体系和巨灾风险管理体系作为一个整体考虑，则有助于两个体系的互相协调促进和共同发展。
　　五是要推动建立巨灾风险数据库，开发巨灾风险模型。缺乏完善的巨灾风险数据和统一的数据收集标准和数据库，是中国开展综合巨灾风险评估的主要障碍。同时，政府也需要推动研究机构、灾害管理部门、院校、模型公司等合作研究和开发适合中国的巨灾风险模型，包括考虑采用国际上目前比较推崇的开放源代码的开发模式。这些技术可用于灾害风险评估，国家灾害风险管理，提供公众对灾害风险的认识，促进中国灾害研究，推动巨灾保险体系的完善。
　　六是要通过宣传教育提高民众巨灾风险防范意识和对灾害保险的认识。长期由政府主导的灾害救助体制，已经使民众对政府救助形成了过高的预期和依赖，缺乏保险意识和风险防范意识。政府一方面需要加强对民众的巨灾风险防范教育，另一方面也需要制定明确的政府灾后救助标准，把政府救助限定在提供基本保障方面，鼓励民众通过保险转移灾害风险，获得灾后重建融资。政府过度慷慨的救助，首先在财政上不可持续，同时也会削弱民众购买保险的激励。
　　最后，政府还需要在极端灾害发生，巨灾保险体系偿付能力不足的情况下，充当最后再保险人的角色。这个角色实际上是默认的，无论政府参与程度如何，事先有没有明确规定，都不可能在极端灾害发生，体系濒临破产的时候放手不管。所以，相比之下，在事先通过法律明确政府介入的时机和程度，可能更有利于体系的稳定以及降低道德风险。而且良好运行的体系，应该能够把需要政府介入的几率限制在非常小的水平。
　　三、体系建设中需要吸取的教训
　　许多国家的经验已经证明，保险行业无法独自应对巨灾风险，巨灾保险市场的建立需要政府参与和公私合作。但是，政府的过度干预会造成巨灾保险市场的扭曲，影响巨灾保险体系的稳定，这方面的教训也着实不少。
　　首先，政府可能会直接干预巨灾保险体系的管理和运营。由于一些政治上的约束，政府通常难以采取有效的措施避免保险中的逆向选择问题，如难以拒绝风险过高的人群加入、不愿意基于风险差别定价等。政府还可能会不通过风险评估，人为设定过低的保费，或者保费中包含过多的交叉补贴等，使得保险体系不可能起到促进风险控制和减灾防范的作用。
　　其次，政府可能会倾向于直接补贴保费。政府补贴保费的初衷是提高保险的覆盖率，但是这不可避免会扭曲保险价格的信号作用和被保险人的激励。通过补贴降低保险价格，可能导致被保险人过多地在高风险地区建设房屋，或者购买过多的保险，这些将提高保险体系的预期损失，反过来又会推高保费水平，而使政府和纳税人承担更大的负担。
　　这并不是说政府不能补贴，其实政府可以采取更加有效率的补贴方式，这些补贴用于：
　　1． 提供巨灾保险市场发展所需的基础设施，包括收集巨灾风险数据、开发巨灾模型、绘制巨灾风险图、立法和机构建设等。
2． 开展宣传和教育活动，提高群众的保险意识和减灾防范意识。
　　3． 为保险公司提供技术支持，提高他们的风险管理能力和保险运营效率。
　　4． 为保险公司进入国际再保险市场提供便利。这些工作最终都有助于提高保险体系的效率，从而降低保险价格。实际上在这里，政府承担了提供公共品，改善市场失灵的角色。而应对这些市场失灵，恰恰是政府干预巨灾保险市场的主要理由。
　　四、世界银行能够提供什么帮助
　　世界银行利用自身的技术和融资优势，已经帮助许多发展中国家建立了巨灾风险融资体系，积累了丰富的经验①。世界银行可以提供的帮助包括：
1.推动发展中国家政府与商业保险市场和国际再保险市场的合作。
2.通过技术援助帮助发展中国家建设巨灾保险市场基础设施。
3.针对各个国家特点，设计创新性的巨灾保险方案。
4.提供融资，包括巨灾保险体系启动资金、备用信贷和未来的贷款担保等。
5.促进巨灾保险管理机构自身能力建设。
　　目前，世界银行在全球减灾与恢复重建基金（GFDRR）的支持下，准备在中国的海南省和四川省开展巨灾风险损失研究。这项研究成果和世行在此基础上撰写的政策报告，将提交给保监会巨灾保险研究团队，为巨灾保险制度设计提供精算基础。世界银行将保持与中国各相关部门的合作，并愿意应中国政府的要求，为中国巨灾保险体系提供更多的技术援助和融资支持，帮助中国建立一个有效和可持续的巨灾保险制度。
［编辑：郝焕婷］
①财产巨灾保险项目：2001年帮助土耳其建立了地震保险体系（TCIP），目前正在帮助罗马尼亚、东欧和中美洲建立类似的体系；农业保险项目：蒙古牲畜指数保险，印度谷物天气指数保险，以及类似项目在马拉维、泰国、埃塞俄比亚等；专业指数再保险：全球指数巨灾保险基金（GIRIF）；备用信贷：巨灾DDO（Deferred Draw-down Option）；主权巨灾保险项目：加勒比海16国巨灾保险基金（CCRIF）；巨灾保险相关证券：墨西哥巨灾债券，巨灾风险交换衍生品、天气衍生品等。保险研究2008年增刊1