论巨灾风险管理中政府的角色定位

刘冬姣

    随着全球化和信息化的不断发展，我们正逐步进入一个不同于传统“常态社会”的“风险社会”，风险管理成为政府、企业、学术机构和个人（家庭）共同关注的热点问题。巨灾风险影响面广，造成的损失严重，对社会经济发展的影响巨大。因此，政府在巨灾风险管理中不能不扮演重要的角色。
    一、政府介入巨灾风险管理的理论分析
    （一） 政府介入巨灾风险管理是巨灾风险特性决定的
    目前学术界和实务界对巨灾风险并无统一界定，道夫曼①从风险管理与保险的角度，将巨灾风险定义为：不可预测的、能够导致相对于保险基金来说是异常巨大损害金额的潜在损失。人们大多从损失金额、死亡人数、损失波及范围、发生频率、周期长短等方面加以衡量和标识巨灾风险，以区别于小范围、小金额、高频率、短周期的一般灾害风险。如美国精算协会将巨灾定义为一种不常发生的、影响大量人口、造成严重人员伤亡及财产损失的事件。美国保险服务所(Insurance Service Office，ISO)则将巨灾定义为损失金额超过2 500万美元，影响到1 000个以上的被保险人的灾害。
不论如何界定巨灾保险，从巨灾保险本身来看，具有两大突出的特点：首先，巨灾风险具有不可抗拒性，人们对巨灾风险唯恐避之不及，只能采取措施减少由于巨灾风险而产生的负效用，但不能消除。其次，巨灾风险所产生的影响巨大、覆盖面很广。2008年初发生的我国南方大范围冰冻灾害，据民政部估计直接经济损失约1 516亿元，全国21个省(自治区、直辖市)受到不同程度的影响，造成交通、电力等众多行业的重大损失。2008年四川汶川大地震更是造成了多达8 451亿的直接经济损失。因此，不论从经济的角度还是从社会的角度，巨灾风险具有典型的公共性，巨灾风险管理也必须具有公共性，需要政府的介入。
（二） 政府介入巨灾风险管理是风险管理演进的必然结果
政府介入巨灾风险管理有坚实的学理基础。风险管理是一门新兴的学科，最早起源于美国。在20世纪30年代，受世界性经济危机的影响，美国有40％左右的银行和企业破产，为此，许多大中型企业都设立了保险管理部门，负责安排企业的各种保险项目，保险成为当时风险管理的主要方式。到20世纪60年代，风险管理逐步发展成为一门独立的学科，风险管理方式呈现多样化发展趋势。20世纪70年代开始，随着企业面临的风险复杂多样和风险费用的增加，风险管理开始在全球范围内传播，法国、日本等国家相继从美国引进了风险管理，逐渐掀起了全球性的风险管理热潮。
近20年来，美国、英国、法国、德国、日本等国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。1983年在美国召开的风险和保险管理协会年会上，世界各国专家学者云集纽约，共同讨论并通过了“101条风险管理准则”，标志着风险管理的发展已进入新的发展阶段。1986年，由欧洲11个国家共同成立的“欧洲风险研究会”，将风险研究扩大到国际交流范围。1986年10月，风险管理国际学术讨论会在新加坡召开，风险管理已经由环大西洋地区向亚洲太平洋地区发展。随着资产证券化在国际上兴起，风险证券化也被引入到风险管理的研究领域中，出现巨灾债券、PCS期权。
伴随风险管理理论和实践的发展，风险管理主体也相应发生变化。由于风险不仅存在于个人家庭、企业等私营领域，也存在于社会公共领域，并且私营领域的风险也会引起社会风险，因此，风险管理的主体不仅只
［作者简介］刘冬姣，教授，博士生导师，中南财经政法大学新华金融保险学院副院长，中国保险学会常务理事，湖北保险学会副会长。
有个人（家庭）、企业，而且包括政府，许多国家政府都直接参与风险管理活动，并制定风险管理标准，澳大利亚、新西兰最早颁布风险管理标准的国家，随后一些发达国家纷纷效仿，制订本国的风险管理标准。目前在世界范围内影响较大，并且被国际标准组织(ISO)认可的国家性标准有：澳洲管理风险标准(AS/NZS4360:1995)、加拿大风险管理标准《决策者的指南:加拿大国家风险管理指南》(CAN/CSA—Q850-97)、英国风险管理标准《项目管理第三篇:与商业相关的项目风险管理指南》(BS—6079—3:2000)、日本风险管理标准(JISQ2001:200l)。目前，政府为主体的风险管理正以前所未有的态势发展，政府参与巨灾风险管理是风险管理发展的历史逻辑使然。
（三） 政府介入巨灾风险管理是政府行使社会管理职能的具体体现
社会管理是指为实现社会关系和谐以及社会良性运行而进行的调控活动，具有广义和狭义之分。广义的社会管理是指对一切社会活动领域的管理，包括政治管理、经济管理、社会文化生活管理等。狭义的社会管理主要指对社会治安、人口、环境、社会保险、社会福利以及社会服务等方面的管理。长期以来，社会管理作为政府的两大职能之一，是国家和政府存在的重要前提，尽管在不同社会制度的国家，社会管理在整个政府职能体系中所占的地位不同，所管理的内容不同，但从总体上看，政府的社会管理职能随着经济的发展，社会公共事务的增加，呈现出不断增长的趋势，并成为现代国家维护政治统治、促进经济增长、推动社会发展的重要手段。
对巨灾风险的应急处理能力，是体现一个政府运作效率的重要方面。各类风险，特别是影响范围广，损失巨大的巨灾保险，对社会经济的良性运行形成巨大的威胁，作为现代社会的组织和管理者，政府在管理巨灾风险，确保社会协调发展方面负有不可推卸的责任。相对于企业、个人或家庭等风险管理主体，政府可以通过合理运用其拥有的资源和强制力进行有效的管理风险，体现其强制性和效率性。可见，政府介入巨灾风险管理是政府行使其社会管理职能的内在要求。
必须指出，政府从履行社会管理职能角度展开对巨灾风险的管理，并不是政府完全承担巨灾风险损失，而是政府以多种身份参与巨灾风险的管理之中，包括建立和完善风险管理机制、加强对风险的应急处理以及部门间和地区间的协作、制定风险管理标准等。
二、国外政府介入巨灾风险管理的实践
（一）设计巨灾风险管理体系
作为巨灾风险管理主体介入巨灾风险管理时，政府不同于企业、个人或家庭等，后者主要是从个体及局部着手开展巨灾风险管理，而政府则是从国家、社会整体着手，设计构建巨灾风险管理体系，包括巨灾风险管理的组织实施、巨灾风险的预防预警、巨灾风险损失的补偿与救助等等。从各国情况看，巨灾风险管理体系是政府、保险公司和民间救助组织等风险管理主体，在巨灾风险发生前、发生中和发生后，相互配合和协调的机制。一般而言，政府在巨灾风险发生前、发生中和发生后，都会以法律和行政手段参与相应的管理，保险公司则对投保人面临的巨灾风险，运用市场的手段参与巨灾风险发生前、发生中和发生后的管理，一般能获得政府财政税收政策的扶持。民间救助则主要在灾后发挥作用。巨灾风险管理体系的设计的核心就是有关主体如何协调配合进行巨灾风险的管理。从目前情况看，由于不同的巨灾有不同的特点，许多国家针对不同的巨灾，如洪水、地震、飓风等分别设立不同的风险管理体系。就政府与保险公司在巨灾风险管理中发挥作用的方式来看，各国巨灾风险管理体系有三种模式。
模式一是保险公司为主体的商业化管理模式。这种模式下，政府直接参与巨灾风险管理程度较低，主要采用商业化运作方式，其代表性国家是德国和英国。德国因为有实力雄厚的保险机构以及发达的保险与再保险体系，巨灾风险管理依靠发达的商业保险体系发挥主导作用。各家保险公司注重相互配合，保险公司与再保险公司之间分散风险，综合性保险公司与专业保险公司分工配合，在不同领域为巨灾风险提供保障②。英国巨灾保险的承保主体是商业保险公司，政府并不参与其中，但政府在巨灾保险的运营中提
①道夫曼.当代风险管理与保险教程.清华大学出版社.2002。
②郇公弟.德国巨灾保险成功商业化运作.中国保险报.2008年03月31日。供了必要而有效的监管和支持。挪威于1979年开始建立巨灾风险基金，并立法规定所有火灾保险的投保人必须同时购买巨灾保险，保险公司收取巨灾保险费并负责赔偿，赔偿限额根据其市场份额分摊。保险费收入纳入巨灾基金，境内经营火灾保险业务的保险公司都是该基金的成员，巨灾基金的管理与运作完全商业化。
模式二是由政府和保险公司合作进行巨灾风险管理模式。在这一模式中，商业保险公司负责经营巨灾保险，政府是协作者，只承担有限损失，主要负责建立巨灾基金、提供政策支持和实施必要的监管。如土耳其于2000年由政府、商业保险公司和世界银行共同组建巨灾保险基金管理委员会，商业保险公司销售和经营巨灾保险，政府提供资金、开发强制性地震保险条款、负责巨灾保险基金运作机制设计和监管等工作。美国洪水保险属于强制保险，由美国各级政府与保险公司合作经营，保险公司销售洪水保单，并处理相关保险事务，政府承担保险赔偿责任，赔款的资金来源与洪水保险基金。佛罗里达州的飓风保险则由州内保险公司经营，由州政府设立的飓风巨灾基金提供再保险，州政府对飓风巨灾基金的运作提供税收优惠政策。
模式三是以政府为主的巨灾风险管理模式。该模式主要由国家政府筹集资金并进行管理。政府是主导者，巨灾保险由政府直接提供或委托某家保险公司提供，损失发生时，政府进行赔付或提供担保，或承担兜底责任，作为最后的再保险人。这类运作模式通常适用于一些特殊的巨灾风险，如日本的地震保险对于家庭财产采取政府主导模式，由政府承担损失补偿责任，并给予财政支持，这种保险作为强制保险推行。家庭财产地震保险属于非赢利性质，其费率厘定不含利润。日本地震保险对企业财产的风险采用商业化运作模式，由保险公司经营，并通过商业再保险分散巨灾风险。
在上述各种模式下，对保险公司参与巨灾风险管理，政府都会在以下几方面给予支持和优惠。一是立法支持。二是税收优惠和财政补贴，如减免保险公司的经营税，保险赔款免税以及保险费税前扣除等。政府还可以通过提供保费补贴与费用补贴的方法，参与到巨灾保险的具体运行中。如日本政府根据房屋的抗震水平不同对投保人购买地震险的保险费给予不同程度补贴。符合抗震3级标准的建筑物保费享受7折优惠，符合抗震1级标准的住宅享受9折优惠。这不仅是政府支持保险公司经营的措施，也同时能激励当地民众加强灾前的防震防损。三是鼓励防灾减损。从发展趋势看，政府和保险公司合作进行巨灾风险管理的模式更符合发展需求。
（二）设立和指定政府部门实施对巨灾风险的管理
为强化巨灾风险管理工作，许多国家政府除设计巨灾风险管理体系外，还成立或指定专门的政府部门实施对巨灾风险的管理，同时还指定相关的政府部门对不同的巨灾进行专项管理。如美国在1979年由卡特总统发布行政命令成立联邦应急事务管理总署，总部设于华盛顿特区，其主要任务是：就建立处理规则和洪灾日常管理提出建议；教会人们如何克服灾害；帮助地方政府和州政府建立突发事件应急处理机制；协调联邦政府机构处理突发事件的一致行动；为州政府、地方政府、社区、商业界和个人提供救灾援助；培训处理突发事件的人员；支持国家消防服务；管理国家洪灾和预防犯罪保险计划等。2003年3月，总署成为新成立的国土安全部的一部分。
其他国家也设立了类似的机构。如英国成立内阁办公室国内紧急状态秘书处，日本政府在内阁增加安全保障会议的职能，在总理府新设相当于副部长级的风险管理总监和内阁风险管理中心。俄罗斯有联邦安全会议和紧急事务部等。各国在尊重各部门和地方对风险专业分权管理的基础上，为了解决风险处理时信息分散的问题，加强了信息管理系统的建设、实行了国家层面上管理的高度统一，建立风险管理信息中心，采取直接管辖的方式来提高风险的决策能力，并对媒体进行适度的管理。
（三）推动巨灾风险管理的立法
许多国家政府十分重视相应的立法工作，依法实施对巨灾风险的管理成为西方国家在巨灾风险管理中的共同特点。日本是世界上较早制定有关灾害应急救援管理法律法规的国家，目前有关灾害应急方面的法律有30多部，其中最重要的是1947年10月制定的《灾害救助法》和1961年11月制定的《灾害对策基本法》。《灾害救助法》主要规定各级政府在灾害发生后进行应急救援的任务和权限；规定各级政府在平时作好计划，建立应急组织及政府在紧急状态时，对救助物资的征用权限等；规定救助费用的来源、使用、管理以及违反本法的法律后果等。《灾害对策基本法》对有关防灾组织、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾害恢复的财政金融措施、灾害紧急状态及其他事项做出了具体的规定。日本于1966年颁布《地震保险法》，要求住宅必须对地震、火山爆发、海啸等自然风险投保，并逐步建立政府和商业保险公司共同合作的地震保险制度。
美国高度重视巨灾风险管理的立法，1950年制定《灾害救助和紧急援助法》，适用于除地震以外的其他突发性自然灾害。该法规定了重大自然灾害突发时的救济和救助原则，还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的支持。1968年颁布《国家洪灾保险法》，此后又通过了《洪水灾害防御法》，规定与洪水有关的地震、海啸、塌方、地陷、地表移动等都属保险范围。1977年10月国会通过《国家地震灾害减轻法》，该法规定建立国家地震灾害减轻计划（NEHRP）。1990年11月制定《国家地震灾害减轻计划法》对减灾机构的职责、计划的目标和目的作了详尽规定，对国家地震灾害减轻计划作了重大修改。1992年出台了《美国联邦应急救援法案》，该法规定了美国各种灾害事故应急救援的基本原则、救助的范围和形式，政府各部门、军队、社会组织、美国公民等在灾害中的职责和义务，明确了美国政府与州政府的应急救援权限，同时对应急救援的资金和物质保障做出明确规定。
（四）建立突发事件的应急机制
近年来，各国政府普遍加强了对风险的应急处理。如美国突发事件应急机制主要是由美国联邦应急事务管理总署、联邦应急计划和有关的法律法规组成的总体。联邦应急计划是1992年4月由联邦应急事务管理总署公布，目的是提高联邦各部门和机构协调处理突发事件的能力，启动灾害救助法的实施，发挥联邦政府对州与地方政府救灾的应急反应、恢复和援助的支持作用。对突发事件实行地方、州和联邦政府三级反应机制。近年来美国政府在突发事件处置规划方面进行了大量的投入，多次修订《美国联邦反应计划》。同时，依据相关的紧急状态法律，在面临风险期间，使用灾难宣告和紧急状态宣告处置。
英国根据《国内紧急状态法案》出台了《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》，对紧急状态处置规划问题进行了详细的规定。日本政府于2000年6月实施了“核灾害事件应急特别法案”，法案要求对核设施的安全性实施严格的控制，防止灾害事件的发生，并规定灾害事件发生时成立一个综合应急指挥中心，指挥中心直接隶属于内阁首相。国家核事故对策总部由经济产业省、科技厅、防卫厅、警察厅、厚生省、农水省、国土厅、海上保安厅、气象厅、消防厅等部门组成。日本式的自然灾害风险管理是以中央为核心、各省厅局机构参与的垂直管理模式，在一整套详细的与自然灾害风险管理相关的法律框架下，构建了以首相为首的“中央防灾会议”制度，一旦发生应急情况，指定行政机关、公共单位应对自然灾害。
（五）政府参与巨灾风险损失的分摊补偿
政府在进行巨灾风险管理中，不仅作为管理者，而且还以多种方式作为损失的分摊补偿者。目前，几乎所有国家对巨灾风险损失提供国家救助，即动用财政资金，进行救助。除此之外，政府还以以下两种方式参与巨灾损失的分摊补偿：
一是直接参与建立巨灾基金，为巨灾损失提供补偿。巨灾基金是应对巨灾风险的基金，一般包括巨灾救助基金和巨灾保险基金。目前巨灾救助基金一般有政府组织建立，其基金来源于财政收入。巨灾保险基金的设立主要有两种形式，一种是由保险公司联合设立，基金来源于保险公司的保险费收入，一般来说该部分保险费可享受政府的税收优待政策，包括减免其相应的所得税和营业税。另一种是由政府和保险公司联合设立，巨灾保险基金实现专项管理。政府在巨灾基金建立中发挥着巨大的作用，如在新西兰的地震保险计划中，巨灾基金完全由政府提供。而土耳其的巨灾保险基金由土耳其政府、保险公司以及世界银行共同合作建立①。除了在巨灾基金中提供资金以外，政府还可以在有关基金运作制度的制定、运作机制的安排、基金运用税收的减免及基金监管等方面提供支持。
二是政府作为保险公司巨灾损失赔偿的最后担保人，或与保险公司共同承担巨灾损失赔偿。如法国中央再保险公司(CCR)代表政府向保险公司提供全面无限制的再保险，法国政府则向CCR提供无限额的财政担保②。新西兰的巨灾保险业务由具有商业保险公司性质的地震委员会(EQC)办理，但当巨灾损失金额超过其支付能力时，由政府负责剩余赔付。

①王艳.建立我国巨灾保险基金.中国保险报.2008年06月11日。
②胡海斌.巨灾风险补偿机制的国际借鉴及框架设计.金融经济.2008（10）.P119-120。三、我国政府在巨灾风险管理中的角色定位
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，2008年的南方雪灾和汶川地震，再一次敲响了科学管理巨灾风险的警钟。目前，我国巨灾风险管理的机制尚未建立，政府在巨灾风险管理中充当了重要的单一角色——巨灾风险的救助者，巨灾损失采用以国家财政为主导的救济方式，尽管我国政府在历次灾害发生之后都投入大量人力财力，但相对于损失巨大、受灾面很广的巨灾损失如杯水车薪。与此同时，这种制度也滋生了人们对政府的依赖，削弱了防灾减损的动机，容易诱发道德风险。随着我国经济和社会的快速发展和城市化进程的加快，财富集中程度提高，灾害事故造成的经济损失呈现出快速增长的趋势，巨灾风险问题已成为我国经济社会发展过程中的重大问题。科学定位我国政府在巨灾风险管理中的地位成为我国巨灾风险管理中的首要问题。根据上述分析，结合外国政府管理巨灾风险的实践和我国社会经济发展的实际状况，我国政府在巨灾风险管理中应充当以下角色：
（一）巨灾风险管理体系的设计者
巨灾风险管理的效果取决于巨灾风险管理体系的科学性，而巨灾风险管理体系涉及到巨灾风险管理模式的选择，各种相关政策的制定和落实，政府、保险公司、民间救助机构、风险主体等之间的协调与配合，各种巨灾风险管理方法的组合使用等等。
图1巨灾风险管理体系
在这个风险管理体系中（如图1所示），涉及各主体之间权责利的划分和风险管理手段的选择。我国政府应根据我国社会经济发展态势和保险市场发育程度，设计符合我国国情的巨灾风险管理体系，明确政府主导、市场化运作的巨灾风险管理原则，建立巨灾保险制度，构建多层级风险分担机制，建立由政府主导的巨灾风险基金，为保险业开展巨灾保险提供再保险支持，为经济社会发展保驾护航。
（二）巨灾风险管理体系的协调管理者
目前，我国政府在巨灾风险的行政管理方面已有一系列举措。在国际减灾十年结束后，原中国国际减灾十年委员会调整为中国国际减灾委员会，2005年调整为中国国家减灾委员会，其作为一个部际协调机构，已成为我国应对自然灾害的最高机构，其办公室设在民政部。对各类自然灾害风险的行政管理，并依自然致灾因子，由与此相关的部委局负责管理。如地震、火山爆发风险，主要由国家地震局负责，洪涝及旱灾由水利部负责管理，台风、风暴潮、赤潮等，由海洋局负责管理，暴雨、雪灾等由气象局负责管理。此外，对重大事故(如重大生产事故) 则是由国家重大事故安全管理局管理，公共安全和卫生安全 (包括生物安全) ，由卫生部牵头管理，重大社会安全问题(包括引起的社会动乱、骚乱等) ，是由公安部负责的。
针对巨灾等突发事件发生后的应急处理，国务院办公厅在2003年非典爆发后，成立了突发事件应急预案工作小组，把建立突发事件应急预案的工作作为国务院工作的重点之一。2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》（简称总体预案），总体预案将“突发公共事件”界定为：突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。并将突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等４类；自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。总体预案明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容,是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。
但总体来看，我国政府还是处于相应的行政管理者的角色，各管理部门之间的协调配合有待加强。
（三）巨灾风险意识和巨灾风险管理主体的培育者
目前，我国民众的风险管理意识不高，对巨灾风险的认识停留在较低层面，直接影响了巨灾风险管理的开展。政府作为巨灾风险管理的主体之一，应着力培养全社会的风险意识，为巨灾风险管理方式的选择，特别是市场化巨灾风险管理手段——巨灾保险的实施创造良好的社会环境。此外，政府还要合理引导社会民间救助，充分发挥民间救助在巨灾风险补偿中的作用。
保险公司是巨灾风险管理的重要主体。但目前我国保险业仍处于初级阶段，规模较小，且尚未建立巨灾支持保护体系和巨灾基金积累机制，商业保险自身积累的偿付能力不足以应对巨灾风险。与此同时，我国再保险市场不发达，市场规模很小，分保能力有限，无法起到分散巨灾风险的作用，制约了保险业的承保能力。因此，要有效发挥保险公司在巨灾风险管理中的作用，需要政府的培育和支持，建议对巨灾保费给予税收优惠，减免营业税，鼓励保险公司多为社会提供巨灾风险保障；允许企业等经济组织将巨灾保险费支出税前列支等。此外，适时开展法定强制性巨灾保险，推动巨灾保险的推广与普及。对于国有资产，要强制办理巨灾保险；对于银行贷款项目，要在贷款合同中明确巨灾风险管理问题；对于自然灾害发生频繁的地区，要把巨灾保险作为财产损失保险和人身意外伤害保险的附加险等。
（四）巨灾风险管理相关法规和基础平台建设的组织推动者
巨灾风险管理应依法进行，其中特别是巨灾风险管理的立法是巨灾风险管理实施的有效保障。我国已经出台了大量与巨灾风险相关的法律法规，如《消防法》、《安全生产法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《核事故应急条例》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等。我国要建立健全适合的巨灾保险的保障制度，制定与之配套的巨灾保险法律体系，创造良好的巨灾保险发展的制度环境。但目前围绕巨灾风险损失补偿制度方面的立法尚属空白，亟待出台地震保险法规、洪水保险法规、巨灾基金管理条例等法律法规。
巨灾风险管理需要建立巨灾风险信息数据库，出台风险管理标准。巨灾风险数据库和巨灾风险管理标准的建立需要有权威性、全局性和系统性，单独行业或部门难以完成，政府应牵头进行组织协调工作，汇集保险行业现有的数据资源，并借助气象、地震、民政等部门及大专院校、科研院所的力量，开发应用型灾害数据模型，尽快出台国家风险管理标准。
（五）巨灾风险损失的分摊补偿者
针对我国巨灾损失补偿的问题，要转变主要应用行政手段进行灾害损失补偿，减轻政府财政的压力，扭转灾害补偿严重不足，补偿效率不高的局面，必须探索建立有具有中国特色的巨灾风险补偿机制，使民间救助、财政补贴和市场机制构成巨灾补偿三大支柱，从而全面增强巨灾风险管理的能力。根据我国实际情况，政府应作为巨灾风险损失的重要分担者，即一方面，通过传统的救助方式，在巨灾风险发生后，提供政府救助。另一方面，参与建立巨灾保险基金，考虑到我国目前的政府财政状况和保险业的实力，建议采用由政府和保险公司共同建立巨灾基金的方式。中央、省、地市三级财政按适当比例出资，同时各家保险公司应将所承保的巨灾业务保费收入除去自留部分，全部纳入巨灾保险基金。
［编辑：施敏］保险研究2008年增刊1