对建立中国一体化巨灾风险保险体系的再思考

曾立新

    一、巨灾风险的特点
    在传统的教科书中，一般把巨灾风险列为不可保风险。实务中又有专家称其是不完全可保的风险。之所以这样认为，是因为巨灾风险具有以下一些特点：
    1.巨灾风险过于集中，保险标的具有高度相关性：巨灾的发生是具有地域性的，一定地域范围内的保险标的对于巨灾风险而言具有高度相关性，不符合可保风险的特征。因而，若使巨灾风险具有一定程度的可保性，就必须千方百计地对巨灾风险进行分散。分散巨灾风险的渠道可以是地域上的、险种上的和时间上的，需要政府在国家全局的高度上进行统筹。
    2.时间风险：巨灾发生在保险公司充分收取足够的保费之前，这是私营保险公司承保巨灾保险不可回避的问题。巨灾保险均匀的年保费收入与巨灾保险不均匀的、随机的赔款支出之间的矛盾是巨灾保险最大的难题。如何解决这种矛盾，实际上不单纯是一个保险问题。保险公司大多不能够通过准备金累积和再保险来保持足够的资金以应对巨灾的集中赔付，必须借助于其他渠道的资金支持。这种支持可能来源于市场上的其他保险人、再保险市场、保单持有人、纳税人、资本市场和政府。而政府的行政能力和无限的印钞功能是解决巨灾时间风险的最可依赖的一个渠道。
    3.逆选择：由于巨灾风险的发生频率比较低，有些巨灾几十年甚至几百年才发生一次，人们对于巨灾风险极可能心存侥幸，认为“巨灾不会发生在我身上”，往往不愿意投保。而在高风险区域中，由于巨灾风险比较高，人们对巨灾的担忧要高于一般民众，因而投保的积极性较高，从而形成逆选择，这是保险经营的大敌。为了使巨灾风险具有可保性，巨灾保险在制度设计上要发挥政府的行政和立法优势，尽量堵塞逆选择的漏洞，可以采取统保，或强制性或半强制性保险的方式。
4.不易准确估计预期损失：巨灾的发生频率低，而损失程度大。尤其是在经济发达、人口稠密的地区，人财物经济价值不断攀升，巨灾所造成的经济损失一路飙升。随着全球气候变暖，温室效应的影响，巨灾发生的频率和损失程度都在发生变化，巨灾预期损失估测更加困难。这也是巨灾保险定价的难点所在。目前，市场上普遍依赖巨灾模型对巨灾的预期损失进行估测，但巨灾模型的估测结果具有较大的局限性。政府可以集中统筹，发挥国家各个部门的优势，将气象、水文水利、地质、地震、建设等部门调动起来，形成科研力量和科学的数据库，才可能形成科学的巨灾价格厘定体系，从而使得巨灾保险具有可行性。
综上所述，巨灾保险的种种特点需要政府进行参与和支持，才能够建立起科学可行的巨灾风险保险体系。
二、政府参与和支持巨灾保险的世界经验
1.美国。有联邦政府巨灾保险项目全国洪水保险计划以及各州的巨灾保险项目，如加州地震局、佛罗里达州居民财产保险公社等，也有州政府的再保险项目，如佛罗里达飓风巨灾基金（见表1）。政府参与巨灾保险的方式多种多样，有以直接保险人的身份承保巨灾，有以再保险人的身份承担巨灾风险。大多数巨灾保险项目实施财政贴补的费率，并且享受联邦免税待遇。而全国洪水保险计划中美国财政部提供借款权限，联邦政府担保偿付能力。

［作者简介］曾立新，对外经济贸易大学保险学院副教授。
美国政府参与和支持的巨灾保险
表1
项目名称[]设立年代[]承保风险[]项目简述联邦全国洪水
保险计划[]1968年[]洪水[]直接保险人；联邦政府举办并无限担保；在联邦管辖金融机构借款的人必须参加基础洪水险；设有辅助减灾计划；享受ISR免税待遇；私营保险公司参与合作，但不参加亏损摊派。加州地震局[]1996年[]地震[]直接保险人；私人募资、官方管理的地震风险联合承保体；与标准屋主保单伴随使用；至少有65%的加州保险人加入，同意将地震保单转给CEA,并协助管理保单，在CEA发生亏损时同意参加摊派。佛罗里达居民财产保险公社（CPIC）[]2002年由1970年成立的FWUA和1993年成立的FRPCJUA合并而成[]按照标准屋主保险或住宅保单承保包括风暴和雹灾在内的财产和责任保险责任[]直接保险人；承保那些不能从私营保险市场上获得保险的财产主；私营保险公司被要求参加亏损摊派；不享受联邦或州的免税待遇。佛罗里达飓风巨灾基金（FHCF）[]1993年[]飓风季节中风暴对民居的损失[]再保险人；佛州管理委员会运作；CPIC强制购买超赔再保险；享受联邦和州的所得税免税待遇；税前提取巨灾准备金；启动：美国全国飓风中心宣布飓风发生。2.欧洲国家。欧洲国家的巨灾保险属于一种混合类型，从政府担保的强制保险到完全私营的巨灾保险。其中法国和西班牙实施政府无限担保的全国强制巨灾保险项目；瑞士、挪威实施全国的强制巨灾保险，但政府并不明确提供担保；德国、意大利和英国并没有全国巨灾保险项目，但是私营保险公司基本都可以提供巨灾保险保障（见表2）。
欧洲部分国家的巨灾保险
表2
国家[]政府巨灾保险项目[]设立年代[]承保的自然灾害[]项目简述法国[]Catastrophes
Naturelles(CATNAT) []1982[]包括洪水、泥石流、山体坍塌、干旱、地震、潮波和雪崩[]直接保险人；所有保单持有人按照政府规定支付附加保费；政府提供无限额担保；保险人可以向CCR或再保险市场分保巨灾风险，也可以自留。政府决定一次灾害是否属于“巨灾”定义。西班牙[]Consorcio de Compensacion de Seguros (Consorcio) []1954[]地震、海啸、严重洪灾、火山喷发、非典型气旋风暴、陨星坠落[]直接保险人；所有的保单持有人根据政府经营巨灾直接保险的机构确定的水平支付附加保费，保险公司收取附加保费并将之转交给Consorcio，政府无限额担保。瑞士[]Elementarschadenpool(Elemental Pool)[]1953[]高水位、洪水、风暴、雹灾、雪崩、雪压、山石坠落和山体坍塌[]直接保险人；Pool制定附加保费水平，所有保单持有人支付附加保费。Pool的会员公司将巨灾风险转入pool，后者按照成员公司规模提供不同限额的保障。挪威[]NORSK NATURSKADEPOOL[]1980 []洪水、风暴、地震、雪崩、火山喷发和海潮[]再保险人；财产保险单中强制附加巨灾风险；被保险人承担15%的免赔额；政府参与程度低。意大利[]没有[]无[][]自然巨灾保险是选择性的，并可以从私营保险公司那里通过额外加费获得。德国[]没有[]无[][]自然巨灾保险是选择性的，并可以从私营保险公司那里通过额外加费获得。得益于资本雄厚的市场、科学的精算和管理，巨灾保险专业化、产品创新（巨灾债券）。英国[]没有[]无[][]洪水保险一般包括在标准财产险保单中，由私营保险公司承保。3.其他国家和地区的地震保险项目（见表3）
（1）日本。在1966年日本政府出台了《地震保险法》，而地震保险的核心机构是日本地震再保险株式会社（JER）。投保人向保险公司投保地震保险后，保险公司向JER全额分保。JER将所承保的风险分为三个部分，除自留外，一部分转分保给原保险公司，另一部分分保给政府。地震发生后，根据损失大小分为不同等级，按照既定规则进行责任分配。损失越大，政府承担的越多。政府承担最后担保人的角色。政府制定和不断修改的《建筑基准法》，提高了建筑物的抗震标准，为地震保险提供有效而关键的风险管理，大大降低了地震造成的巨灾损失，使得地震风险在一定程度上变得具有可保性。
（2）土耳其。1999年土耳其发生Marmara大地震，造成重大经济损失。2000年土耳其政府在世界银行的帮助下，由土耳其政府、保险公司和世界银行共同建立了土耳其巨灾保险联合体（TCIP），作为直接保险人专门承保地震造成的损失。政府制定法律将地震保险定为强制保险制度，政府负责巨灾保险基金运作机制的设计、运行和监管等事宜，主导开发强制性地震保险条款，政府也作为再保险人或担保人。保险公司取得资格后在基金设立初期负责销售和理赔工作，随着基金的成熟和培训完成，基金专门的理赔人员将承担此项工作。
（3）新西兰。新西兰政府1994年设立了地震委员会（EQC）取代1944年的地震和战争损失委员会。作为直接保险人，承保家庭财产保险因遭受地震、山崩、海啸、火山爆发、洪水和因此而引起的火灾损失。地震委员会是国家财政部全资组建，国家无偿拨付15亿新元作为自然灾害基金的一部分。当巨灾损失超过地震委员会的支付能力时，由政府负担剩余理赔支付，但地震委员会需要每年与政府协商支付给政府一定保证金。政府还负责敦促贯彻严格的建筑法规。被保险人向商业保险公司购买火灾保险时，各保险公司代收自然灾害保费，并缴入EQC巨灾准备金。
（4）我国台湾地区。中国台湾1999年发生9.12大地震后，2001年出台《住宅地震保险公报及危险承担机制实施办法》，2002年成立地震保险的核心机构台湾财团法人住宅地震保险基金（TREIP）。投保人向保险公司投保地震保险，保险公司将地震风险转给地震保险基金，该基金实为直接保险人，对于承保损失没有免赔额的规定。地震保险基金将所有承保风险分为两大部分：第一部分分出给由原保险公司组成的地震保险共保组织；第二部分由地震保险基金承担和分散，其中第一层由该基金自留，第二层进行商业再保险，第三层再由地震保险基金自留，第四层由政府承担。
总而言之，政府参与巨灾风险保险的形式可以有三种：
1.政府充当直接保险人，通过完全由政府提供的巨灾保险项目承担巨灾损失，如美国的国家洪水保险计划NFIP和加州地震局CEA；或是在灾后保险市场出现不完整时，通过提供临时的剩余保险市场来解决巨灾保险供给问题，如美国佛罗里达州的CIPC项目（原FRPCJUA或FWUA计划）。其他国家的还有法国的NATCAT，新西兰的EQC，西班牙的CONSORCIO，瑞士的ELEMENTARSCHADENPOOL，土耳其的TCIP等。
2.通过与保险人和再保险人的合作，政府充当再保险人的角色，如美国佛罗里达州巨灾飓风基金（FCHF）以及各州的风险基金或联合体，以及日本的JER、挪威的NATURSKADEPOOL等政府巨灾保险项目。
3.政府并不直接参与（再）保险市场，而是通过提高基础设施和建筑物的防灾抗灾水平来支持巨灾保险。如颁布实施较高的建筑标准、基础设施的加固、制定科学的土地使用规则、强制购买再保险的规定、紧急贷款支持、税收优惠等。通过提供公共服务来扶持和鼓励私营保险公司提供和举办巨灾保险，如英国、德国和意大利。
其他国家和地区的地震保险
表3
国家（地区）[]政府巨灾保险项目[]设立年代[]承保的自然灾害[]项目简述日本[]日本地震再保险株式会社（JER）[]1966[]地震、海啸和火山喷发[]再保险人；因承保风险造成的住宅财产损失；强制保险；政府接受转分，损失越大，承担越多；政府制定《地震保险法》，注重《建筑基准法》的修订。土耳其[]土耳其巨灾保险基金（TCIP）[]2000[]地震[]直接保险人；世行参与；强制保险；政府参与再保险并提供最后担保；保险公司参与销售和理赔工作。新西兰[]地震委员会（EQC）[]（1944）
1994[]地震、山崩、海啸、火山爆发、洪水和因此而引起的火灾损失[]直接保险人；与火灾保险捆绑；政府作为最后承担者，制定和督促贯彻严格的建筑法规。中国台湾[]台湾财团法人住宅地震保险基金（TRIEP）[]2002[]地震[]直接保险人；政府承担高层再保险赔偿；原保险人组成共同体参与分保。在有些国家，如中国，政府以灾后提供紧急救助和赈灾款项的方式来分担一部分巨灾损失，充当社会财富再分配人的角色。这种形式的政府灾后介入虽然说在一定时期内是必不可少的，并且在未来这种形式也不是完全可以被替代的，但是也具有一定的负面影响。
政府无论以直接保险人身份还是再保险人身份提供的政府保险项目在特定时期都发挥了一定的积极作用，在一定程度上解决了巨灾保险可供给性和可负担性的问题。每个项目都有其特有的优势，但同时也都具有这样或那样的缺点。很难绝对地说哪个保险项目是好的或是不好的。到底采取哪一种形式，很大程度上取决于决策者的社会和政治价值取向。
笔者认为私营保险市场由于种种原因（高费率、承保能力不足、风险分散程度不高等）而产生的不完整现象，加之政府保险项目的低效和较高的道德风险，无论是私营保险市场还是政府，都不是解决巨灾风险管理问题的唯一主体，政府和市场的密切合作（PPP，PublicPrivate Partnership）才是解决问题的唯一出路。私营保险必须与政府部门和其他利害方共同协作，采取综合手段，促进减灾防灾，方能实现其中坚力量的作用。这些综合手段包括，经济鼓励、惩罚、税收优惠、大力贯彻建筑标准、推行土地使用规则等。涉及的利害关系方可能会包括中央政府和地方政府、再保险业和资本市场、金融机构、房地产业、建筑业以及全体社会成员——主要是财产所有权人等。
三、一体化巨灾风险保险模式的利弊分析
巨灾风险之所以被认为是不可保的，主要是因为其风险不够分散，损失之间具有高度相关性，不符合保险理论基础——大数法则所要求的条件。实现风险分散最大化是将巨灾风险可保化的一个基本思路。纵观世界各国实施的巨灾保险和融资方法，无不遵循着这个思路。只有在相当大范围内举办巨灾保险，尤其是全国范围内举办巨灾保险，才能有效实现巨灾风险在地域上的分散。
巨灾风险分散的基本思路有两条，一是在承保风险上进行分散；二是努力使参保者范围最大化。在承保风险上进行分散，即将不同的风险纳入一张保单中，实现风险在不同险种之间的分散，鉴于巨灾发生的低频特性，这种方法往往也降低了巨灾损失在时间上的集中程度。如英国所实施的一体化财产保险单，将洪水纳入标准的居民财产保险单与风暴等其他可保风险一起承保，提高巨灾保险的参保率。英国洪水保险的参保率高达95%。另外一种方法就是将巨灾保险参加者的范围最大化，提高参保率。实现这个目的或多或少都有强制保险的成分。实现这一点，可以有两种模式。一种是法国所实施的Nat Cat System，在保险深度已经非常高的居民和商业财产火灾保险的基础上，对每一张保单强制收取巨灾附加保费。在Nat Cat创立初期（1983年）巨灾保险的加费幅度为财产保险费的5.5%-9%，后来增加到12%。另外一种是美国的全国洪水保险计划，位于基础水位洪区（即100年一遇的洪水区）内的、并且在联邦法律管辖的贷款机构有抵押贷款的房屋的所有人必须购买NFIP，作为其获得抵押贷款的前提。这实际上是一种半强制保险。另外，土耳其的TCIP计划规定，居民在财产过户或要求开通住宅自来水供应时必须提供地震保险单也属于这种方式。
在美国20世纪60~70年代，有一批学者就提出了建立一种广泛的巨灾保险体系的建议，代表人物如Kunreuther(1968)、Berstein(1973)以及Anderson(1975)。Anderson 更在1976年和2000年撰文重申建立“一切风险”承保体系的可行性和重要性。在1976年的研究中，Anderson利用1962年~1971年美国地震、飓风、龙卷风和洪水的数据进行研究得出结论，一切风险保险单比提供单一风险的保险单在时间上和地域上的损失波动更小，为“一切风险”巨灾保险体系的建立提供可信的实证证据。Anderson认为“一切风险”保险除了有分散风险的好处外，还在于：
1.可以减少被保险人承保落空的问题。解决了单独设立的、割据的巨灾保险制度下被保险人可能不能获得充分保障的问题①。
2.保险理赔简单化。在许多时候，保险公司需要区分损失到底是由非承保的巨灾风险还是由承保的普通风险造成的，在勘查定损上花费大量的人力和物力。如果实施“一切风险”保单，那么就很大程度上减少了相关勘查定损的工作难度和工作量，降低了损失理算费用，提高了效率。
3.实施多个不同的巨灾保险项目需要政府组建不同的组织机构和雇用大量的专业人才，造成机构重复设置和资源浪费，而实施“一切风险”保单，就可以最大限度地减少管理成本，也会提高运营效率。
4.实施“一切险”保单可以大大提高巨灾保险的参保率。按照美国国家洪水保险计划的相关法律规定，特定抵押贷款项目必须购买巨灾保险。但是根据美国目前的实践情况，投保率仍然不高。主要原因是贷款机构缺乏对巨灾保险购买和续保监督的积极性。但是贷款机构对于与抵押贷款有关的普通财产保险（火灾保单或屋主保单）却非常认真地进行追踪，防止脱保。将巨灾风险融入普通财产保险承保风险，通过贷款机构的内在动力就可以轻松地将巨灾保险的参保率大大提高。
其实在巨灾保险模式上，我国自建国以来到1995年基本上采用原苏联的一揽子保险，各种财产保险保单下的基本责任都包括地震、洪水等风险。也就是说，只要被保险人投保了财产保险，就同时投保了巨灾保险。1996年，中国保险业的监管机构中国人民银行规定，自1996年7月1日起实施的新的企业财产保险条款，将洪水、地震和台风等巨灾风险从基本责任中剔除，只将洪水风险保留在企业财产综合险的承保范围内。从历史上看，中国有实施一体化或一切风险巨灾保险的经验和基础，这是非常重要的一个条件。一般来讲，创建一个完全新式的体系比在原有体系基础上进行科学、合理的改良难度要大得多。
对于一体化的巨灾保险模式，人们也有一些顾虑。第一，我国居民和商业财产火灾保险的投保率不高，采取一体化的巨灾保险方式可能时机不成熟；第二，巨灾风险的覆盖面加大，必然会提高巨灾风险的费率，从而加大被保险人的保险成本；第三，将多种风险捆绑在一起，迫使被保险人接受许多自己不乐意投保的巨灾风险，从而降低被保险人投保巨灾保险的意愿；第四，将多种风险捆绑在一起，会增加巨灾风险证券化的难度，不适应巨灾风险证券化以单一险种为证券化对象发展的潮流。
对于以上顾虑，笔者认为：
第一，我国居民和企业普通财产保险投保率不高的问题。我国保险密度较低，这是公认的事实。但是我国居民财产投保比率和企业财产投保比率也存在着较大的差异。我国企业投保财产保险的水平较高，在有的省市可接近70%。但是我国居民投保家庭财险的比率则非常低，据北京保险行业协会公布的数字显示，北京投保家财险的家庭只有1%。所以考虑到普通财险投保率不高的问题，应该将企业财产险和家庭财产险分开考虑。这也是为什么建议中国巨灾保险体系的第一步要将企业财产巨灾保险和居民房屋巨灾保险分别对待的一个重要的理由。
另外，我们不能等到保险市场非常成熟、人们投保意识非常浓厚的时候才考虑建立巨灾风险保险体系。巨灾风险保险体系是一个系统工程，不可能一蹴而就。需要我们在探索中不断完善和进步。正如美国的全
①如果中国也针对不同的巨灾风险建立独立的巨灾基金，被保险人若想获得完整保障，必须从不同渠道购买多份保单，也会出现被保险人因需多头投保而造成保险漏保的情况。国洪水保险计划，在建立后的40年间，已经出台了4个改革和现代化法案，逐步修改规则，解决现实问题。中国的巨灾风险保险体系早建立一年，就会令这个体系成熟的更快一些，会令全中国民众受益更早一些，就会造福后代子孙更多一些。
第二，关于捆绑巨灾风险会增加被保险人的成本问题。每一种风险的承保都有相应的对价——保险费。所以从表面上看，如果将多种巨灾风险捆绑纳入普通财产保险，保险费一定会增高。但是，我们应该注意到更深层次的问题。首先须重申一个常识，即最终保费=纯保费+经营费用。首先从纯保费上看，巨灾风险如果在险种上进行分散，会降低损失的波动幅度，进而降低了风险，在计算纯保费时，就会减少变异系数，降低对预期损失的附加率，从而减少了保险费。假设每一种巨灾的万元保险费是10元，那么三种巨灾捆绑在一起时所应收取的保险费就会小于30元，从这个角度讲，捆绑式的巨灾保险方式不会增加保险成本，相应地还会减少保险费。其次，从经营费用上看，如果单独设立巨灾保险项目，那么每一个项目即便是不盈利的政府项目，但至少都是需要管理成本的。从规模效益的角度看，捆绑式巨灾保险方式会降低管理成本，从而减少保费支出，节约了被保险人的支出。
第三，关于将多种风险捆绑在一起，会增加被保险人不愿意投保的风险，减少被保险人的投保意愿的问题。如果看一份普通的财产险保单，我们会觉得有很多风险我们一辈子也不会遇到。我们遭遇地震、洪水的概率并不比遭遇这些风险的概率低。另外，许多风险并不像普通人所想象的那样低。随着全球气候变暖，各地气候的变化会带来很多不可预期的风险和损失。普通民众的想法很多时候并不代表事实情况，也不科学。在推动巨灾风险保险体系的过程中，向社会广大民众和企业宣传巨灾风险知识，介绍防灾减损措施正是政府一个重要的核心工作。我们至少要向大家说明，巨灾风险的保费是按照风险的大小收取保费。保单中如果包含了风险较低的巨灾风险，收取的保费也较少，被保险人并不会吃亏。
第四，关于巨灾风险证券化的问题。从盖伊卡彭特公司2006年的一份研究报告可以看出，在从1997年到2006年全世界所发行的84只巨灾债券看，针对综合风险的有39只，占总数的46%，可见市场并不缺乏对多种混合风险发行巨灾债券的实务经验。另外，巨灾债券的发起人多是一些再保险公司，如果在直保市场上将巨灾风险纳入普通财产保险单中，进行再保险安排时完全可以将巨灾风险与普通风险剥离，单独安排。即便不进行剥离，再保险接受人在发行巨灾债券时，也可以就其分入的巨灾风险单独设计巨灾债券。瑞士再保险公司就在2006年连续发行了三只针对综合风险的巨灾债券(参见world catastrophe reinsurance market,p113)。所以，即便考虑到巨灾风险证券化的问题，综合风险的巨灾保险模式也不会造成什么问题。
四、对中国巨灾保险建立的反思和建议
（一）对中国政府角色的思考
目前，大家的共识是各国的巨灾保险体系离不开政府的支持。政府支持的方式有多种多样。需要注意的是，政府对灾害管理体制的支持，包括对巨灾保险直接或间接的支持，如果使用不当，会极大地挫伤巨灾保险的市场需求或者会推高灾害的经济成本。台湾有学者研究表明，政府灾后救济（低息贷款）与居民对地震保险的需求呈反向关系。根据美国的NFIP的经验，贴补的巨灾保险费率会降低人们防灾减损的积极性，导致重复损失的增加，最终使得巨灾损失的社会成本持续增加。
所以，巨灾保险体系的构建需要考虑到与政府的关系。构建巨灾保险制度从根本上旨在减少政府灾后救济的负担，使得损失者能够得到最大限度的补偿。但是政府灾后救济的职能和作用是否需要被完全代替，这取决于决策者的价值取向。在中国这样一个公有制的社会主义国家，巨灾发生后民众对中央政府的直接救助寄予深厚期望，而中央政府也是尽全力积极响应，满足这种期望。这是我们特殊的国情。从政府到民众，中央政府灾后救济的功能并不希望完全被代替。在相当程度上，巨灾保险与政府灾后救济在作用上有相互冲抵的（矛盾的）关系。巨灾保险完全商业化（英国模式）的做法可能有比较大的障碍，不太符合中国的国情。
（二）区分企业和居民财产，采取两条腿走路的方式
考虑到中国的国情，在比较一体化的巨灾保险模式和建立巨灾保险项目或基金这两种方式后，笔者认为中国应该采取两条腿走路的方式，即区分企业财产和居民财产两种类型。具体地：
对于商业财产，建议将巨灾风险全部纳入商业财产保险单中作为一项普通的承保风险。只要企业投保财产保险或火险，就会自动获得巨灾保险保障。但是需要付出相应的保险费。政府可以以再保险人的身份提供超赔再保险保障。政府起赔点的设立，可以借鉴美国恐怖风险保险法TRIA的做法，一方面考虑到巨灾发生的定义；另一方面考虑到巨灾损失数额占整个市场保费收入的比例。
对于民用住宅，建议设立综合巨灾风险的政府保险项目或基金，采取一定程度的强制保险方式，令绝大多数的民用住宅都拥有巨灾保险。让政府站在巨灾损失赔偿的最前沿，让民众能在巨灾发生后看到政府的身影，这比较符合现阶段中国民众的心理特征。这样的安排还具有以下优势：
第一,由于是政府举办的保险项目，有利于政府赈灾从灾后直接救济向保险方式的过渡；并且，政府的灾后救济有了一定的事前的资金积累，救济能力增强。政府既能发挥社会主义政府的功能，又能以现代的风险转移、损失分摊的手段，管理巨灾风险，达到巨灾风险融资的最终目的。
第二,政府出面的巨灾保险项目，容易取得广大民众的理解与支持。渗透率或参保率预期比较高，有利于巨灾风险的充分分散。一定程度上也解决了巨灾保险逆选择的难题。
可以想象到的难题在于，政府怎样管理这样一个巨灾保险项目？对于强制保险不能约束的个体，如低收入群体，政府怎么实施这样的保险项目？
第一个难题，需要政府解决与商业保险公司的关系问题。一个好的政府保险项目不应该与商业保险公司形成竞争的关系，不能把商业保险公司挤出市场。政府保险项目，毕竟是一个保险产品，经营保险最有经验的人是保险公司。政府保险项目需要借鉴保险公司的费率厘定技术、核保技术和损失理赔技术，在管理上也需要借鉴商业保险公司一般的管理经验。所以，政府如何利用商业保险公司的经验技术来经营政府保险项目，是摆在政府面前的一个课题。两者的关系应该是若即若离，相互依存，既不能两张皮，也不能混为一谈。国际上通行的做法是国家通过立法设立巨灾保险项目，保险公司作为政府保险项目的代理服务人，可以代理出单、代理理赔、代收保费。而保险公司通过提供服务依法赚取服务费用。在这方面可以借鉴美国全国洪水保险计划的方式。在比较成熟的国际保险市场上，保险公司也可以参与一部分巨灾直接保险业务，然后将不愿意或不能够承担的责任以再保险的方式分给国家巨灾保险项目。
第二个难题，需要政府通过财税体系来予以解决。这不单纯是一个保险的问题。政府可以有两种方式选择：或者可以通过财政救济对低收入者予以灾后补偿，低收入者并不被纳入巨灾保险体系；或者在制度设计上将全民包括低收入者纳入巨灾保险体系，而政府事先对低收入者予以较大的费率贴补，灾后低收入者同普通被保险人一样进入保险索赔程序。而从长远看，政府应该从减灾的角度提供灾后救济，对灾后救济提出一定的条件，如控制土地的合理使用，适当时进行移民，要求遵循较高的建筑标准，实施有偿救济（贷款）等。
（三）中国巨灾保险体系的路径建议
理想的巨灾保险体系中，政府的支持是存在于保险市场之外的，比较类似于英国的模式。但是考虑到前述中国的国情以及目前巨灾的状况，中国的巨灾保险体系的建立宜分步实施。
第一步:类似美国式。对于居民财产（住宅及宅内财产），政府直接出面提供巨灾保险项目（类似于美国全国洪水保险计划NFIP，但提供综合巨灾风险）；同时对于企业财产由商业保险公司提供包括巨灾风险的财产标准保单，政府向保险公司提供再保险支持（类似于美国的恐怖风险保险法TRIA）。
两点说明：
第一，之所以建议商业保险公司将巨灾风险纳入企业普通财产保单有以下考虑：1.在我国，企业投保财产保险的比例要高于居民投保家庭财产保险的比例；2.企业的生产经营大多需要较多的资金，而资金主要来源于银行信贷，银行从还贷安全的角度出发，需要企业购买包括巨灾风险在内的财产保险。从这个角度看，实施半强制的巨灾保险更有条件；3.企业需要全方面的保障，企业有很多的员工和商业伙伴，企业的安危关系到社会的安定，企业更需要巨灾保险保障，这也是企业履行社会责任的一种表现；4、我国保险公司在1996年以前有过经营包括巨灾风险的财产保险的经验。
第二，对于居民的巨灾保险项目，建议建立一种全国的包括各种巨灾风险在内的机制。
1.单一风险的巨灾保险项目一定具有较强的地域性，而地域性较强的巨灾保险项目由于风险过于集中往往不容乐观。纵观美国诸州的风暴保险组织，如各州的CPIC，几乎全部处于严重亏损状况，有专家指出，如果这些项目不实施精算费率，其生存将面临严重挑战。而美国加州地震局在1996年成立后至今还没有经历过大地震的考验，其模式是否成功仍未定论。一种全国范围内的、包括各种巨灾风险在内的巨灾保险项目，将最大限度地分散风险、减少巨灾风险的逆选择。
2.由于全球变暖，气候异常，很多地区往往经历历史上罕见的气候现象，如2008年初中国南方的冰雪灾害，按照传统的观念来推测某个地区的巨灾风险就会出现问题，而普通老百姓对本地区的气象等状况就更缺乏全面科学的了解。如果将巨灾保险项目分割成若干个项目，居民投保时会出现巨灾保险落空的可能，而统保各种巨灾风险的巨灾保险项目就会避免这种可能，使巨灾保险项目发挥最大的功效；
3.包含多种巨灾风险的巨灾保险项目从表面上看，可能会增加巨灾保险的绝对成本，价格表现增高。但是，从理论上看，由于风险在更大范围内进行了分散，使得损失的波动性减少，从而风险减少，进而可以降低巨灾保险的价格。另外，多种巨灾风险的保险项目也会降低管理成本。
4.保险是一种大规模的互助行为，通常将之表述为“一人为众，众为一人”。举办这种全民的巨灾保险项目，符合我国社会主义的道德规范。如果向人民宣明，购买巨灾保险，不仅利己，而且济人，这种统保各种巨灾风险的巨灾保险项目对于人民个人来说，更容易被接受。
第二步：类似法国式。政府将居民巨灾财产保险也转交给商业保险公司运作，政府提供比例再保险，保险公司可以选择分出的比例。另外，政府对于超大巨灾，还可以提供高层超赔再保险的保障。
从第一步到第二步的转变的条件：（1）通过若干年的运行，相关研究部门掌握了一定的巨灾风险和损失的数据，能够比较准确地估测巨灾保险费率。（2）保险公司积累的一定的巨灾保险经营经验，核保和理赔技术比较成熟。（3）社会、民众对于巨灾保险的认可度大大提高，保险意识大大增强，认为巨灾保险是一种生活的必需。
第三步：类似英国式。政府完全退出保险市场，将巨灾风险完全纳入企业或家庭财产保险的承保范畴。
从第二步到第三步转变的条件：保险市场非常成熟，科学技术手段非常先进。国力增强，国家投入到基础设施用以提高防灾水平的财力大大增加。法律环境逐步完善，制定并贯彻完善的建筑标准、土地使用规则等。生态环境良好，极端天气事件发生频率下降。私有化程度大大提高，民众对于私有财产的权利和义务有更加清晰的认识，巨灾后对于政府的依赖程度大大降低。
（四）需要重申的几个问题
1.在一定程度上改变政府灾后救济不力的状况，减少巨灾对计划内发展项目的冲击，保持国家经济发展的连续性。在巨灾发生后，民众所关注到的是政府向灾区和灾民提供了多少财政支持，但是大家所没有看到的则是这种财政上的临时、巨大的支出调整的背后对国民经济产生的冲击。很多需要国家资金支持的项目被迫下马或搁置。所以，积极建立巨灾的事先资金积累，可以缓解巨灾发生后政府财政上的巨大压力，减少巨灾对国民经济的冲击。
2.政府要调动商业保险公司的积极性，要支持保险公司经营巨灾保险，而不是取代之。商业保险公司有追逐利润的天性，又有承担社会责任的义务。如何在这两者之间进行平衡，是需要技巧的。商业保险公司通过参与巨灾保险项目应该能够扩大业务面，增加业务收入，同时提供政府所需要的服务，在政府和被保险人之间搭架一座桥梁。政府应该在外部环境上给保险公司创造条件承担巨灾风险，支持开办巨灾债券，允许税前提取巨灾准备金等。
3.通过巨灾保险体系来促进减灾防灾工作，这是根本，也是长远的目标。巨灾保险体系的建立并不单纯着眼于灾后补偿的功能，事前的防灾减灾应是其首要功能。防灾减灾工作的有力推进会极大地改善经营巨灾保险的社会环境，而巨灾保险体系应该有利于防灾减灾。这需要巨灾保险的核保和灾后补偿遵循商业保险的准则。对于高风险标的、重复损失标的要与一般标的加以区别对待，利用费率调整、免赔额调整，甚至拒保等商业手段，敦促全社会进行防灾减灾。国家可以在土地开发使用规则、建筑标准贯彻、贷款取得条件等方面通过法律和行政手段进行配合。通过国际保险市场的经验我们知道，对于某些高风险业务，事前的风险管理会极大地降低损失水平，如环境责任保险、劳工补偿保险、锅炉机器保险等，而巨灾风险也符合这个规律。从日本大地震中的人身伤亡数量和建筑物损毁程度上看，较高建筑标准及其严格的贯彻落实，会极大地减少地震损失，从而使得地震风险具有一定的可保性。
［编辑：沈雨青］保险研究2008年增刊1