加快推进我国巨灾保险制度的建立

张泓

    2008年我国接连发生了南方地区雪灾和5.12汶川大地震等严重自然灾害，给人民群众造成了巨大的人员伤亡和财产损失，也再次激发了全社会对巨灾保险这一课题的广泛关注，加快建立我国巨灾保险制度的呼声不断高涨。
    一、加快建立巨灾保险制度已成为全社会的共识
    基于社会经济发展的迫切需求以及民生保障的基本出发点，全国人大、发改委、保监会、民政部、财政部、保险界及学术界都在积极开展相关的课题研究工作，各方对我国所面临的严峻的巨灾形势和造成我国巨灾保险现状的原因都有了比较明确的认识，对建立我国巨灾保险制度的必要性都给予了充分的肯定。
长期以来，我国实行以各级政府为主导、以国家财政救济和社会捐助为支撑的灾害救助制度，巨灾保险在灾害预防、救助和灾后恢复重建中的作用还非常薄弱。实际上，综合的国家灾害救助体系应包含安全建设、财政救济、灾害应急机制和巨灾保险等多个组成部分，而巨灾保险具有不可替代的重要作用。从国际上已经建立巨灾保险制度的国家和地区来看，灾后的经济补偿当中来自保险业的赔付平均占到直接经济损失的30％左右，美国、欧洲和日本甚至更高。2005年美国“卡特里娜”飓风后，保险赔款大约占直接经济损失的50％。然而在我国，巨灾保险在国家灾害救助体系中的应有作用还没有得到充分发挥。无论是年初南方地区的低温雨雪冰冻灾害，还是5.12汶川大地震，保险赔偿占直接经济损失的比例预计均不足5％，仍处于相当低的水平。
造成我国巨灾保险现状的原因，浅层次分析是保险公司承保巨灾风险的意愿不足、投保人投保巨灾保险的意识不强，但从深层次原因来讲，恰恰是由巨灾风险的特性和巨灾保险制度的缺位造成的。巨灾风险和常规风险相比，最大的特点就是“小概率、大损失”。为了应对一次突如其来的巨灾损失，保险公司不仅要科学合理地厘定保险费率，而且需要有长期的保费积累。然而，巨灾又是随时可能发生的，一旦在保费积累不足时发生损失，保险公司的资本金将遭受沉重的打击，甚至面临破产倒闭的可能，整个保险业的可持续发展都可能面临巨大的威胁。因此，保险公司在开展巨灾保险时不得不采取循序渐进、量力而行的态度。由此可见，只有建立完善的巨灾保险制度，才能消除巨灾保险发展的瓶颈，建立起巨灾保险的长效机制，为财政救济提供有力的补充，为国家金融安全提供有力的支持。
二、建立政府支持、市场运作的巨灾保险制度基本框架业已达成共识
随着课题研究的深入开展，各方面对于我国巨灾保险制度宜采取的模式已经基本取得了共识。大家普遍认为，从我国国情出发，并借鉴国际成功经验，我国巨灾保险制度宜采取政府支持下的巨灾保险基金（Pool）模式。这一政府支持、市场运作的制度模式，大体上说，就是将保险公司收取的巨灾保费通过再保险的方式汇集成一个专门基金，逐年积累、专款专用，由专业再保险公司代为管理，制定科学完整的风险转移和融资方案，充分运用再保险和巨灾风险证券化等特有技术手段，将我国的巨灾风险在国内外再保险市场及资本市场上进行分散，最大限度地提高基金应对巨灾损失的能力，政府对巨灾保险基金的建立和运作给予政策支持。
巨灾保险基金不同于投资基金，它实际上是一个巨灾风险管理机构，其目的是实现巨灾保费的逐年积累、风险分散和责任共担。责任共担体现在不同主体根据损失的大小分层承担。发生巨灾损失后，首先由投保人自行承担免赔额以内的损失；超过免赔额的损失，由国内外保险和再保险公司承担；超过再保险市场承
［作者简介］张泓，中国保险学会常务理事，现任中国再保险（集团）股份有限公司副总裁。
保能力的损失，则由巨灾债券从资本市场筹集的资金承担；如果损失超过国内外再保险市场及资本市场承担的金额，则动用巨灾基金积累的准备金；如果发生罕见的巨灾损失，基金积累的准备金都不足以承担，则由政府提供紧急融资。
除了上述制度框架外，各方面对以地震风险为突破口、以居民住宅为主要保障对象，先行试点家庭财产地震保险制度也取得了比较一致的共识。与洪水、台风等自然灾害相比，地震造成的破坏和损失程度严重，对民生的影响更加严重，建立巨灾保险制度的需求更为迫切，前期的研究成果相对比较成熟。
三、巨灾保险制度的建设需要正确认识政府与市场的关系
纵观国际上比较成熟的巨灾保险制度，一方面注重发挥商业保险的市场化机制在巨灾风险管理中的作用，另一方面政府对巨灾保险制度建设都给予了有力的支持和推动。实行市场化运作，可以充分发挥和利用保险业的专业优势和行业资源，缓解财政救济的压力，而政府必要的政策支持，是制度建立和稳健运行的重要前提和保障，两者相辅相成，缺一不可。
在所有的政策支持中，政府在基金不足以承担损失时提供紧急融资政策是巨灾保险制度的关键，也是改变目前巨灾保险现状的根本所在。实际上，该紧急融资仅需要政府以财政担保的形式来提供，所需财政担保的额度随着基金积累的不断增加而降低，而且该担保可以以基金未来的收入作为反担保。
除此之外，政府还可以提供立法、财政、税收方面的政策支持，促进巨灾保险基金的快速积累，推动巨灾保险的发展。例如，将财政预算中用于灾后救济的款项的一部分纳入巨灾保险基金，使基金在建立初期尽快增强承担损失的能力；在城乡二元结构表现突出的地区，给予农民直接保费补贴以鼓励其投保；按照国际通行的做法，对巨灾保费给予营业税等税费的减免等。
表面上，巨灾保险制度的建立需要政府提供一定的财政投入，但实际上，通过建立巨灾保险制度，运用保险业的市场化机制，巨灾保险基金可以吸收来自个人、企业的资金，集聚全社会的力量，使有限的财政投入产生数倍的乘数放大效应，并通过巨灾保险基金的积累发挥蓄水池的作用，有效缓解各级政府财政救济的压力，有助于形成财政资金主要用于灾民的救助、确保灾后安全以及修复重要公用和基础设施，巨灾保险赔偿灾害损失，社会捐助和互助为补充的完善的巨灾保障体系。
通过建立巨灾保险制度，可以充分调动社会力量、社会资源，为救灾和灾后恢复重建提供一种稳定的资金来源，有助于实现灾年的财政收支平衡和金融安全和稳定，还可以通过保险机制，培育全社会的风险意识，降低对财政救济的依赖心理。
四、巨灾保险制度建设是一项系统工程，强有力的组织协调是加快推进制度建立的保证
尽管建立巨灾保险制度的必要性已经得到了充分肯定，制度框架也已经取得了基本的共识，但建立我国巨灾保险制度的推进工作目前仍然面临较大的困难，其中关键问题是缺乏强有力的统一组织协调，各部门的课题研究相对独立，缺乏足够的沟通和配合，研究成果普遍停留在宏观层面，缺乏具体性和可操作性，客观上致使有关方面对建立巨灾保险制度的技术准备是否充分存在疑虑，增加了政策措施出台的难度。
巨灾保险制度的建立是一项系统工程，其技术准备工作应建立在对大量灾害数据进行认真分析和精算研究的基础上，因此必须夯实基础工作，跨部门整合各种资源，整合有关研究机构、地质灾害管理部门、气象信息服务部门所掌握的灾害数据，建立巨灾风险信息系统，开发巨灾风险评价模型，精确设计保险费率体系等，为巨灾保险制度的建立和取得政策支持作好技术上的准备。
因此，当务之急是由国务院明确建立巨灾保险制度的具体牵头组织协调部门，各相关部门、保险行业和学术组织共同参与，组成人员相对固定、有一定经费支持、目标、任务明确的联合课题组，尽快开展具体的研究工作。其中国内的保险公司和再保险公司应该充分发挥风险管理和数据整合优势，从行业整体利益出发，共享风险数据，为制度建设提供专业的研究和实施平台。可以以家庭财产地震保险作为试点和突破口，重点研究家庭财产地震保险制度的保障对象、承保方式、保障范围、保障水平、费率表、投保率预测、基金初期规模预测、基金建立初期应对一次地震的最大可能损失目标、基金的风险转移和融资方案等等。
［编辑：施敏］保险研究2008年增刊1