建立我国巨灾保险机制的几个问题

张承惠

    一、当前我国巨灾保险机制的现状
    我国是世界上受到灾害影响最大的国家之一，除了火山爆发之外，几乎面临所有的自然巨灾风险，灾害发生的频率相当高。我国当前的巨灾风险管理主要采用的是一种以中央政府为主导、地方政府紧密配合、以国家财政救济和社会捐助为主的模式，并没有建立专门的巨灾保险体系。然而，这不代表着我国没有巨灾保险供给。当前我国的巨灾保险供给主要由两部分组成：一是由商业保险单覆盖的自然灾害风险。目前我国保险公司的商业企财险和家财险保单中，覆盖了除地震之外的几乎所有巨灾风险。在地震险方面，自2001年9月保监会有条件放开商业财产地震保险的承保以来，保险公司也逐步扩大了地震保险业务。可以说，当前我国的商业财产保单对巨灾风险事故已经有相当程度的覆盖；二是在农村地区试行的覆盖一定自然灾害风险的政策性保险业务。如2007年下半年在全国试点能繁母猪保险，由财政补贴保费、保险公司经营，覆盖台风、龙卷风、暴雨、雷击、地震、洪水（政府行蓄洪除外）、冰雹等七种自然灾害风险。2006年底，浙江省启动“政策性农房保险”试点计划，将台风、洪水、暴风暴雨等列入承保范围，基本实现了全省覆盖。
    尽管我国存在巨灾保险的供给，但与国际平均水平相比，巨灾损失后的保险赔付率依然处于很低的水平。根据瑞士再保险公司的统计，2006年全世界巨灾损失为480亿美元，保险赔付为159亿美元，赔付率为33.1%，即巨灾造成的经济损失中，平均有1/3能得到保险赔偿。然而，我国今年的雪灾即使按保险预估的赔偿上限85亿元计算，赔付率也只有7.6%。极低的保险赔付率水平背后，折射出当前我国巨灾保险机制存在诸多问题。
二、当前我国巨灾保险机制存在的问题分析
（一）巨灾保险在现有一揽子的灾难风险管理体系中有所缺失
经过多年的努力，我国目前已初步建立起了一套较为系统的灾难风险管理体系，主要由三个部分组成：事前的灾难防范环节、灾难期间的应急反应环节和灾难过后的恢复重建环节，密切依赖于各个职能部门和各级政府的紧密合作，具体措施包括成立国务院应急办公室、发布突发公共事件应急预案等。然而，我国现有的灾难风险管理体系存在一个关键缺陷，即仍然延续传统思路，以政府财政救济和民间捐助模式为主，对保险机制的作用没有充分的认识，以致在现行的体系设计中，包括保险在内的金融部门更多的只是出现在灾后的恢复重建环节，而并没有被纳入到更为重要的事前灾难防范环节当中去。现有的事前预防措施主要强调建立和完善监督预警系统、执行应急计划、强化大灾的物质储备能力等，巨灾保险机制的建设并未列入其中。正因为没有被纳入国家计划的范畴内，由政府主导的、专门的国家巨灾保险体系建设迟迟没有启动，在农村地区实施的农业巨灾保险试点推广力度也有待进一步提高。
（二）政府在巨灾保险机制中的角色和职能没有很好地厘定清楚
由于巨灾风险的波及面和造成的损失十分严重，商业保险公司通常无力承担，因此，政府必须在巨灾保险机制中承担非常关键的职责，这一点各方并无疑义。2007年8月30日通过的《突发事件应对法》也明确规定，我国将建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。然而，当前我国对政府在巨灾保险机制中的主导作用认识不足，并在实践中存在两个明显的误区：一是灾难发生后行政干预商业保
［作者简介］张承惠，现任国务院发展研究中心金融研究所副所长。
险公司的理赔活动，造成许多通融赔付现象。在今年初的雨雪冰冻灾害理赔中，受到各级政府的压力，国内一些保险公司不得已将保单的承保范围自动扩大，对于许多不属理赔范围的损失也进行赔付。例如能繁母猪保险中的冻死并不属于保险责任范围，但保险公司出于各种考虑不得不进行赔付。通融赔付固然对灾区恢复重建、唤醒农民的投保意识等有一定的作用，但只是权宜之计，对我国保险业的成熟规范发展并不会产生积极影响。因为保险公司作为商业经营机构，过多强调通融赔不仅对公司股东不甚公平，还可能留下很多后遗症，如加深公众对保险理赔的误解，强化行政部门对保险公司经营的干预等。第二个误区是当前政策性巨灾保险的试点工作主要限于财政直接补贴保费、保险公司实地经营的模式，而忽视了其他模式的建设。单一的财政直补模式不仅妨碍了政策性保险的快速推广，也不适应于我国灾情复杂、区域经济发展不平衡的国情。根据国际经验，政府在巨灾保险机制中发挥主导作用可以采取多种形式。在美国，政府建立全国洪水保险计划提供洪水风险的保险责任，由联邦危机管理局（FEMA）负责行政管理，但销售保单和理赔等日常运作全部委托给商业保险公司负责；在日本，政府的职责主要体现在提供地震风险的再保险上。
（三）公众和企业对商业保险的投保意识淡薄
年初的雨雪冰冻灾害造成的直接经济损失中，有许多企业和家庭的财产损失本来属于商业财产保单的覆盖范围，但却由于没有投保而在出险后无法获得保险赔偿。例如，虽然车辆损失在全部经济损失中并不占主要部分，但分析各项保险损失及赔付情况可以发现，80%以上的赔付都集中在车险方面，主要原因在于车险的投保是强制的，而其他财产的投保是自愿的。即使是大型企业，也往往存在侥幸心理，漏保或者非足额投保的现象很普遍。公众和企业对商业巨灾保险的参保率较低，不能简单归咎于保险意识的不足，根本原因还在于在长期计划经济影响下，人们对于巨灾风险损失的处理，存在一种对政府的依赖惯性，而政府的灾难处理对策也总是强调财政救助，对风险意识教育和保险宣传力度远远不够。
（四）商业保险公司自身缺乏必要的巨灾损失准备
许多国家都经历过商业保险公司因无力承担赔偿责任而逐渐退出巨灾保险市场的过程，例如在美国，洪水、地震等自然灾害一般属于商业财产保单的除外责任。然而在我国，现阶段巨灾风险承保的实际供应者主要是商业保险公司，洪水、海啸、雪灾等自然灾害全部都属于承保责任范围。我国商业保单对巨灾风险的广覆盖现象隐藏着极大的偿付危机。原因在于：至今为止，我国的保险监管政策上既没有建立巨灾损失准备金的相关要求，在财税政策上也没有鼓励保险公司建立巨灾准备的相关措施，许多保险公司特别是中小保险公司连一般性的技术准备金都计提不足，更别说主动计提巨灾损失准备了。较大的承保责任和极其欠缺的损失准备之间存在巨大的缺口，对保险公司的偿付能力构成极大的威胁，只是由于当前投保率不足才使得这一问题暂时没有凸现出来。
三、相关政策建议
必须从解决上述问题着手，明确方向，调整思路，加快步伐，建立和完善具有中国特色的多层次巨灾保险体系。
1.将保险机制纳入政府灾难风险管理体系的灾前防范环节，从政策上和组织上予以明确，并加大新闻媒体对风险防范和保险机制的宣传力度，努力在政府和公众层面都树立较强的保险意识。
2.加大巨灾保险的研究和推广力度，尽快明确政府和商业保险机构在巨灾保险机制中的职能和角色定位。总体原则应该是允许多种形式的分工合作，不宜一刀切。
3.尽快推动建立保险公司的巨灾风险准备金制度，并给予一定的税收优惠。
4.借鉴国际经验并从我国现实出发，着手建立多层次的巨灾风险保险体系，而不能单纯强调政府或商业公司的责任。简单说来，未来我国的巨灾保险体系应包含三个层次：一是商业保险公司提供的保险保障，这些商业保单应该覆盖主要的自然灾害风险因素，政策法规应该允许保险公司在税收递延的基础上建立巨灾损失准备金。二是针对个别巨灾因素，由各省政府出面牵头建立覆盖全省的巨灾资金或者几省联合建立巨灾基金，为该省或该地区经营业务的保险人提供再保险。三是针对主要的几种巨灾因素，由财政部牵头建立全国性的“巨灾基金”，为省级巨灾基金提供再保险。
［编辑：施敏］保险研究2008年增刊1