中国巨灾保险现状分析及建立中国巨灾保险制度的政策建议

林帆

    近几年，我国重大自然灾害频发，特别是2008年年初发生的雨雪冰冻灾害和五月发生的四川汶川地震给我国灾区人民生命财产、经济社会发展造成重大损失，也给我国保险业经营产生重大影响，使人们深切感受到建立巨灾保险机制的必要性和紧迫性。巨灾保险素来具有\"减震器\"之称，在防范巨灾风险和抵御重大损失方面具有显著的制度优势，已成为世界各国综合灾害防范和救助体系的重要组成部分，在灾害防范、灾害应急处理以及灾后恢复重建等方面发挥了积极作用。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》指出，“加快保险业改革发展，建立市场化的灾害、事故补偿机制，对完善灾害防范和救助体系，增强全社会抵御风险的能力，促进经济又快又好发展，具有不可替代的重要作用。”我国目前单靠政府财政拨款和民间捐款等传统救济方式已无法满足现实需要。加强巨灾风险管理，加快建立巨灾保险制度，提高应对巨灾能力，已经成为摆在全社会面前的一项重要课题。
    一、我国巨灾保险现状分析
    巨灾属于发生频率较低但破坏性极强、造成严重人员伤亡和经济损失的风险。国际保险界对巨灾风险没有统一定义，各国根据本国实际情况在不同历史时期对巨灾风险进行定义和划分。美国保险服务局（ISO）财产理赔部按照1998年价格将巨灾风险定义为“导致财产直接保险损失超过2 500万美元并影响到大范围保险人和被保险人的事件”。瑞士再保险公司则将巨灾风险分为自然灾害和人为灾祸。巨灾保险制度则是以保险的巨灾风险管理功能为基础、辅以政府必要的引导及财政税收等政策的支持和保障而形成的一套综合性巨灾保险保障制度安排，是巨灾风险管理的重要工具。
我国是世界上自然灾害类型多、发生频率高、分布地域广、灾害损失严重的少数国家之一，以地震、洪水、台风所造成的损失最为惨重。巨灾对经济发展、人民生活以及和谐社会建设构成严重威胁。我国今年年初发生的雨雪冰冻灾害和五月发生的四川汶川地震就给灾区人民生命财产、经济社会发展造成重大损失，也对国内保险业产生重大影响。在突如其来的自然灾害面前，建立巨灾保险制度引起我国保险业内的普遍关注。
（一）巨灾形势严峻愈发凸显巨灾保障机制的重要性
据有关文献数据统计，近300年来，全球范围内死亡人数超过十万人的自然灾害50起，中国就发生26起，累计死亡人数1.03亿人，占全球因灾死亡总数的68%。联合国的统计资料显示，自20世纪以来，中国是继美国、日本之后世界上自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大；全国有2/3的国土面积不同程度地受到洪水威胁，近半数的城市分布在地震带上；大陆地震的频率和强度居世界之首，占全球地震总量的1/10以上；台风登陆的频率平均每年高达7次。从有人类记录以来，旱涝灾害、山地灾害、海岸带灾害每年都在中国发生，其中20世纪全球54个最严重的自然灾害中，有8个发生在中国，而这些自然灾害又大多发生在我国经济比较发达的沿海和长江流域。
自20世纪90年代以来，我国自然灾害发生频繁，所生成的经济损失也越来越大。如1991年的淮河流域和长江中下游地区的洪涝灾害；1998年的长江特大洪水灾害；2005年、2006年多个沿海地区遭受了多次台风袭击；今年又遇到了特大雨雪冰冻灾害、地震、南方洪灾等数次自然灾害。据有关部门估计，年初雨雪冰
［作者简介］林帆，中国保险学会副会长，现任中国保险(控股)有限公司党委书记、董事长。
冻灾害造成的经济损失高达1 500亿元之巨；巨灾风险建模公司AIR环球公司估计中国汶川地震保险仅财产损失就可能超过1 400亿人民币（200亿美元）。资料显示，在正常年份，中国自然灾害导致的直接和间接损失以接近10%的速度递增。
有研究成果表明，年度灾害经济损失与国内生产总值的比值（即灾损率）小于2%时，对国民经济产生的影响相对较少，而大于5%时，对市场物价和经济发展产生的影响则相对较大。与其他国家相比，目前我国的灾损率处于较高水平，如美国的灾损率为0.27%，日本为0.5%。我国灾损额与国家财政支出的比值，低时维持在10%左右，高时达到30%以上，而美国的这一指标还不到1%。这说明我国明显属于巨灾损失严重的国家。
随着经济社会的发展，人口和财富的聚集，巨灾给我国造成的重大损失已形成不断扩大的趋势。保险作为市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，理应在巨灾风险管理方面发挥重要作用。
（二）保险在国家巨灾保障机制中仍处于落后地位
目前我国对地震等巨灾造成的经济损失的补偿与救助，实行的是国家财政支持的政府主导型巨灾风险管理模式，巨灾风险的补偿多采取财政补贴、救济和捐赠等方式进行。这种单一的政府财政补偿和救助巨灾风险损失的制度，很难应对自然灾害频发的形势和日益严重的巨灾风险。特别是我国尚未建立起灾后恢复的经济保障制度，导致了巨灾后的补偿或救助范围小或层次低。
由于巨灾保险制度在我国几近空白，在自然灾害给国家造成巨大损失的同时，整个保险业为灾难损失的分摊很少，自然灾害损失基本上在政府和受灾者间分摊，其中政府在制度上扮演了风险第一承担者的角色。据民政部的民政事业发展统计报告，近十年来我国每年因灾难所带来的经济损失基本维持在2 000亿元人民币左右，然而巨灾保险赔付却是微乎其微。2005年我国各类自然灾害造成直接损失2 042.1亿元，相应的保险赔款仅为100亿元左右，占灾害损失的比例不到5%，远低于36%的全球平均水平。在今年初我国南方发生的低温雨雪冰冻灾害中，保险业赔款仅占直接经济损失的5%左右。有资料显示，我国保险业年均承担的自然灾害损失赔款占自然灾害总损失的7%，并且有下降趋势，尤其是海外分保不足。2007年全球再保险业分摊的自然灾害损失赔款预计为350亿美元，其中为中国分摊的规模仅约20亿美元。
发达国家建立巨灾保险制度的成功经验显示，成熟的巨灾保障机制应分为三个层次：政府的基础应急机制、保险行业的补偿机制、慈善等民间救助。政府应急一般体现在快速反应层面，补偿最大的应该是第二层的保险补偿，民间救助、社会援助只是起到补充的作用。然而面临严峻的巨灾现状，我国的巨灾保障机制的现状却是政府应急为先，民间救助为主，保险赔偿则处于最落后的位置。
（三）针对自然灾害的保险开发程度较低
虽然我国是一个各种自然灾害发生较频繁的国家，但相应的保险开发程度却比较低，专门针对自然灾害的保险险种不多，保险制度相对还未完善。
我国自1980年后逐步恢复了自然灾害保险业务。资料显示，原中国人民保险公司《中国人民保险公司企业财产保险（1988年版）》条款和涉外财产险在主险中，均包括了地震责任。由于当时我国再保险市场不发达，分保方式单一，巨灾保险损失基本上是在直接保险公司内部自行消化；此外，一些保险公司为了扩大保险业务，曾一度擅自扩展巨灾如地震承保责任，这些都严重威胁到保险公司的经营、生存和发展。鉴于这种状况和当时我国保险业的实际承保能力与技术限制，国家对巨灾保险进行了一些政策上的调整。例如，1995年财产保险基本条款中删除了地震保险责任；2000年和2001年，中国保监会连续下发了关于地震保险通知，指出“地震险只能作为企业财产保险的附加险，不得作为主险单独承保”，以及国际分保原则等等。
由于一次大地震造成的经济损失往往超过千亿，经济损失非常大，商业保险公司难以承担巨大损失，不愿主动开发相关保险产品，承担巨灾风险。当前国内市场上，人身保险业务一般都未将因地震等巨灾引发的保险事故列入除外责任条款。各财产保险公司经营的主要是纯商业性业务，一般将地震、海啸、台风、冰雪等巨灾风险列为除外责任条款而不予承保，例如家庭财产险产品、基本房贷险一般就不包括地震责任。少数特约的地震险往往是以主合同的附加险形式出现，且收费较高。
（四）保险覆盖面低、保险意识不足使巨灾损失理赔额处于偏低水平
由于我国的巨灾保险业务是以商业化模式运作的，且巨灾保险风险较高，各家保险公司分别对地震等巨灾风险采取了停保或严格限制规模、有限制承保的政策，以规避经营风险，导致目前保险对巨灾的经济补偿呈现“杯水车薪”的现象。如2005年我国沿海地区遭受的7次台风中，国内保险业共支付赔款13.3亿元，仅占“麦莎、泰利、龙王、达维”等４次台风造成直接经济损失540.68亿元的2.46%；今年初南方雪灾统计的1 516.5亿元直接经济损失中，保险业共支付赔款约16亿元，保险赔偿占比尚不足1.1%，明显说明保险的覆盖面还非常窄。
在我国商业保险的规模和种类不能满足社会安全救助需要的同时，我国公民的保险意识也不能适应公共减灾赈灾的需求。很多投保人存在“地震发生概率太小，无需买保险”的侥幸心理，过度依赖政府，主动购买保险的意识不足、意愿不强。就财产保险而言，目前国际上许多发达国家和地区的财产保险渗透率非常高，家庭财产保险在一些国家的的覆盖率已达到80%，而中国远远低于这个比例。
由于房屋的自然灾害险非强制性保险，家财险地震投保比例（投保地震风险的比例）非常小，一旦地震、洪水等自然灾害来袭，普通民众就无法从保险公司获得相应赔偿，只能寄希望于国家紧急出台类似于“银行可核销呆账”等措施来化解危机。以此次四川汶川地震为例，因大量房屋被毁的灾民无力还贷，中国银监会不得不在5月23日紧急下发《关于做好四川汶川地震造成的银行业呆账贷款核销工作的紧急通知》，通知中明确：借款人因地震造成巨大损失且不能获得保险补偿或以保险赔偿、担保追偿后仍无力偿还的债务，银行将认定为呆账并及时予以核销。但债务可以核销，人民群众的房屋财产却依然得不到有效保护——假如一套房屋价值50万，房主欠银行的贷款有20万，核销债务后，房主的损失就是30万。
（五）我国建立巨灾保险制度已经具备一些基本条件
目前我国建立巨灾保险制度的一些基本条件已经基本成熟。
1.建立巨灾保险制度是构建社会主义和谐社会的客观要求，也是保险业更好服务和保障民生的必然选择。
目前，政府承担了较大的灾害补偿责任，尚缺乏市场化的应对机制。建立巨灾保险制度，有利于发挥市场在巨灾风险管理中的作用，有效利用社会资源，进一步改善我国巨灾损失补偿机制，提高全社会抵抗巨灾风险的能力。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》指出，“加快保险业改革发展，建立市场化的灾害、事故补偿机制，对完善灾害防范和救助体系，增强全社会抵御风险的能力，促进经济又快又好发展，具有不可替代的重要作用。”在建设我国社会主义和谐社会建设、完善灾害防范和救助体系的过程中，保险业责无旁贷。
2.我国在建立巨灾保险制度方面已有长时期的理论研究，政府在建立巨灾保险制度方面也已形成了一些共识。
有关资料显示，我国灾害学研究近几年蓬勃发展，为我国处理巨灾性质的保险业务提供了一个良好的风险评估基础。我国在巨灾保险方面的研究开始于1986年，从自然科学领域出发，以地震保险为代表。中国保险研究所、中国人民保险公司联合国家地震局和国家科委等多部门共同分析我国地震灾害损失分布情况并绘制了我国地震保险纯费率图，构建了地震风险管理系统保险模型框架。近几年，我国在地震保险制度的研究上也取得了积极进展。2003年，中国保监会联合相关部门以及部分保险企业，成立了地震保险专题工作组，制定了建立我国家庭财产地震保险制度的初步方案。该方案提出本着“广覆盖、小保额、循序渐进、量力而行”的原则，拟建立地震保险基金，采取商业运用与政策支持相结合的运作模式。随着国内保险业对外交流的增加，国外比较成熟的巨灾保险制度已经陆续被介绍给中国的保险业。一些发达国家和地区在巨灾风险保险体系建设及运营方面许多成功的模式可供借鉴，我国可以结合国情，从中筛选和改进，为我所用。今年发生雨雪冰冻灾害和四川汶川地震后，社会各界一致呼吁加建快立我国的巨灾保险制度。政府在建立巨灾保险制度方面也已形成一些共识，全国人大财经委已在四川汶川地震后成立巨灾保险制度课题组，推进巨灾保险制度的建立。
3.保险业已经基本具备参与巨灾风险管理的“硬实力”与“软实力”。
近年来，我国保险业保持了较快的发展势头，整体实力明显增强，积累了一定的抵抗巨灾风险的实力。中国保险业在2008年雨雪冰冻灾害和四川汶川地震中的突出表现就是一个例证。据中国保监会统计，截至2008年2月24日，保险业共接到雨雪灾害保险报案94.7万件，已付赔款超过16亿元。截至8月20日，保险业共接到四川汶川地震客户报案12.4万件，主动联系客户14.9万件；已初步核查25.9万件，其中有效赔案18.1万件；涉及被保险人死亡1.19万人，伤残214人，医疗3 316人；目前已结案16.5万件，已赔付保险金6.1亿元，已预付保险金3.72亿元；结案率89%。与以往相比，保险业赔付重大自然灾害的实力大大增强。
各商业保险公司在经营过程中，也积累了较为成熟的防灾防损、灾前预警、灾情监控和抢险救灾技术，具有现场检查、隐患排查、职业培训、宣传教育等前瞻性事故预防手段，能够与参保企业和个人共同做好风险防范工作，减少灾害损失。一些保险公司、再保险公司也增加了在巨灾保险研究上的投入。在今年两次巨灾的理赔处理过程中，各商业保险公司及时推出各项人性化的理赔服务举措，应急处理能力得到显著提升，例如：
·地震发生后即时启动应急预案，建立抗震救灾现场指挥机构。
·取消定点医院、延期申请、自理药物的理赔限制，推出简化重疾、残疾理赔申请鉴定手续等服务。
·对于保险责任明确、损失清楚的意外险赔案，实行现场定损、现场赔付；对于车辆损失在3 000元以内的不涉及人伤和第三方损失的小额案件，明确属于保险责任的，结合实际与维修行业开展快速定损和服务。
·开通网上救灾服务通道，客户可在网上提交服务请求。
·允许异地出险客户就近理赔。
·对于受灾严重地区的客户，给予延长保单缴费时限的优惠政策，以避免客户无法及时缴纳保费而导致保单失效。
·实行固定期限内保单贷款免息、免收保单补发手续费的优惠政策。
二、我国有效建立巨灾保险制度必须解决的问题
（一）建立巨灾保险制度首先需要国家政策的支持
建立巨灾保险制度，离不开国家财政的参与和支持，不能简单依靠商业保险公司的运行和商业市场自发的安排。发达国家巨灾保险制度发展的历史表明，政府在这一制度的建立和实施中所起的作用不可或缺。由于巨灾风险较大，巨灾保险业务具有高赔付率、低利润的特点，因而该保险产品都具有准公共物品性质。商业保险公司以追求利润为经营目标，在风险与收益无法成正比的情形下，常常视巨灾保险为畏途。因此，巨灾保险无法像商业保险项目能够在市场交易中自发产生，需要政府建立相关制度和提供政策，以矫正市场上巨灾保险产品供应不足的状况。具体到我国国情来看，政府的参与和支持是建立巨灾保险制度的前提，特别是巨灾保险制度中的风险分摊机制，必须要综合国家财政支持的方式和力度来考虑确定。同时，巨灾保险制度作为我国巨灾风险管理体系的一个重要组成部分，牵涉到许多国家职能部门，各方的利益都要协调，也需要国家明确相关政策来推进巨灾保险制度的建立。
（二）建立巨灾保险制度需要配套法律的支持
在目前我国公民巨灾保险意识普遍较弱的同时，强制性的保险法律制度也相对薄弱，使巨灾保险在推进过程中缺乏法律支持。从国外巨灾保险发展的历史和成功经验来看，为了确保巨灾保险的覆盖面，包括日本、美国、法国等一些国家和我国台湾地区都采用了一定程度的法律强制性保险制度。例如日本政府于1966年颁布《地震保险法》；美国于1973年通过《国家洪水保险法》；于1982年通过《自然灾害保险补偿法》；我国台湾地区于1999年底修订《保险法》，规定保险业应承保住宅地震危险。上述国家和地区将巨灾保险的发展模式、保险人和被保险人的权利义务等在上述法律中加以明确，从而在分散巨灾风险方面发挥了极大作用。我国时至今日还没有对巨灾保险进行专门立法，散见于众多法律法规中的零星规定缺乏系统性的保险法律制度保障，制定一部关于巨灾保险的完整的法律法规亟待提上我国立法日程。
（三）实行巨灾保险需要明确其性质并建立一系列的配套管理制度
　1.巨灾保险的管理和运行方式
目前，国际上巨灾风险运行和管理模式大致有三种：由政府现有部门进行管理；由政府组建专门的保险机构或巨灾联合体的方式运营；委托现有的保险机构进行管理。
我国尚未建立应对巨灾事故的保险制度，政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不明确。同时，由于巨灾保险涉及的地域、行业较广，应对巨灾风险的职能机构分散，如作为保险业务，保监会可对其进行监管；作为主要的行业保障，农业部正积极推进巨灾保险的实施；作为资金保障，财政部在巨灾保险事业中居于重要地位；此外，还有一些其他部门直接或间接地参与巨灾保险的监管工作，相互间的沟通协调存在一定障碍。从中国目前的市场环境来看，在保监会牵头主导下，采用第二种或第三种模式较为合适。
　2.巨灾保险制度的覆盖面
由于巨灾涉及自然灾害的风险种类较多，加上我国幅员辽阔，不同地域面临的主要自然灾害和发生巨灾风险的概率都存在较大差异，需要考虑建立单一还是综合性的巨灾风险制度。从分区域来看，我国建立单一的巨灾风险制度，在部分巨灾风险高发地区先期试行的可行性较大，也比较符合现在的情况。但从提高扩大巨灾保险覆盖面的目的出发，建立一整套综合性的巨灾风险制度则较为合适。
　3.巨灾保险制度的强制性和自愿性
在不同的保险法律制度中，巨灾保险既可能是强制性保险，也可能是自愿性保险。美国加州、日本、新西兰的地震保险、德国的巨灾保险都是自愿性的，而台湾的住宅地震保险具有准强制特点。欧盟现有的27个成员国中，除法国、挪威、西班牙、瑞典和土耳其5国建立了强制性巨灾保险体系，通过立法手段要求符合某类条件的投保人必须购买外，其他国家大都实行自愿性巨灾保险，即投保人可自行选择是否购买巨灾保险。
考虑到目前广大人民群众的投保意识还比较弱，仅仅通过国家扶持政策和提高居民收入水平来提高巨灾保险的投保率还存在很大的局限性，因此在巨灾保险制度运行初期，采取强制或部分强制的模式比较有利于制度的推行和完善。以房屋的自然灾害强制保险为例，该保险在很多国家已经推行多年，经验证明，通过市场手段将房屋纳入强制保险体系，成本最小、运转最合理，对于保险公司和房主来说是一种双赢的举措。一旦地震、洪水等自然灾害来袭，保险公司就将迅速展开理赔，而不需要国家通过行政手段来为灾民减负。在强制保险领域，机动车交强险的推行已经为我国保险业积累了一定的经验。由于我国民众平均收入的低水平客观上要求强制性保险的承保保额和费率水平不能过高，因此国家需要对巨灾保险的保费提供适当的财政补贴。
　4.巨灾保险的投保方式
目前国内保险公司在产品设计中，并没有特别地将巨灾风险责任与一般风险责任加以区分，对保险费率的厘定一般也未考虑风险事件发生的概率和损失程度。而一旦建立巨灾保险制度，从产品设计和费率厘定的角度，必须解决巨灾保险是作为单独险投保还是附加险投保的技术问题。
　5.巨灾保险的税务处理
目前我国保险业的税负还处于比较高的水平，对巨灾保险的保费连同其他保费一起征收营业税与所得税。国家应考虑推出相应的惠政策，对巨灾保险的保费收入免征或减征营业税和所得税，以体现政府的政策支持。
　6.巨灾保险的风险分摊和转移机制
巨灾保险的风险分摊和转移机制主要有再保险、建立巨灾保险基金、巨灾风险证券化等方式。
再保险作为“保险的保险”，是一种有效分散保险公司风险的经营形式。巨灾风险极高，为分散风险，减轻保险经营主体的负担，一个成熟运转的再保险市场是必不可少的。
巨灾保险基金是世界各国政府和国际性组织为了应对巨灾风险，除了直接税收、贷款和救济等基本措施外，设立的专门性巨灾项目和计划，或者是由政府、保险公司和行业协会牵头组成的联合体，目的是将分散在社会各个方面的力量和资金聚合起来，针对性地防范巨灾风险，维护保险人和被保险人利益。例如，新西兰地震和战争损失计划（1944）涵盖地震和战争风险，1994年开始包括洪水、山崩、火山爆发、水热反应等风险，该项目资金来源于所有火灾保险业务税收；美国国家洪水保险项目（1968）按补贴率为居民和企业提供洪水保险，并通过限制土地使用等方式降低风险。
保险风险证券化通过再保险公司或特殊用途工具（SPV）发行基于保险风险的证券，用资本市场上投资者代替再保险公司，将保险风险转移到资本市场。1984年日本发行的地震债券是最早出现的保险风险证券化产品。1994年以来，全球大约有涉及50多家再保险公司和投资银行的价值126.17亿美元基于保险的证券在资本市场上交易，其中近三分之二涉及巨灾风险。目前，巨灾风险证券化包括巨灾债券、巨灾互换、巨灾期权、应急资本、行业损失担保、债券连结期权、寿险债券、基准风险交易等10多种交易方式，其中交易最为活跃和最具代表性的是巨灾债券，其发行量占总发行量的32％。美国芝加哥交易所(CBOT)的巨灾债券是其中的典型代表，自1997年以来持续发展，市场余额从7.83亿美元增加到2003年的43.36亿美元，成为风险证券化最有发展潜力的产品。
以上三种方式都比较可行，具体采取哪一种方式还是对其进行组合，要结合巨灾保险制度的安排和设计，特别是财政支持的方式和力度来综合考虑。目前来看，完善再保险、建立巨灾保险基金是短期内较为可行的两种方式，尤其是仅靠商业保险公司自身的承保能力和偿付能力水平还根本无法解决我国巨灾保险的问题，必须要加快再保险市场的发展。
（四）实施巨灾保险制度需要保险业提高经营技术和水平
经营巨灾保险涉及地质、地理、气象、土木工程等多学科的专业技术知识，技术门槛和投入成本相对较高。为了让更多保险客户、保险公司和金融机构充分认识和准确把握巨灾风险，提高巨灾保险的经营技术和水平，许多国际机构、组织和再保险公司都建立了信息丰富、形式多样、功能强大的巨灾风险管理软件包和分析系统，提供全方位、多层面巨灾风险信息、咨询、培训和管理等服务。例如，瑞士再保险公司的CatNet软件，斯坦福大学的RMS系统，保险服务局（ISO）下属AIR环球公司的AIR系统，EQE国际组织的EQECAT系统等等。这些软件和系统不仅有利于扩大巨灾保险影响面，促进巨灾保险业务的发展，而且有利于保险公司改进巨灾风险处理技术和手段。
2008年5月12日四川汶川地震发生后，位于美国波士顿的巨灾风险建模公司AIR环球公司在5月14日就发布了对该次地震导致的财产损失估计，其估计涵盖了家财险、企财险和建工险的损失。AIR作为保险服务局（ISO）的全资子公司，利用最新的科学技术为世界上40多个国家和地区建立了自然灾害模型，并在美国建立了恐怖主义活动风险模型。而目前国内保险市场上还没有一家与AIR类似的专门研究国内保险业的专业风险管理机构。
与发达国家和地区相比，我国的保险公司购买和使用巨灾风险管理软件用于经营管理还不普遍，对培训巨灾保险专业技术人才的投入力度也比较欠缺，保险公司无法对地震、风暴、洪水、冰雪等自然灾害可能造成的损失进行相对准确的衡量和把握，致使保险公司无法开发设计出种类丰富的巨灾保险产品，对经营巨灾保险业务采取谨慎保守的态度。四川汶川地震发生后，国内第一份相关的巨灾风险报告是由瑞士再保险提供的，而国内没有一家保险公司提出相关的风险损失报告，也说明了国内保险业与国际同业在巨灾风险研究水平上的差距，迫切需要保险监管部门引导保险业去加强这方面的工作，提高巨灾风险管理技术和水平。
三、关于建立中国巨灾保险制度的政策建议
在成熟的市场经济社会，面对风险，经济防护屏障依次应该是保险、社会援助，最后才是政府。只有在保险也不能弥补损失的情况下，再由社会援助、政府来解决。有专家指出，我国的市场经济体制离成熟的市场经济体制还有距离的一个重要依据，就是尚未建立起一个有效的、完善的保险制度。尤其是巨灾商业险付之阙如，很难有效弥补重大灾害给国民带来的巨量损失。四川汶川地震发生后，国内很多保险公司特事特办，加快理赔速度，放宽地震理赔标准，但对于灾区所受的各种经济损失而言，仍属有限。国际经验表明，只有一个国家建立了完善的巨灾保险体系，才能从容应对各种严重的自然灾害。目前，全球已有12个国家和地区建立了巨灾保险制度，充分利用保险的风险管理职能减轻政府在巨灾减损中的责任，维持政府财政的稳定和安全。我国应按照《突发事件应对法》的要求，积极借鉴国际经验，尽快建立完善巨灾保险制度，提高国家应对灾害的能力。
（一）确立巨灾保险的政策性地位
1.我国应由政府为主导架构巨灾保险体系，确立巨灾保险的政策性地位，推动巨灾保险制度建设。
（1）由国家在最高行政部门内单独设立一个防灾委员会，负责在国家巨灾风险管理体系的整体框架内推进巨灾保险制度建设。
（2）由国家组织有关部门，在我国已经制定颁布的法律规章基础上，专门制定巨灾保险条例，如地震保险条例、洪水保险条例等，通过法律法规的形式明确巨灾保险的政策性保险地位和巨灾保险的强制性。
（3）由保险监管部门或保险行业协会组织力量，将地震、洪水、冰雪、台风等巨灾保险责任统一设计为单独的地震保险、洪水保险以及冰雪保险等条款，列为综合性巨灾保险的承保责任，进而确立巨灾保险的政策性保险地位。
（4）结合政府主导，巨灾保险应实行商业化运作，各商业性保险公司必须接受政府委托经办巨灾保险业务。保险监管部门应对商业保险公司提供巨灾保险的资质进行认证和准入管理。
（5）国家应利用财税杠杆，给予巨灾保险财税优惠。考虑到巨灾保险的政策性特点，国家应依靠\"有形之手\"对巨灾保险项目予以财政和税收优惠扶持。就财政工具而言，应当对巨灾保险项目给予额度不同的投保人保费补贴。补贴标准可视财政状况以及风险程度、经济效益、政府产业政策等因素综合研究确定。就税收工具而言，为提高巨灾保险经营主体的自我积累能力，对保险公司经营的巨灾保险业务，实行独立核算，对巨灾保险保费收入减免营业税，免征企业所得税或将所得税返还充实巨灾保险基金，并鼓励保险公司将每年的盈利结余资金转入巨灾风险准备金；对参与巨灾保险的企事业单位和个人在巨灾保险费的缴纳、赔付金的领取以及防灾防损等方面所发生的相关费用，给予免税、减税或税收延迟等优惠待遇。
2.在全国有条件的省市先行试点建立针对单一巨灾风险的强制性保险制度，再根据全国其他地区因地形差距、气候差异、巨灾发生不同的特点，逐步建立具有中国特色的多层次巨灾保险制度。
建立政策性巨灾保险制度应从基础做起，从建立单项的巨灾保险保障如目前条件相对成熟的地震保险入手，分险种、分区域先行试点，逐步推广并扩大巨灾保险的保障范围。确立试点区域时，应根据各地巨灾历史数据，制订差异化的防灾防损标准，规定只有达到特定灾害防范标准的地区才实施巨灾保险，以提高巨灾风险的可保性，增加各地防灾防损的意识。例如在我国东南沿海省份试点建立区域或社区性质的台风水灾保险机制，或者在地震多发地区试行住房地震保险制度，推行房屋的自然灾害强制保险。
在巨灾保险产品设计方面，可以吸收交强险保单的设计经验，由保险行业协会牵头设计一套条款费率合理的保险单标准。我国住房地震保险的条款费率设计可以考虑以下几点：（1）采用全国统一的住房地震保险条款，设有合理的保单免赔额和赔付限额，限额以上部分个人可以通过购买补充性的商业保险解决；（2）根据基本风险大小（如所处地域、建筑材料等），住房地震保险基本费率采用级差制，同时允许根据保险标的具体状况（如建筑年限、抗震等级等）使用费率折扣；（3）合理确定毛费率中的纯费率和附加费率。
（二）建立巨灾保险基金
海外巨灾保险制度发展的经验表明，设立一个适当的巨灾保险核心机构是巨灾保险制度良好运行的关键。从我国国情来看，在确立巨灾保险政策性地位的基础上，由政府和保险业协作建立巨灾保险基金，并将其作为巨灾保险制度的中心枢纽，是一个有效的途径。既能充分彰显政府的责任，又能大力发挥保险业的社会责任，而且比较容易得到保险业内的认同。根据海外的成功经验，巨灾保险基金最好先从单一巨灾风险如住宅地震保险做起，待条件成熟之后再考虑扩展至台风、洪水、雨雪冰冻等其他自然灾害。
1.巨灾保险基金的设立方式
巨灾保险基金的设立可以采取两种方式：一是按照公共财政的理念，以政府为主导，与国内各保险公司共同建立一个巨灾保险基金，大幅提高赔付标准，并由政府和保险业分摊风险；二是可以由政府成立一个具有政府背景的巨灾保险基金，由各大保险公司出资，相当于保险公司通过巨灾保险基金建立一个“再保险共同体”，主要由保险业分摊风险。
2.巨灾保险基金的资金来源
巨灾保险基金的资金可以从以下三条渠道筹集：一是通过国家财政资金，例如中央和地方每年在财政预算中按一定比例直接拨款，财政年度救灾资金结余划转，或者发行特定巨灾公债或者彩票。国家财政资金可以直接作为建立巨灾保险基金的种子基金；二是通过政策性巨灾保险的保费收入及其专项资金的运用收益；三是通过商业保险公司，按应缴营业税额或每年总保费收入的一定比例计提巨灾风险准备金，直接化转为巨灾保险基金。
3.巨灾保险基金的运作
巨灾保险基金应实行单独建账，专户管理，长期积累，专款专用。国家要指定专门的机构，对巨灾保险基金的收缴、使用以及日常运作情况，进行严格监管。在投资方面，巨灾保险基金应委托给资信良好的资产管理公司或基金管理公司进行保值、增值运作，以应对巨灾风险带来的巨额赔付。
（三）建立政府、保险公司、再保险公司、被保险人之间的合理的风险分担机制
巨灾保险制度涉及到政府、保险公司、再保险公司、被保险人之间的多层次的风险分担机制。政府和商业保险公司对于巨灾保险应采取限额承保方式，如将家庭财产的巨灾风险责任与企业财产的巨灾风险责任明确为分别由政府和商业保险公司承担。家庭财产巨灾保险作为政策性保险，由政府承担大部分，未承担部分由家庭自己投保或自我承担；企业财产巨灾保险则属于商业性保险，由商业保险公司承担，并通过再保险转移给再保险公司或通过其他方式分散风险。
（四）建立巨灾保险的风险转移机制
目前，美国、日本、英国以及欧盟国家均建立了较为完善的巨灾保险制度，从这些国家巨灾保险制度的建立情况来看，他们在很多方面具有类似的地方，其中最值得借鉴的经验是风险转移机制，主要是通过再保险、巨灾风险证券化等方式，构建多层次分散承保风险体系。
1.完善再保险制度，大力发展再保险市场
我国应借鉴发达国家再保险发展的经验，积极培育发展国内再保险公司，大力培育专业再保险经纪公司，加快建立中国的再保险中心，活跃再保险市场。同时，应进一步开放我国保险市场，继续引进资金实力雄厚、业务技术精湛、经营经验丰富的国际知名再保险公司和组织，增强国内保险市场的风险承担能力。在目前再保险公司不愿接纳巨灾再保险业务的情况下，国家可安排专款（如通过巨灾保险基金）组建全国性的“巨灾再保险共同体”，或对现有的再保险公司经营巨灾再保险业务产生的亏损给予财政补贴。
2.探索利用保险风险证券化，发行巨灾债券
通过发行巨灾债券，可以将巨灾风险转移给资本市场的投资者，增强社会危机处理能力，增强保险公司的承保能力。我国中央政府也可以发行政府巨灾债券，通过联合商业保险机构的市场主体形式，将风险损失在国际市场的更大范围内进行转移分散。除在本地资本市场发行外，向本国以外的资本市场发行巨灾债券或将国外的巨灾风险转移到本国资本市场，在金融全球化的今天也已成为可能。
（五）尝试建立巨灾风险数据平台和巨灾模型，为建立巨灾保险提供技术支持
巨灾保险费率的科学厘定、准备金的充足计提、巨灾再保险的有效安排，离不开大量巨灾风险数据的积累、巨灾风险建模和精算分析。在中国保监会的主导下，国家应组织有关力量如通过保险业标准化委员会编制巨灾风险数据标准，通过建立商业保险公司的自然灾害与意外事故风险报告制度，尝试建立起我国的巨灾风险数据库。新成立的中国精算师协会以及国内在巨灾风险研究领域具有较强实力的院校和科研单位，则可以共同承担起建立和不断优化巨灾模型的重任。国家在设立巨灾保险基金的同时，可以考虑在基金的组织机构下设立类似于AIR的专业巨灾风险管理机构，不仅可以为国家巨灾保险制度的完善提供技术支持，而且可以为包括商业保险公司在内的各行业提供巨灾风险咨询服务和专业培训。
（六）保险业要提高巨灾保险服务水平，提升行业的服务形象
巨灾的发生，一方面会造成保险公司赔付成本增加，另一方面也会使受灾人民及社会公众提高保险意识，促进保险业务的发展。在商业性保险领域，保险公司在参与建立完善巨灾保险制度的过程中，要积极总结经验，从丰富的保险实践中挖掘巨灾保险经营规律，建立完善相关产品体系、服务体系和渠道体系，做好巨灾理赔和客户服务的各种前端准备。在经营巨灾保险业务的过程中，保险公司要在保险服务机制等软件提升上下功夫，提升保险业的服务形象。例如与当地气象部门加强合作，通过一定的信息平台（短信、电子邮件等）将灾害预警信息及时发给客户；组织专业技术人员研究灾害发生的规律与特点，研究切实有效的施救手段，制作灾害天气防救常识手册，发放给投保客户，增强客户自我施救技能，做到“防”“救”最佳结合；对洪涝、台风易发地区的客户举办防灾防损知识专题讲座，提高客户风险防范意识；加强售后回访和灾后快速理赔的相关工作。
四、结束语
建立巨灾保险制度是我国保险业分担、转移巨灾风险和加强社会参与的重要手段。巨灾保险制度体系的构建是一项系统工程，决非一朝一夕之功，它需要长时间的不懈努力，才能成功架构。尽管这是一项困难重重、极其复杂的工程，但对于中国这样自然灾害频繁发生的国家，保险业要知难而进，要借从中央到各地重视和关注四川汶川地震的契机，着力推动巨灾保险体系建设，建立起保障有力的巨灾保险体系，使全社会拥有更加强大的抵御严重自然灾害风险的能力。
［编辑：施敏］保险研究2008年增刊1