建立我国巨灾保险管理制度及运行机制的思考

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    巨灾风险所造成的损失在当今的社会发展中愈来愈受到人们的普遍关注，我国历来是遭受巨灾严重危害的国家之一。而目前，我国对巨灾造成损失的补偿基本上依靠国家财政拨付和民间捐助，专门的商业保险基本上处于起步的探索阶段。由于财政拨款的有限性、民间捐助的不稳定性和商业保险的稀缺性，对灾区的经济补偿和人民生活的恢复只能是低层次和小范围的。因此，建立我国巨灾保险管理制度及运行机制，有效提升国家和整个社会抵御巨灾的能力，是保证我国经济发展和社会稳定、构建社会主义和谐社会的迫切要求。
    一、巨灾风险及保险制度分担风险的独特性
    （一）巨灾风险的内涵和外延
    1.巨灾风险的界定
    我们通常所说的巨灾，是指由于某种不可控制或未能预料的破坏性因素的作用，使人类赖以生存的环境发生突发性或累计性破坏、恶化，引起人群伤亡和社会财富灭失的现象和过程。而巨灾风险作为一种特殊风险，是指在未来可能对人类社会财富和生命安全造成损失非常巨大的风险①。
    在国际上，保险界对巨灾风险也没有一个统一的定义，各个国家根据本国实际情况在不同历史时期对巨灾风险进行定义和划分。如美国保险服务局（ISO）以定量的方法将巨灾风险定义为：引起至少2 500万美元被保险财产损失并影响许多财产和意外险保户和保险公司的事件。由于巨灾风险一般由自然灾害和人为因素两种情况引起，故瑞士再保险公司把巨灾风险分为自然灾害和人为灾害两种。
2.巨灾风险的特点
（1）损失程度巨大。普通风险发生的损失通常是保险金额限度内的损失，保险公司通过收取合理的保费，提存充足的责任准备金可以保证赔付，而巨灾风险一旦发生，损失惨重，往往会对保险公司和再保险公司造成极大的冲击甚至导致其破产。
（2）发生频率低。巨灾风险发生的频率可能是几年、几十年、甚至上百年一次。就全球范围来看，大的地震、洪水、飓风等每年都会发生，但就某一地区而言，即便是灾害频发的区域，巨灾发生的频率也是很低的。以地震为例，地震越大，发生次数越少。全世界每年发生的可预测的地震大约有500万次，其中绝大多数是人直接感受不到的无感地震，7级以上的地震只有10余次，而8级以上的特大地震每年不到1次。
（3）影响范围广。普通风险发生只会影响一个或几个保险标的，而巨灾风险发生往往会使一定地域内的大量保险标的同时受损，而且由于巨灾的关联性，往往会造成同一风险事故引发多种风险，致使其他相关标的间接受损。
（4）难以准确预测。尤其是自然现象，比如地震，其孕育过程长，成因复杂，世界各国的科学家虽然进行了大量的研究和探索，但至今为止仍然没有找到准确预报地震的方法。加之强烈地震在短时间内极少在同一地点重复发生，即使重演，其复发周期也相当长，这种很低的原地重演性使人们对地震灾害的认识、预报、防御经验难以积累。当然，也有一些自然灾害的发生具有很强的地域性，可以但是要对这类灾害发生的准确时间以及破坏程度等进行准确预测也是不容易的。
（5）风险难以有效分散。普通风险的费率是通过大量的过去的损失统计资料，在大数法则的基础上运用概率论来厘定，保证了费率的科学性、准确性。而巨灾风险由于发生频率低，不可能集中大量风险体以分散风险，即使存在足以独立承担巨灾的保险公司，它也不能承保足够多的风险体从而使大数规律发生作用，以至于承受的巨灾风险难以有效分散。
3.巨灾风险的分类
巨灾风险按不同的标准有多种分类方法。比较有代表性的分类方法是将其按发生的原因分为两大类：自然灾害风险和人为灾难风险。
自然灾害是由自然力造成的事件。这种事件造成的损失通常会涉及某一地区的大量人群。灾害造成的损失程度不仅取决于该自然力的强度，也取决于受灾地区的建筑方式、防灾措施的功效等人为因素。自然灾害的具体形式包括：水灾、风暴、地震、旱灾、霜冻、雹灾和雪崩等。
人为灾难是指成因与人类活动有关的重大事件。在这类事件中，一般只是小范围内某一大型标的物受到影响，而这一标的物只为少数几张保险单所保障。人为灾祸的具体形式包括：重大火灾、爆炸、航空航天灾难、航运灾难、公路/铁路灾难、建筑物/桥梁倒塌，以及恐怖活动等②。
根据同类巨灾风险发生频率可以分为常态巨灾风险和异态巨灾风险。
常态巨灾风险是指年内至少发生一次以上，标的之间彼此相容的巨灾风险，如财产险承保的暴风、暴雨等气候性灾害。该类风险的特点是发生概率较小，损失规模较大，但具体发生的次数和规模又是不确定的，其实际损失常常会超过当年的损失期望值，且超过的部分常靠总准备金来弥补，给保险公司财务稳定造成不良影响。
异态巨灾风险是指年内发生的概率很小，标的之间彼此相容的巨灾风险，如地震、洪水等自然灾害。该类风险的显著特点是在一个较长的周期内不发生，一旦发生，损失巨大，这种损失将严重冲击保险公司财务稳定甚至会造成保险公司破产和倒闭。常态巨灾风险与异态巨灾风险的划分并不是绝对的，对保险公司来说也是—个相对的概念，不同实力的保险公司，对巨灾风险的反映程度不同，同一风险造成损失对财务实力弱的保险公司构成巨灾，而对实力雄厚的保险公司则可能构不成巨灾。
（二）巨灾风险的概况
1.国外巨灾风险的概况
近年来，巨灾频发，尤其是风暴、洪水、地震灾害频繁发生，对民众的生命财产造成了巨大的损失。2007年，全球因巨灾造成的经济损失共达706亿美元，其中，637亿美元是由自然灾害引起。欧洲发生的冬季风暴“基利尔”所造成的损失最高达到了100亿美元；其次是在英国发生的夏季洪灾，损失达72亿美元。2007年10月底、11月初，在墨西哥塔巴斯科地区发生的严重洪灾共造成了大约45亿美元的损失。飓风“古努”在阿曼海湾导致来了39亿美元的损失。
2007年世界各国6级以上地震损失情况
表1
发生日期[]所在国家[]震级[]伤/死人数[]损失金额[]保险损失2007.3.6[]印尼、马来西亚、新加坡[]6.3[]72/632[]2亿美元[]500万美元2007.3.25[]日本[]6.9[]1/200[]2.5亿美元[]2 200万美元2007.7.16[]日本[]6.6[]11/1 000[]30亿美元[]3亿美元2007.8.2[]俄罗斯[]6.2[]2/12[]4.2亿美元[]（缺）2007.8.15[]秘鲁[]8[]519/1 291[]20亿美元[]1亿美元2007.9.12[]印尼[]8.4[]23/88[]5亿美元[]（缺）2007.11.14[]智利[]7.7[]2/115[]1亿美元[]（缺）2007.11.25[]印尼[]6.5[]3/55[]（缺）[]（缺）2.我国巨灾风险的概况
年初发生的雪灾和5.12汶川大地震是近年来我国所遭遇的最大的自然灾害。据保监会公布的数据，截
①李勇权，巨灾保险风险证券化研究，中国财政经济出版社，2005，P25。
②周志刚，风险可保性理论与巨灾风险的国家管理，复旦大学博士学位论文，2005。至2008年2月上旬，此次雨雪灾害共造成直接经济损失达1 111亿元，保险业已付赔款10.4亿元，保险业赔付款不足雪灾直接经济损失的1%。而汶川大地震对中国造成的损失更是巨大，据国外专业机构估算损失是5 000亿元，但截至2008年6月10日，保险业的赔款仅为2.95亿元，与地震造成的损失相比，可谓杯水车薪。此外，在2007年6月3日，在云南发生6.4级地震，造成经济损失3.42亿元，但保险赔付仅为1 000万元，占比约3%。2007年10月2日至18日，台湾、浙江、福建等地受到罗莎台风的影响，经济损失高达11.3亿元，而保险赔付为2亿元（其中大部分为台湾保险业所赔付），远低于世界30%的赔付水平。
部分国家在2007年发生风暴洪水灾害的损失情况
表2
发生日期[]所在国家[]灾害名称[]损失金额[]保险损失1.18-1.20[]德国、英国、荷兰等8国[]冬季风暴“基利尔”及洪水[]100亿美元[]61亿美元2.2[]美国[]龙卷风及雷暴[][]1~3亿美元3.1-3.2[]美国[]风暴、龙卷风[]6亿美元[]3~6亿美元3.23-3.24[]美国[]风暴、龙卷风、洪水[]8 000万美元[]2 500万~1亿美元4.13-4.17[]美国[]风暴、洪水[]20亿美元[]15.7亿美元5.2-5.3[]美国[]雷暴[]1.4亿美元[]1~3亿美元5.4-5.8[]美国[]龙卷风、雷暴[]3.5亿美元[]1~3亿美元5.21-5.24[]美国[]龙卷风、雷暴[]3亿美元[]1~3亿美元6.5[]加拿大[]洪水、风暴[]8 900万美元[]4 900万美元6.7-6.10[]澳大利亚[]风暴、洪水[]13.8亿美元[]5.97亿美元7.20-7.22[]德国[]雷暴、洪灾[]1.6亿美元[]1.2亿美元3.简单分析
从表1中可以看出，日本的两次地震的保险损失（保险赔偿）占总损失约10%左右。其保险模式是：初级损失由再保险公司承担；中级损失由再保险和原保险公司承担50%，政府承担50%；高级损失由再保险和原保险公司承担5%，政府承担95%。灾害损失越大，政府承担的比例越大。在统计表上，政府承担的部分可能就不计入保险损失。因而，日本地震损失实际上由保险市场承担，而中国的巨灾保险赔偿仅占全部损失3%，其余的自然全部靠政府财政承担了。
从表2的部分资料可以看出，对风暴洪水的巨灾损失，发达国家的保险赔款可以达到总损失的50%以上，甚至可以达到100%，而中国的数字显然要小很多。
综合以上两方面可以看出，我国的保险业在巨灾风险应对中发挥的作用十分微弱，无论是与发达国家保险市场相比，还是与其他救助力量相比，都存在较大的差距，这样直接导致了国家在遭受巨灾之后，政府便面临着空前的压力，而广大的受灾群体也会因为保险的缺位导致无法得到及时的救助和赔付，严重阻碍了他们恢复生产和重建家园。
（三）巨灾保险制度的独特作用
保险在巨灾风险中的作用主要体现在灾前和灾后两个方面：
灾前的作用主要是保险的防损防灾功能。作为专门的风险经营行业，保险业可以建立灾害事故损失的统计数据库以及保户的资料和信息库，并可与当地气象、水文、地质等部门密切联系以最快获取气象和重要灾情信息，科学预测气候趋势和灾害发生情况，及时掌握重点客户风险变化情况。并根据灾情预测和实际情况，积极与保户沟通联系，共同开展风险查勘，对存在重大风险隐患的保户提出整改建议，督促保户限期整改，从而达到运用分担风险的专业知识和有效机制，帮助保户采取有效措施以有效降低保险标的的出险概率和损失幅度的目的。此外，保险在灾前的作用还体现为一种潜移默化的影响。例如，美国把购买洪水保险作为购房时和受灾时获得联邦财政援助的前提，同时购买洪水保险又要以一定的安全条件为前提。这样一种约束机制使得洪水风险损失从根本上得以减少。
灾后的作用主要表现在保险的经济补偿职能和社会管理功能。在巨灾事故发生后，保险公司能迅速做出反应，及时进行抢救、救援和赔付，最大限度地降低灾难带来的经济损失。同时，由于在重大的灾害性事故发生后，往往会引起社会恐慌甚至社会动乱，保险对灾害事故的善后施救和赔补是对政府救济的一个有益补充，能够发挥灾害“减震器”和社会“稳定器”的作用，保持社会稳定，促进生产自救和灾后重建。可以说，保险在履行经济补偿职能时，其社会管理功能也凸显出来。
二、国外巨灾保险制度设计模式及经验
（一）国外巨灾保险制度安排
从各国巨灾保险的实践来看，并没有一个统一的巨灾保险模式，各个国家都是根据本国的实际情况建立巨灾保险制度，但有以下几个共同特点：
1.立法先行。各国都在巨灾保险领域进行了相关立法，如日本的《地震保险法》、美国的《全国洪水保险法》、法国的《自然灾害保险补偿制度》等，而且这些法律随着巨灾风险和巨灾保险市场的变化及时进行修订。通过立法形式，明确了本国巨灾保险的性质、巨灾保险的模式、参与方的权利和义务等，使巨灾保险的发展有法可依。有的国家甚至通过立法的方式实施强制性的巨灾保险。
2.政府支持。从各国的实践来看，许多政府为巨灾保险的发展提供了必要的支持。国情不同，政府参与巨灾保险的方式各异：方式之一是为私人保险公司提供再保险或担保服务，如法国、日本与西班牙，政府通过再保险服务提高私人保险公司的承保能力、降低承保风险；方式之二是直接参与巨灾保险的管理和经营，如美国的洪水保险就是由联邦紧急事务管理署下属的联邦保险管理局（FIA）具体负责；方式之三是为巨灾保险提供税收支持，如美国佛州的飓风巨灾基金可以发行免税债券；方式之四是通过提供防灾减灾等公共服务来降低巨灾市场风险，从而鼓励私人保险公司涉足巨灾保险，如英国的洪水保险。
3.市场运作。虽然政府在巨灾保险领域发挥着重要的作用，但并没有出现政府大包大揽的情况。相反，市场化运作是这些国家开展巨灾保险的一个共有特点，政府的参与也是围绕着更好地发挥市场机制的作用而展开。私人保险公司在巨灾保险的定价、销售、理赔等方面发挥着重要的作用，即使是具有政府背景的巨灾保险机构，比如法国的中央再保险公司、西班牙的保险赔偿公司，在财务上也要保持独立性并按照市场化原则经营。英国和德国更是巨灾保险市场化运作的典范，政府的参与程度要小得多。
4.鼓励减灾。从国外巨灾保险的实践来看，巨灾保险不仅在分散巨灾风险、补偿巨灾损失方面发挥重要作用，而且还通过相应的激励机制在防灾、减灾方面发挥独特的作用。美国《洪水保险法》规定，社区只有在采取了被要求的区划方法和建筑规范，才能获得购买洪水保险的资格。同时，联邦政府对没有参加洪水保险的社区和个人规定了惩罚性的规定，即不参加保险计划将不能得到联邦政府的救灾援助。法国的自然灾害保险也体现了类似的思想。这种激励机制的一个重要作用就是鼓励地方政府和个人采取积极的预防和减灾措施。这对规避逆向选择、提高市场效率可能发挥重要的作用。
（二）国外巨灾保险管理制度及运行机制的经验
巨灾风险并不是我国才面临的重大灾难。世界各国政府和人民在与巨灾风险作斗争的过程中，逐渐发展与调整，建立起了比较成熟的，与其经济发展条件、文化、政治背景相协调的巨灾保险制度，其中以日本的地震保险制度和美国的洪水、飓风保险制度最为著名。
1.日本的地震保险制度
在日本，地震保险是附加于火灾保险合同中的，客户只有明确表示不参保才可将地震保险排除在外。地震保险的保险金额以火灾保险合同的30%～50%为限，建筑物部分以5 000万日元为限，家庭财产部分则以1 000万日元为限。
保险费率以日本过去500年间发生并引起危害的地震为测算基础。费率按地震危险性和结构形式划分，全日本按地震危险性划分为四个等级，建筑物按结构形式划分为木质和非木质两大类。保险赔偿金按受灾的损害程度分为三档。全损赔偿地震保险金的100%，半损赔偿50%，部分损失赔偿5%。
日本的地震保险分为家庭和企业两个部分。由于日本国内保险公司的承保能力有限，而国外的保险公司不愿受理分出的再保险业务，因此根据日本政府设定的地震保险法，并规定将地震保险分为三级机制，第一级由民间的产险公司以火灾险附加方式承保住宅的地震保险后，再由国有再保险公司（JER）分担再保险，发挥第二级机制功能，JER再将超额损失以再保方式转予政府承担，由政府担任最后一级的风险承担者。原则上750亿日元以下的理赔由民间业者负责（含产险公司及地震再保险公司），若理赔金额达750亿日元至8 186亿日元，则由日本政府及民间业者各负责一半，若理赔金额达8 186亿日元以上至41 000亿日元，则由日本政府负责95%，民间业者负责5%。
2.美国的洪水保险制度
美国是世界上洪水灾害易发的国家之一，而且美国财富的集中程度很高，因此，洪灾造成的损失也非常严重。美国政府一直都很重视这个问题。最初政府采取的是单一的工程减灾措施，政府投入了大量的资金用于防洪工程的兴建，修建了大量的水库和堤坝。但洪灾损失依然不断增长，政府的救灾费用负担非但没有减轻，反而越来越重。在这样的背景下，美国政府开始探寻一种既能减少洪灾损失又能减轻政府财政负担的方式，国家洪水保险制度就是最重要的方式之一。
美国洪水保险制度的基本内容包括：
（1）承保主体。美国国会授权住宅与城市建设部组建联邦保险管理局（FIA），负责国家洪水保险计划的管理。具体保险业务是由私营保险公司签发洪水保单，并且持有100％比例的再保险。即私营保险公司将售出的洪水保单和保费收入全部转给FIA，FIA按保单数量向私营保险公司支付佣金，各私营保险公司再将佣金的一定比例支付给其公司的代理人或提供信息的中介机构。
（2）承保对象及保险责任。美国国家洪水保险的承保对象包括居民财产及小型企业财产，但不包括大型企业财产。主要是居民家庭的有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括水上建筑、地下建筑、动物、庄稼、露天设备、机动车及地下室里的财产等。保险责任包括由于江河泛滥、山洪暴发、潮水上涨及横泻对建筑物及其内部财产所引起的泡损、淹没、冲散、冲毁等造成的损失。
（3）承保方式。国家洪水保险对任何团体、社区均是开放的，只要它们接受并实施土地控制方案，并且以之作为今后发展的指导。土地控制方案主要规定了各种土地的具体用途及相应的洪水控制方案，如禁止在每年都发生洪水的可能性大于１％的地区新建建筑物等。一旦某个团体接受了土地控制方案，就可以参加突发事件计划。在突发事件计划下对单一家庭住房的赔偿限额为3.5万美元，对其他建筑的赔偿限额为10万美元，对住房内设的赔偿限额为１万美元。突发事件中的赔偿限额及费率对所有合格的团体来说都是相同的。
由此可见，美国国家洪水保险计划并非对洪水造成的全部损失都负责赔偿，而仅仅局限于承保限额以内的损失，其目的只是为了满足人们灾后的基本生活需要。对于超出国家洪水保险保障范围以上的保险需求，可以向私营保险公司投保一般性的商业保险。
3.美国佛罗里达州飓风保险制度
20世纪60年代后期，由于美国佛罗里达州南部大多数地区面临潜在性的飓风威胁或损失，造成佛罗里达州民营保险公司不愿意提供商业性的飓风保险给当地居民，严重影响了当地经济及建筑业的发展。鉴于此，佛罗里达州政府立法要求保险业者组成风险共保组织，提供飓风保险给无法从商业保险中获得保障的房屋所有人，依此立法，1970年设立了佛罗里达州飓风承保协会并于1972年正式运作。1992年安德鲁飓风横扫佛罗里达州，造成许多保险业者破产，致使飓风共保组织正常运营陷入了困境。1993年，佛罗里达州政府进一步通过立法，正式成立住宅财产及意外联合承保组织，并设立佛罗里达州飓风巨灾基金（FHCF），该基金本质上是一个再保险计划，用于鼓励私人保险公司从事加州飓风保险业务。该基金由在佛州开展业务的住宅保险公司提供资金。必要时，FHCF还可以发行事故前证券以及向银行贷款获得资金来源。佛州州政府给予FHCF税收方面的优惠，FHCF可以发行融资成本较低的免税债券，但州政府不承担偿还责任。2002年，该州住宅财产及意外联合承保组织与飓风承保协会合并，成立一个永久性及更有效率的市场组织——居民财产保险公司。美国佛罗里达州飓风保险制度具有三个主要特点：一是政府管理，商业性保险公司经营；二是税收优惠，所得税免于征收；三是州政府财政不受冲击。在导致损失补偿的飓风事件中，飓风巨灾基金对加入保险人的责任受限于其赔款支付能量，即仅以积累资产及负债能量为限度负其责任，州政府没有任何偿付分摊保险金及相关法定责任。
三、建立我国巨灾保险管理制度的思路
由于我国还是发展中国家，经济发达程度和发达国家还有很大差距，市场发育还不完善，资本市场证券化程度还不高。所以，很多发达国家的巨灾风险管理措施不能完全应用于我国。以下根据中国的实际情况，结合发达国家的经验，提出建立我国巨灾保险管理制度的基本思路。
（一）尽快建立不同层次、形式多样的风险控制体系
不同层次是指巨灾风险的化解应当建立投保人、保险公司、再保险公司、资本市场和国家政府五个层面的化解机制。当发生的损失较小时，由购买保险的个人自己承担免赔额以内的损失；发生中小型灾难时，由商业保险公司承担大部分损失；而对于重大自然灾害，则由再保险公司或由资本市场承担大部分损失。如果发生罕见的自然巨灾损失，金融行业无力提供足够保障时，政府可以参与进来，成为最后的保险人。
形式多样是指可以采用强制保险，也可以采用商业保险；除了采用传统保险形式外，还可以采用巨灾风险证券化技术；既可以利用国内市场，还要考虑利用国际市场。
（二）明确建立巨灾保险制度的基本原则和配套政策
作为巨灾保险体系的重要组成部分，我国巨灾保险制度的建设一直处于研究和讨论阶段，迟迟未果的一个重要原因就是关于建立巨灾保险制度的基本原则和指导思想不明确，其核心是在巨灾保险体系的建设中政府职能的定位问题。
从经济学原理看，社会的巨灾保险属于公共或准公共产品范畴，这种产品的供给需要公共资源的配给，而政府是掌握和控制公共资源的主体，缺乏政府的实质和有效推动，巨灾保险制度的建设就是一纸空文。所以，建立我国巨灾保险制度，应遵循以下几点：
1.建立健全我国巨灾保险法律法规。巨灾保险是一个特殊的险种，要强调权利和义务的统一，除了强调设置全国性的、强制性的保险之外，还要和国家的救灾贷款等手段联系起来。美国的国家洪水保险制度能够克服重重阻力，不断完善，最终实现收支平衡，直到加强洪泛区土地利用管理、减轻国家财政救灾负担的作用，根本来说是由于有了法律的保障，并能够不断针对实践中遇到的问题及时对法律进行修改和完善，最终找到了适合美国国情，能够为各方所接受的国家洪水保险计划的推进计划。我国也应该以此为鉴，建立强有力的法律体系为巨灾保险提供司法支持，尽快研究制定相关法规，使得强制巨灾保险的开发和运用有法可依。
2.应当投入和配给一定的公共资源。这种资源包括资金和政策，各级财政均应当对巨灾保险制度的建设予以一定的资金投入，建立巨灾保险后备基金。
3.对于经营巨灾保险的单位应予以税收减免政策，引导和鼓励社会力量参与巨灾保险制度建设。
（三）研究编制我国巨灾保险制度建设规划
巨灾保险制度的建设是一个系统和复杂的工程，而绝不仅仅是一个巨灾保险产品的开发和推出。从国外的经验看，巨灾保险制度的内涵十分宽广，它既涉及经济领域，也涉及法律领域；既包括了强制保险，也包括商业保险；既需要政府部门的引导和推动，也要有税收政策的鼓励；既需要商业保险公司的积极参与，还需要财政资金的支持；不仅涉及保险市场领域，还涉及资本市场领域。因此，国家需要尽快研究编制我国巨灾保险制度建设的整体规划，通过规划明确制度建设的总体框架，包括指导思想、基本原则、总体要求、体系结构和内容、各个子体系之间的关系以及推进的步骤、措施与安排等。通过建设规划能够进一步明确职责，协调各职能部门的力量，确保巨灾保险制度建设有序、协同推进。
四、提高我国巨灾保险运行机制的建议
（一）加强政府支持力度，建立合理风险分担机制，构建社会安全网
我国是发展中国家，政府能拿出的财政性巨灾补偿金极为有限，因此，政府不宜作为唯一的巨灾风险损失承担者。同时，地震、洪水等巨灾风险属于小概率、高风险事件，缺乏精算的基础，其造成的损失即便是全国性保险公司也难以承受，由商业保险公司全面承保巨灾风险也是不可能的。因此，建立政府与商业保险公司合作的巨灾保险模式，通过前期资金的积累以及政府和保险公司对损失的共同分担，既能解决财政资金短缺，减轻政府压力，消除保险公司因巨额赔付产生的倒闭危险，同时又能将政府的立法、税收、监管、行政、补贴等政策性优势与保险公司的技术、人才等商业和市场运作优势结合，互补短缺。
1.设立巨灾保险基金。建议设立一个由政府支持、专业机构管理的国家巨灾保险基金。所有国内巨灾保险业务承保之后，100%分保给国家巨灾保险基金，然后由该基金对巨灾业务进行处理，将其中一部分业务回分给直接保险公司，另一部分业务转分保给其他再保险公司，其余自留。巨灾保险既可单独承保，也可以附加承保，但单独承保的费率稍高。
2.建立政府支持下的巨灾保险制度。面对巨灾，仅凭保险公司商业运作无法承担。但我们也要充分发挥商业保险在应对重大自然灾害和突发事件中的积极作用，应当加强减灾法制建设，明确保险业在灾害管理中的地位和作用，拓宽资金来源渠道以增加减灾投入。政府应采取与市场相结合的办法，对保险公司的巨灾责任准备金从财务政策和制定上予以确认，并给予税收方面的优惠，还可对商业保险给予一定的补贴，完善相关再保险机制，建立包括互助保险组织结构在内的多元化保险保障体制同样是应对巨灾风险的良策。
3.充分利用国际国内保险市场和资本市场的力量。一是要建立巨灾保险基金和再保险基金；二是要研究巨灾保险证券化措施，开发包括巨灾债券、巨灾风险指数、巨灾联接债券等金融衍生工具，打通保险市场、货币市场和资本市场的互动渠道；三是要研究非传统风险转移方式，引进和开发有限风险再保险、责任自然终止解决方案以及针对天气风险的保险产品等非传统风险转移载体。
4.划分风险分担比例。政府、保险人和再保险人和被保险人共同承担巨灾风险。可以将巨灾损失分为相互衔接的基本层次，对于不同层次的损失采取不同的分析分担比例。如果单次地震、洪水等巨灾所致总损失超过了总限额，巨灾保险可以按照总限额与实际应付索赔总额之比进行比例赔付。当然，相关具体比例、总限额的确定以及各级巨灾损失之间的界限划分还应根据中国巨灾历史经验数据和各方负担能力进一步深入研究。
（二）提高监管水平，科学编制巨灾风险图，建立风险评价与核灾制度
1.编制巨灾风险图。巨灾风险图是实施全国巨灾保险计划的基础依据，不仅用于确定参加的对象，而且用于判断风险的大小以确定保险的费率。因此，要组织专家深入调查各流域的灾害频率和程度、经济发展水平、居民保险意识等现状，编制区域巨灾风险图，建立与我国目前经济发展水平相适应的经济指标体系以制定各流域、地区保险费率。
2.建立健全巨大灾害风险评价与核灾制度。要通过科学制定巨灾费率积聚保险基金以及建立国际巨灾再保险关系，使中国的巨灾的损失得到科学的、充分的补偿。应结合美国推行洪水保险的经验，成立专门的估价组，由估价组对评价报告进行核实，并据此进行赔偿估价。赔偿组对估价报告进行核实，并据此向客户发放赔偿金。既要保证理赔的效率，更要保证理赔的效果，避免不必要的浪费。
（三）建立政府与保险监管机构合作的强制性巨灾保险模式，确立投保方式和范围
1.推行非盈利性的、强制性的国家巨灾保险。巨灾保险是针对巨灾高发区域，由受巨灾威胁的人群、政府和其他参与部门共同分担巨灾风险的保险模式。普通的商业保险是以总体盈利为目的的商业行为。如果没有国家的鼓励和扶持，群众与地方政府对参加一般商业性巨灾保险的积极性并不高；而一旦发生大灾，保险公司又面临着巨额赔付，风险太大又无利益可言，因此一般商业保险公司无力单独将巨灾保险开展起来。再者，由于巨灾风险分布的地域性差异很大，只有把巨灾保险作为基本国策，适当采取强制性措施，并辅助以相关的鼓励、扶持政策，才能积极开展并持之以恒，从而成为有效的巨灾风险管理的手段。
2.建立政策性巨灾保险经营机构。巨灾保险难以推开一个主要的原因是商业保险不敢轻易开展此项业务，因为风险太大。因此，巨灾保险应纳入政策性保险业务范围，通过政策性保险机构的专项保险基金和特殊保险方式加以解决，商业保险公司则是有效的补充。国家提供的强制性和基础性的巨灾保险也可以委托保险保险公司代办，这样有利于巨灾商业保险的推广和普及。国家应制定《强制巨灾保险实施细则》，明确强制巨灾商业保险经营的原则、种类、基本条款、费率、税收、准备金、代理费等，各家保险公司在统一规则下代办强制巨灾保险。
（四）加强保险覆盖面，促进保险公司全方位参与巨灾风险管理
纵观世界上其他国家的巨灾管理经验，保险业的参与是必不可少的。保险公司作为社会的一分子，无论从社会分工的角度，还是从社会成员的性质看，均应当积极地参与巨灾保险制度建设。从社会分工的角度看，保险公司具有风险管理的专业优势，巨灾保险市场潜力巨大，保险公司应有所作为。从社会成员的角度看，保险公司应当认识到企业自身利益与企业社会责任之间的关系，尤其是在构建和谐社会的总体思路下，勇于承担社会责任。但是考虑到巨灾风险带来的大规模损失及我国保险业管理巨灾风险的水平，如何有效地防范与化解巨灾保险的经营风险，促进保险公司全方位参与巨灾风险管理也是整个保险业应予以重点考虑的内容之一。
1.建立巨灾风险信息的共享平台。中国保险业的较详细的风险信息分散在相应承保公司手中，还没有建立起对整个行业累积风险的分析平台。对中国市场的巨灾分析也没有一个特别贴近中国国情的巨灾分析模型。近年来虽然推出了根据中国经济的发展而调整的最新模型，但模拟的巨灾保险损失与实际的结果存在较大的偏差，这一方面是巨灾的极大不确定性导致的，另一方面也是因为缺乏保险标的的详细信息导致的。可借鉴先进国家的运作经验建立独立的保险信息统计和分析组织，与现有　巨灾模型公司和再保险公司合作，通过集中起这些散置的数据建立中国保险业数据库，创建中国自己的保险风险分析模型、巨灾定价模式、风险控制模型，以利于中国的巨灾控制和巨灾之后及时的经济补偿。
2.大力培育再保市场主体。首先要开放再保市场，引进资金实力雄厚、业务技术精湛、经营经验丰富的国际知名再保险公司和组织，如幕尼黑再保险公司、瑞士再保险公司、英国劳合社等公司和组织，增强国内保险市场的风险承担能力。其次要培育国内再保险公司。在引进国外再保险公司时，积极培育发展国内再保险公司。力争建成一个中外再保险公司并存，市场承保能力雄厚的中国再保险市场。同时要发展专业再保中介。借鉴发达国家再保险发展的经验，大力培育专业再保险经纪公司等再保险中介，活跃再保险市场。
3.做好巨灾风险的分散和转移。巨灾损失分担是一项综合性系统工程，需要建立起国家各级财政、保险公司、再保险公司和投保人共同参与和负担的体制。实际上，巨灾风险的规避无法单纯地依靠再保险机制加以解决。保险公司应借鉴国外经验，利用国内外资本市场，探索开发有中国特色的金融衍生工具和证券化工具，一来可以为中国的资本市场提供一种新的投资途径；另一方面，又可以将保险市场和政府无法承担的巨灾风险部分在容量更大的资本市场上得到有效的转移。
（五）加强投保人教育，提高风险防范意识
加强教育，提高意识。政府可以发挥其在宣传、教育方面的优势，通过各种手段对人民加强相关方面的教育，让大众充分了解巨灾保险和减灾措施的好处，提高整个社会投保群体的风险意识。在中、小学自然和地理教科书中阐明自然界和人类社会面临的各种灾害风险，从小培养起青少年良好的风险意识。
提供补贴，鼓励参与。政府通过财政补贴，为参加巨灾保险计划的公司提供折扣性保险费率，使被保险人实际支付的费率低于按照风险高低原本应收费率。
提供优惠，奖励防灾。对于采取一定防灾减损措施、房屋达到相应法定标准的参与者，在他们参加巨灾保险计划时，可以享受一定的优惠费率，作为对防灾减损行为的奖励。
财政支持，强制保险。对于特定巨灾风险区域内的各类开发项目，可以规定，若欲获得政策性银行货款或其他财政支持，必须拥有相应的巨灾保险。
（六）加强巨灾保险的国际交流与合作
巨灾风险和巨灾保险的性质决定了人们应当在更大的范围内思考和解决巨灾风险管理问题，这种“更大范围”应体现在技术和经济两个方面。技术层面主要是巨灾风险成因研究以及预警系统建设方面，需要更大范围的国际合作，需要各国政府和科学研究工作者的合作。例如国际减灾十年的活动，就是通过这一活动推动国际间的交流与合作。同时，各国的保险人士也应当加强在巨灾风险化解方面的研究与合作，特别是交流在巨灾保险制度建设方面的经济和技术。
经济层面则是巨灾风险的化解最终还是体现为资金。保险经营的经济学基础是大数法则，因此，化解巨灾风险不能仅仅局限于一个国家的范围，应当在一个更大的范围内实现一种风险的解散与平衡。首先应当充分利用国际再保险机制，通过与国际再保险业的交流与合作，利用国际再保险渠道实现更大范围的风险分散。其次，应当注意利用国际资本市场，通过巨灾风险证券化技术，将我国的巨灾风险向国际资本市场转移，实现更广领域的风险分散。
［编辑：郝焕婷］保险研究2008年增刊1