建立我国巨灾保险制度的研究和建议

马永丰

    一、我国巨灾补偿制度和巨灾保险现状
    巨灾补偿制度方面。虽然我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，但在损失补偿上却长期采取以国家财政和社会捐赠为主导的灾后救济方式，主要依靠政府，市场作用非常有限，这不仅增加了政府负担，而且由于经济补偿渠道单一，也影响了灾后重建效果。
    巨灾保险方面。由于巨灾风险属于小概率大损失事件，由巨灾风险引起的个体损失之间具有较强的正相关性，与保险风险分散基础理论“大数定律”相矛盾，且巨灾风险一般很难盈利，甚至会因巨额理赔导致保险公司偿付能力不足而破产。在这种情况下，出于自身偿付能力和谨慎经营原则的考虑，我国的保险公司一般都将地震等巨灾作为除外责任，剔除出商业保险范畴。
    世界范围内，许多国家与我国一样，都面临着严峻的巨灾风险，其中一部分国家通过长期的经验积累与摸索，形成了一些较为成熟的巨灾保险制度，通过考察研究这些制度，对建立我国自己的制度有很大的借鉴意义。
    二、国外巨灾保险制度的介绍
    （一）美国的巨灾保险制度
美国是最早建立巨灾保险制度的国家之一，险种类别齐全，针对地震、洪水、飓风等重大自然灾害都建立了相应的保险项目，在政府的财政支持及立法保障下，一定程度上解决了私营保险市场上巨灾风险可控性和可负担性的问题。
以美国的洪水保险计划(NFIP)为例，该计划是通过法律确立并采用一定的经济措施引导，以政府保险机构为主，私营保险公司参与销售，在社区参与国家洪水保险计划的情况下，居民及小型企业业主可以自愿为其财产购买防洪保险的一种保险模式。
自1956年起，联邦政府先后通过了《联邦洪水保险法》、《全国洪水保险法》、《洪水灾害防御法》和《国家洪水保险改革法案》等一系列法令，对洪水保险的承保对象、责任范围、保障程度等进行了明确规定，并建立了洪水保险基金，由联邦政府直接管理和运作，并承担全部的风险。根据WYO计划（The Write Your Own Program)，私营保险公司只负责为NFIP出售保单并获取相应的佣金。
由于受到联邦财政的支持，享受相关的免税待遇，NFIP具备较强的灾后偿付能力，填补了私营保险市场中洪水保险的空白，但也必须看到，由于社区内的业主对于是否参加洪水保险有自由选择的权利，NFIP总体投保率并不高（30%以下），且容易导致逆向选择和较高的保费。尤其是NFIP具备明显的政府承担风险的特征，而政府又把这些风险转嫁给了纳税人，从而也引起了不少民众的质疑和非高风险区民众的不满。
（二）日本的巨灾保险制度
日本是地震多发国家，作为巨灾保险之一的地震保险在日本较为发达。
1966年，日本国会通过了《地震保险法》和《地震再保险特别会计法案》，初步建立了日本的地震保险体制，即以资助灾民生活为目的、以政府再保险为前提的高公共性灾害保险。为鼓励居民投保地震险，后来日本又颁布了《地震保险相关法律》等法令。

［作者简介］马永丰，现任中国平安财产保险股份有限公司产品精算部副总经理。
日本的地震保险分为企业财产地震保险和家庭财产地震保险两种。企业财产地震保险仅由保险公司提供，根据实际损失在责任限额内进行赔偿，政府对此不承担任何经济责任，但需通过严格的险种审批和保险公司偿付能力审查来控制企业地震保险的市场风险。家庭财产地震保险则由保险公司和政府共同参与，通过超额再保险方式加以实施。根据法律规定，保险公司在收取保险费后，向日本地震再保险公司全额分保，日本地震再保险公司再将部分再保险向日本政府和各保险公司转分保。地震灾害发生后，初级巨灾损失（750亿日元以下）100%由参与该保险机制的保险人与再保险人承担；中级巨灾损失（750亿日元~10 774亿日元）由参与该机制的保险人与再保险人承担50%，政府承担50%；高级巨灾损失（10 774亿日元~41 000亿日元）由政府承担95%，被保险人承担5%；如果单个地震造成的损失超过了规定的总限额（2008年4月调整到55 000亿日元），地震保险可以按照总限额与实际应付赔款总额之比进行比例赔付。此外，为了进一步分散地震风险，日本还积极发挥资本市场的作用，通过推行地震保险证券化将地震风险从保险市场向资本市场转移。如1997年以后，东京海上保险公司、东京迪斯尼乐园等企业发行了数十亿美元的地震保险证券。
据统计，截至2008年2月底，参加地震保险的户数约为1 116万，占日本全部家庭总数的20%多，相对较低的普及率使得日本普通民众并不能很好的利用地震保险进行巨灾预防和损失分担。
（三）新西兰的巨灾保险制度
新西兰的地震巨灾保险制度被誉为全球现行运作最成功的灾害保险制度之一，其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系，走政府行为与市场行为相结合的道路。
新西兰对地震风险的应对体系由三部分组成,包括地震委员会、保险公司和保险协会,分属政府机构、商业机构和社会机构。提供的保险范围包括地震、山体塌方、火山爆发、海啸和地热活动等。一旦灾害发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿；保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿和地震委员会不予承保的贵重物品；保险协会则负责启动应急计划，按照事先协议的有关内容提供有关灾情数据、人力资源和设备等必要协助，发挥各方面集体协作的优势。
地震委员会由新西兰国家财政部全资组建，在1994年1月1日重组时，政府无偿拨付了15亿新元。目前已经积累了近50亿新元（约35亿美元）的巨灾风险基金。基金的主要来源是强制征收的保险费以及基金在市场投资中获得的收益。
新西兰巨灾保险的核心是风险分散机制。当巨灾事件发生后，首先由地震委员会支付2亿新元。如果这2亿新元难以弥补损失，则启动再保险方案。再保险方案分三层：第一层是损失在2亿新元至7.5亿新元之间,由再保险人承担损失的40%,剩余的60%的损失由地震委员会承担；第二层是当损失在7.5亿新元至20.5亿新元之间，则启动超额损失保险合约承保；第三层是如果损失额超过20.5亿新元，则由巨灾风险基金支付至耗尽，仍不足时，由政府承担无限赔偿责任。
三、国外巨灾保险制度的比较分析和对我国的启示
（一）国外巨灾保险制度的比较分析
以下将对美国洪水保险、日本地震保险和新西兰地震保险三项巨灾保险制度的立法保障等六方面问题做具体分析。
1.立法保障。上述三项巨灾保险制度都是建立在一系列法律法规基础之上的，如美国的洪水保险计划最初就是通过《联邦洪水保险法》（1965）设立，而后又以一系列法令对洪水保险制度加以完善的。日本则通过《地震保险法》等一整套完整的法律制度对地震保险的运行模式、投保方式、承保范围和地震保险基金等内容进行了统一规范，以国家强制力来保证地震保险的顺利实施。
2.承保对象和保障程度。各国巨灾保险制度的建设过程中都需要面对承保能力问题，在设定承保对象和保障程度时必须权衡考虑制度的偿付能力和民众的需求。以此为出发点，不管是美国的洪水保险，还是日本及新西兰的地震保险，保障的对象都仅限于民用住宅和宅内财产，企业财产则一般由保险公司以商业模式承保，不纳入政策性保险制度的范围。在保障程度上，三国的巨灾保险制度都设定了损失的责任限额，如美国的洪水保险最高承保25万美元的住宅和5万美元的财产，并设有一定的免赔额，日本的地震保险最高承保5 000万日元的住宅和1 000万日元的财产，而新西兰的住宅和财产则最高以10万新元和2万新元为限。
 3.政府的参与程度。上述三项巨灾保险制度都采用了“政府+市场”的运作模式，但政府的参与程度却各不相同。其中美国采取的是政府主导模式，其洪水保险由联邦政府直接提供并承担全部风险，私营保险公司只负责销售保单并据此获取佣金。不难发现，美国的这种模式是建立在其发达的保险市场和雄厚的财政实力基础之上的，但即使是这样，从20世纪80年代起里根政府也不得不大幅调高洪水保险的费率和免赔率，并通过各种政策来鼓励投保人防灾减损，以减轻政府的负担。日本的地震保险，政府主要以超额再保险的方式参与提供，采取的是一种政府和商业再保险公司共同分担的“二级再保险模式”，对于中级巨灾政府只负担50%的再保损失。只有当损失达到罕见的程度（超过10 774亿日元）后，政府才将直接介入承担10 774亿日元~41 000亿日元部分95%的损失。由此可见，日本政府对于风险损失承担的是最终的“兜底”责任，由于利用市场机制事先使风险在保险公司和再保险公司间进行了分散，最终需由政府承担的责任和压力都得到了有效降低。新西兰政府在地震保险中承担的责任与日本政府相类似，但参与程度更高，新西兰政府需负责最底层的法定保险，而当巨灾损失金额超过地震委员会的支付能力,即巨灾风险基金支付至耗尽后，政府将介入发挥托底作用,承担无限赔偿的责任,而地震委员会为此每年会支付给政府一定的保证金。
4.商业保险公司的参与程度。上述三项巨灾保险制度中，美国私营保险公司在参与洪水保险制度时，实际上是在执行一项政府计划，只负责销售保单和提供理赔垫付等服务，并不承担赔付风险，未充分发挥市场机制的作用。日本的保险公司和商业再保险公司则主要承担初级巨灾损失（750亿日元以下）和50%的中级巨灾损失（750亿日元~10 774亿日元），事实上成为现实巨灾风险的最主要承担者，市场化程度较高。为此，各保险公司除利用巨灾保险证券化向资本市场转移风险外，也获得了政府包括税收减免在内的多项优惠政策。新西兰的商业保险公司则主要负责超过法定保险责任部分的损失并参与再保险方案的第一、二层级风险分摊（2亿新元~7.5亿新元的40%和7.5亿新元~20.5亿新元部分）。
5.风险分担机制。从上面的分析，不难看出，美国的洪水保险制度由政府直接管理和运作，并承担全部风险，风险大量集中在了政府内部。日本的地震风险则根据损失程度的不同在各层级的风险承担者之间逐层展开，依次为保险公司、再保险公司、巨灾证券和政府，社会捐赠只是一种辅助的灾后补偿方式。新西兰的地震风险同样也是根据损失的程度来划分各个参与主体的责任，由低到高分别为地震委员会（强制保险）、商业保险公司、再保险公司、巨灾风险基金和政府。
综上，采用多渠道、分层级的风险分散转移方式是当前巨灾保险制度发展的趋势，再结合各种金融创新安排，就能够最大限度地解决偿付能力的问题。
6.是否强制投保。在巨灾保险的推广方式上，可采取强制和自愿两种形式。美国的洪水保险中，社区居民拥有是否参保的自由选择权，尽管政府采取了各种豁免、优惠政策来鼓励投保，但从实施情况来看，整体投保率仍低于30%，同时由于逆向选择的原因使高风险保单过于集中，进一步推高了保费，打击了居民的投保积极性。日本的地震保险采取的也是自愿投保方式，普及情况同样不太理想，仅为20%多点。与前两种制度安排不同的是，新西兰的地震保险采取了强制投保的方式，由于有了稳定的资金来源，目前已累计了近35亿美元的巨灾风险基金。
由此可见，巨灾保险制度的实施效率与是否强制有重要关系，结合我国的实际情况，保险渗透率和民众的保险意识水平相对还较低，大多数人都有大灾后靠政府救济的依赖意识，且巨灾风险的地域分布又很不均衡，容易发生逆向选择，如果完全自愿投保，发展会很缓慢，不利于巨灾资金的积累。
（二）国外巨灾保险制度对我国的启示
综合各国制度，再结合我国国情，适合我国的巨灾保险制度应该是以政府为主导，以商业保险体系为支撑，以国家救济、社会捐赠为补充的多层次巨灾风险管理体系。具体来说，对我国的巨灾保险制度的建立有以下一些建议：
1.加快巨灾保险方面的立法。依据国外经验，健全的法制体系是巨灾保险制度顺利实施的基础，我国有必要尽快出台相关法律法规，为巨灾保险提供制度性保障。结合我国立法现状，可考虑先在《保险法》、《防震减灾法》等相关法律法规中对巨灾保险制度做出规定，然后择机推出巨灾保险的专门立法。同时，适时出台优惠措施，对于经营巨灾保险的单位予以税收减免政策等，引导和鼓励社会力量参与巨灾保险制度的建设。
2.采用循序渐进的实施路径。
（1）保障风险选取方面，结合我国国情，先抓重点，逐步扩展。我国巨灾种类繁多，但考虑到经济能力、承保技术水平、民众保险意识等多方面制约因素，目前不宜将所有巨灾都纳入保险保障范围。可以先将对民生危害最大、保险技术相对成熟的巨灾风险作为巨灾保险制度的试点，成熟后再推广到其他巨灾保险。比如洪水是我国频发的灾害，受灾面广，损失巨大，国家对于洪水发生的规律、损失程度等也积累了一定数据，预测水平有所提高，因此可考虑优先建立洪水巨灾保险计划。此外，地震也是我国的多发灾害，尽管往往几十年一遇，可一旦发生，损失却是毁灭性的，从不影响财政年度平衡的角度，将其优先纳入巨灾保险计划也是相当必要的。
（2）承保区域方面，先局部试点，后向外推广。考虑到我国保险业的发展尚不成熟，对于巨灾风险的经营管理更是缺乏经验，所以建议先在个别地区试点，待取得成功经验后，再推广至其他区域乃至全国。
（3）承保对象方面，先居民，后企业。巨灾保险建立初期，从保护民生的角度与风险承担能力的角度出发，宜只将居民住宅和财产纳入保障范围，企业的巨灾保险主要依靠市场途径解决。
3.建立多渠道多层次的风险分担机制。如前所述，我国的巨灾保险制度宜采取“政府主导、市场运作”的模式，由政府、保险公司、再保险公司和居民个人共同参与，通过国际再保险、巨灾风险证券化等金融创新将巨灾风险在国际再保市场和资本市场进行分散，最大限度地提高承保能力。
具体而言，巨灾保险由个人投保，商业保险公司遵循市场化原则特许经营，政府不直接参与，而是以最终再保险人的身份为商业保险公司提供超额赔付保证。该制度下，各方对于风险的承担的顺序为：损失较小时，由居民个人承担免赔额以内的损失，超过的部分由保险公司承担；损失再大的，由再保险人承担；超出国内承保能力的，从国际再保险市场和资本市场获得补偿；如遇罕见巨灾，自身累积的基金已全部耗尽，则由政府介入承担超额责任。
4.建立巨灾保险基金。与一般财产险业务在当年投保范围内的横向积累不同，巨灾风险分摊需要历经多年的纵向积累，而巨灾保险基金则可以有效应对这种年际之间损失的巨大波动。因此，成立一个财政支持下由专业机构统一管理、统一运作的国家巨灾保险基金非常必要。
巨灾保险基金的建立需要解决来源和实现两方面问题。基金的来源主要包括财政拨付和居民缴付两部分。财政拨付的实现方式较为简单，主要是解决好“量”的问题，这一方面需要充分考虑中央和地方财政的承受能力，另一方面要防止居民产生依赖思想。而居民缴付的实现问题其实就是回答巨灾保险的推广方式问题。通过对国外投保方式的对比分析并结合我国国情，我国宜采用强制投保的方式，一来有利于促进巨灾保险的普及，二来可使基金在短时间内迅速积累。
5.开发适宜的巨灾保险产品。产品开发主要涉及责任、限额以及定价三方面问题。
（1）责任方面，建议承保条件不宜过于严格，但责任界定必须明确，具体来说有两种方式：一是明确约定以一定的灾害等级作为承保责任的触发条件，如将承保的地震风险定义为“震级在4.75以上且烈度在6级以上的破坏性地震”；二是不约定灾害等级，而是参考国家统一标准对建筑物的质量做出规定。
（2）赔偿限额方面，坚持“满足基本需求”的原则，并设定上限，对于居民的额外需求则依靠商业保险来补充。
（3）定价方面，要在一定范围内解决保费差异性和合理负担的问题，以确保定价的相对合理。一是需要整合保险、气象、地理、民政等单位的数据资源，利用分析模型和计算机技术，绘制具有区划特点的巨灾风险分布图，并以此来厘定基础费率；二是在基础费率基础上，可按建筑物的不同类型来确定差异费率，尤其需要注意我国相关标准的推行时间，不同时间段的建筑应体现出费率水平上的差异；三是由于巨灾风险的特殊性，技术定价又具有一定的局限性，还需重视定价的另一个途径，即市场定价，特别是要利用资本市场的价格发现功能相应调整有关产品的价格水平；四是作为一项政策性保险制度，巨灾保险在定价过程除了技术上的科学合理外，还应体现互助和共济的原则，追求和谐社会下更高层次的科学与合理。
［编辑：郝焕婷］保险研究2008年增刊1