对建立中国巨灾保险制度的思考

王虎林

    我国是世界上自然灾害比较严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、经济损失大，给经济社会发展和人民群众生命财产安全造成了极大威胁。据统计，20世纪世界范围内的54次最严重的自然灾害有8次发生在我国。近十年，每年受灾人口超过2亿人次，直接经济损失超过1 000亿元。汶川“5.12”特大地震更是损失巨大，部分地方数十年艰苦奋斗取得的发展成果毁于一旦。巨灾风险已经成为我国经济社会发展过程中必须关注的重大问题。
    一、政府主导，加快建立我国巨灾保险制度
    巨大自然灾害发生之后，不论是依靠国家财政进行救助，还是利用商业保险进行损失补偿，都有较大的局限性。借鉴国际经验，结合国情，我国应尽快建立以政府为主导的多层次的巨灾保险制度。
    （一）完全依靠财政救助的巨灾风险管理体系有明显的局限性
    目前，我国采取的是政府主导的灾后救助性巨灾风险管理模式。重大自然灾害发生后，政府在较短时间内调动社会资源，迅速恢复灾区经济社会秩序，在巨灾风险管理中发挥着重要作用。然而，面对日益严重的巨灾风险，政府救助暴露出明显的局限性。第一，政府救助的程度和范围在很大程度上取决于财政实力，不能提供事先约定的救助金额。第二，政府救助无需偿还，在数量上没有确定的边界，可能促使人们将主要注意力放在争取更多的财政救助上，而忽视救助资金的使用效果。第三，自然灾害发生后，政府拨巨款进行救助，对于发展中国家而言，由于一般灾害救助支出预算有限，而其他政府支出又有很强的刚性，会影响全局经济部署。
    （二）单纯利用商业保险处理巨灾风险也不可行
    保险是市场经济条件下风险管理的重要手段。大力发展商业保险，对于提高灾害损失补偿率、稳定社会、减轻政府负担，具有非常重要的意义。但是，巨灾的风险特性则使得商业保险难以独力承担。第一，巨灾风险具有模糊性。巨灾发生概率小，缺乏历史数据积累，保险和再保险难以准确定价。而保险公司通常具有“模糊厌恶”的特征，因此倾向于选择规避巨灾风险，大大减少产品的供给。从20世纪90年代后期开始，我国许多保险公司就对地震等巨灾风险采取了停保或限制规模、有限承保的政策，以规避经营风险。第二，风险单位对于巨灾事件的高度关联性会影响保险公司的稳定经营。巨灾突发性强、破坏性大，个体损失和保险理赔之间具有很强的正相关性，与保险经营的数理基础——“大数法则”有一定矛盾。巨灾造成的巨额索赔，甚至有可能使保险公司丧失偿付能力。同时也难以积累起承担巨灾风险的风险基金。第三，逆选择会阻碍巨灾保险的发展。巨灾的地域性很强，逆选择的存在就成为必然。其直接结果就是高风险地区的巨灾保险供给不足，或者即便有供给，但费率高昂，不能形成有效的需求。巨灾风险的上述特点，导致在商业保险框架内对于巨灾风险是否具有可保性的难题出现。目前，我国尚未建立起巨灾保险制度，无论产品设计还是运营管理都还限于商业保险的经营模式。不可避免地出现了巨灾保险产品供给严重不足，需求无法满足的情况。以“5.12”特大地震为例，尽管保险业尽最大可能积极主动履行保险责任，但由于商业保险产品无法涵盖全部巨灾风险责任，保户无法获得相应的保障，这是令人非常痛心的事情，也充分反映了商业保险的无奈。
综上所述，完全依靠政府救助的巨灾风险管理体系存在明显的局限性，而单纯利用商业保险模式处理巨灾风险也会出现市场失灵。从国际经验来看，虽然各国巨灾管理模式有所差异，但有两点是共通的：即商业保
［作者简介］王虎林，现任中国保险监督管理委员会四川监管局局长。
险的参与始终是巨灾保险制度的重要方面，政府推动和政策支持始终是巨灾保险制度有效运转的前提条件。综合考虑我国的经济体制、人文背景等具体国情，我们应当尽快建立“政府主导，市场运作”的巨灾保险制度。
二、市场运作，构建多层次的巨灾保险体系
在政府主导的基础上，需要政府、保险公司、再保险市场共同参与，共同构建多层次、多支柱的巨灾风险整体处置体制。
（一）构建保险公司商业运作的运行机制
保险作为一种市场化的风险转移机制，可以为政府主导的巨灾风险处置体系提供重要辅助，在四个方面发挥积极作用。一是精算定价。在广泛收集重大自然灾害统计资料的基础上，保险机构利用其精算技术，通过建立巨灾风险模型评估潜在的灾害损失，并以此制定保险费率。二是销售巨灾保险产品。保险机构拥有广泛的分支机构，可以利用其完善的网络资源，及时将巨灾保险产品销售到客户手中。三是理赔服务。保险契约式的严格理赔过程，能够确保资金及时足额地送达受损人手中，使补偿机制更公平。四是防灾减损。建立在事前风险防范基础上的保险，可以对巨灾进行有效的风险管理，包括风险教育、风险评估、防灾工程管理。
（二）构建以巨灾保险基金为核心的日常运营机制
国外经验表明，设立一个专司巨灾风险运营管理的机构是增强风险应对能力、提高运行效率的较好选择。由于保险发育程度、政治经济环境不同，各国巨灾保险核心运营机构的职责、运行方式有差异，并无最佳模式可供遵行。目前我们可以参考多种模式，在组织架构、风险分配机制、基金运作管理等方面借鉴多国经验，建立起具有中国特色的统一管理、统一运作的巨灾保险基金。
（三）构建立足再保险市场的巨灾风险分散机制
再保险是分散巨灾风险的重要手段，也是保险业参与巨灾风险管理的有力保障。其作用主要在于分散风险、减少巨灾冲击、稳定保险经营。由商业保险公司承保巨灾风险后，全额分保给国家巨灾保险基金，然后由其自留部分风险后利用国内外保险和再保险市场分散风险。日常运作过程中，政府对积累的基金提供税收、投资范围等方面的优惠。当巨灾损失超过基金保障能力时，政府给予财务支持。为了缓解巨灾保险承保能力下降和价格上升等问题，近年来国外开始探索将巨灾作证券化处理，通过资本市场分散承保风险，实现风险在更大范围、更高层次的分摊。
（四）构建政府政策支持的保证机制
综观国外巨灾保险发展历程，保险业有效参与巨灾风险管理离不开政府强有力的主导，政府始终是巨灾保险体系的关键主体。一是制定配套支持政策。建立巨灾保险制度需要财政、税收等多领域加强合作。比如对巨灾基金设立、费率厘定等方面给予政策支持，对巨灾保险市场化运作提供政策支持等。二是扩大巨灾保险覆盖面。加强宣传引导，提高公众的风险和保险意识，增强投保积极性。将风险教育与鼓励防灾减损有机结合。如对巨灾保险保户提供信贷支持、通过激励约束机制提高全民风险意识。三是加强政府监管。通过对保险项目实施监督检查，确保其风险管理和总体偿付能力的质量。四是充当“最后保险人”的角色。在巨灾风险基金建立初期，由于资金积累有限，巨灾风险基金难以完全承担巨灾损失，需要政府承担“最后保险人”的责任。即使巨灾风险基金完全建立起来之后，面对损失极其巨大的巨灾风险，政府也仍然是“最后保险人”的角色。
三、发挥各方作用，尽快建立巨灾风险管理体系
巨灾风险是社会风险，影响社会的方方面面。巨灾风险管理是一项全社会的协调行动，是一项社会系统工程，必须建立起政府主导、社会参与、市场密切配合的综合风险管理体系。依照中国国情，建立各方共同合作的巨灾风险管理体系，需要政府强有力的组织、牵头和协调。政府应该指定专门的机构，赋予其相应的职能和权力，发挥主导作用，督促相关方面共同建立巨灾风险管理体系及其巨灾保险制度。
（一）加快巨灾保险立法进程
巨灾保险制度必须建立在法律法规基础之上，否则难以确保损失分担机制的切实建立和有效运行。目前，我国巨灾处置方面的立法基本处于空白，应尽快启动相关立法工作。只有建立了相应的法律规范，才能明确法律定位，提高巨灾保险覆盖面，才能取得各方认同，推动各项配套政策的顺利建立。（下转第145页）保险研究2008年增刊1