中国巨灾风险基金的构建与模式探索
——基于巨灾风险融资体系的视角

卓志 王琪

    一、构建巨灾风险基金的必要性
    理论界和实践对巨灾风险基金均没有形成一个明确而统一的定义，根据研究的目的和内容，本文对巨灾风险与巨灾风险基金给出如下描述性界定：巨灾风险指可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险①。巨灾风险基金是以保险产品为载体，结合政府、资本市场等多主体参与融资、管理与损失分担，用于分散巨灾风险与分担巨灾损失的一种专项基金。巨灾风险基金具有如下特点：（1）相比商业保险基金的融资渠道、损失分担主体、运营主体较为单一，巨灾风险基金在对应的方面却包含保险市场、资本市场、政府等各主体的广泛参与；（2）商业保险基金由各个保险公司单独建立，各自为政，有特定的用途。然而，对于巨灾风险基金，出于统筹管理，保证基金规模，分散风险等目的，无论是针对特定风险还是综合风险，其建立均应具有唯一性或高度的集中性；（3）巨灾风险基金参与主体非常广泛，且各主体间利益并不完全一致，其管理体系比普通保险基金更为复杂，为此，要求其具有治理结构相对完善的协调、制衡和监督机制；（4）由于巨灾风险具有非排他性、可保性弱、保单持有人可负担性低等特点，靠单纯的商业保险基金或其它的纯市场运作难以达到很好的效果，所以巨灾风险基金更加需要政府的支持和引导。
    在我国，自然灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。据慕尼黑再保险公司的统计，1980年至2007年，中国共发生巨灾损失事件745次，其中70%是风暴和洪水，而中国2/3的大城市受到地震的潜在威胁。随着中国经济的发展和城市人口密度的增大，财富分布逐渐集中，损失的程度也逐年加重。据民政部有关统计资料，中国每年自然灾害所造成的直接经济损失在500~600亿元之间。面对灾害损失，及时有效的损失融资不仅意味着对灾害造成的损失进行补偿，而且对减少灾害的次生危害和间接损失，其意义自不待言。然而多年以来，我国的灾害损失融资手段缺乏，除主要依靠国家救济和慈善捐助、有限的商业保险手段外，对于其他手段的运用非常有限。因此，本文将针对巨灾风险与损失，探索构建巨灾风险基金，连接广泛的融资渠道，吸纳来自保险市场、政府、资本市场的资源，提高巨灾风险融资水平，作为一种有别于我国传统巨灾风险的融资手段，以期发挥政府和市场各自的优势，平衡各参与方的权利、风险和责任，调度全社会的力量，降低巨灾损失对社会经济生活的冲击。
二、巨灾风险基金的融资模式
（一）巨灾风险对融资的特别要求
巨灾风险具有如下特点：
1.可保性
巨灾风险难以满足“风险单位在空间上和时间上独立”②的可保性要件：一次巨灾事件的发生可能会波及同类风险中绝大部分风险单位。这些风险影响的地域非常广泛，对于承保风险在地域上过于集中的保险人将面临巨大的破产威胁。
2.外部性

［作者简介］卓志，中国保险学会副会长，现任西南财经大学副校长； 王琪，西南财经大学博士研究生。
巨灾风险具有非竞争性和非排他性，因此巨灾风险有“公共品”的特点，例如，对一个水坝承保地震保险，承保过程中采取的各种必要的带有成本的防灾措施将提高水坝安全性，但是无法阻止水坝下游居民无成本的享受这种安全。因此单凭市场的力量，将导致巨灾风险的供给缺乏。
3.可负担性
巨灾风险损失额度巨大，加之巨灾风险发生频率和损失波动难以准确估计，相应地保费中将附加较高的安全边际。因此，对于一些灾害频发的地区，巨灾保险价格可能超过消费者的承受能力，减少巨灾保险的有效需求。普通风险的保险基金的融资来源于保险市场，巨灾风险的上述特点决定了其风险与损失基金无法通过单一的商业保险公司或市场提供。在自由的市场条件下，这些因素要么导致供给方不愿提供巨灾保险，要么限制需求方的购买能力，二者均导致了巨灾风险市场的萎缩，对于特定的风险无法融入足够的资金。现实中，商业保险市场由于种种原因所产生的不完整现象，加之政府保险项目的低效和道德风险③。目前，理论和实践中的主流观点认为：无论保险市场还是政府，都不是解决巨灾风险基金的唯一融资主体，必须广泛拓展融资渠道，充分发挥政府和市场的合力才有可能使巨灾风险基金得以建立并发挥真正的作用。
（二）巨灾风险基金的融资渠道
1.保险市场融资
巨灾风险基金的保险市场融资就是要建立以保险产品为载体的融资渠道，即通过向企业、个人销售巨灾保险产品的方式将资金汇集起来，用于巨灾事故所致经济损失补偿或人身伤亡给付的专项基金。
对巨灾风险保险市场融资面临两个核心问题：一是如何确定公平的费率以保证基金能够抵充巨灾损失的冲击；二是在公平费率下保单持有人对巨灾保险的可负担性。前一个问题产生于巨灾风险的概率特性和有限的样本数据，信息获取能力的提高、先进的风险评估技术和定价模型的采用等技术，是解决这一问题的主要途径。后一个问题的解决途径侧重在制度层面。巨灾风险的过高价格可能导致公众负担重，抑制投保；我国企业和居民保险意识普遍低下，如果采取自愿参与的方式，基金的融资规模将大大缩水。因此，通过立法强制巨灾保险以保证最低的融资规模值得考虑。事实上，不少国家，例如日本的家庭财产地震保险、美国的洪水保险、土耳其的住宅地震保险等，不同程度采取强制投保的制度。
2.财政支出
巨灾保险市场具有不完全性的事实，单纯依靠市场力量无法保证融入足够的资金，并且巨灾风险所要求的巨大的融资规模和保险人的资本金水平，即便在发达国家的成熟保险市场都难以达到，因此，融资需政府财政的介入。由财政直接出资参与巨灾风险基金的融资，财政渠道的融资可以分为地方和全国两个层面。各地区依据自身的经济发展状况和巨灾风险状况确定融资水平，在此基础上，全国统筹考虑，重点对巨灾损失严重或收入水平低的地区予以补贴。
3.金融市场
资本市场是一种支撑复杂金融工具交易的有效制度。相比于保险市场，资本市场有着更加巨大的资金实力和风险容纳能力。例如，一个1 000亿美元的地震损失可以使得相当数量的保险公司和再保险公司破产，然而这只相当于美国纽约证券交易所资产的2%，或相当于美国资本市场不到1%的价值。可以说，资本市场是分散巨灾风险，提高巨灾基金的融资能力的有效渠道。
在我国，资本市场和保险市场发展不成熟的情况下，推出诸如条件融资等一些较为简单的方式是可行的。在实践中，可从一些结构设计简单、发行对象单一的金融创新形式着手。向世界银行等机构寻求条件性融资的项目支持是较好的选择，即巨灾损失一定程度时，按照事先的承诺，国际机构向巨灾基金提供紧急贷款来支付赔款，而贷款由未来基金收入逐渐归还。随着国内保险、资本市场的成熟和完善，再逐步推行面向更多主体发行的更加复杂的巨灾衍生产品，循序渐进的拓展资本市场融资渠道。

①本文对巨灾风险的讨论仅局限于自然灾害，而人为灾祸不在讨论之列。
②Houston,David B,“Risk，Insurance and Sampling”,The Journal of Risk and Insurance 31(December): 551-538,1964.
③LinneroothBayer,Joanne and Aniello Amendola,“Global Change,Catastrophic Risk and Loss Spreading”,Working Paper of International Institute of Applied Systems Analysis,Laxenburg,Austria,2000.三、巨灾风险基金的管理与运作模式
（一）巨灾风险基金的管理
巨灾风险基金的管理运作依托市场和政府二者力量，发挥各自优势，建立一个由政府提供方向性指引和各项支持，再保险公司为中坚力量，原保险公司积极参与的巨灾风险基金管理体系。为明确基金参与各方的职能与义务，建立基金各参与方之间相互制衡机制，确保巨灾基金正常运行，需要建立完善的巨灾风险基金治理结构。巨灾风险基金主要参与者有：巨灾风险基金委员会、合格原保险人、合格再保险人、账户管理人和托管人。
1.巨灾风险基金委员会
巨灾风险基金委员会是巨灾风险基金的总体设计者和监督者，对巨灾基金的可行性、有效性和安全性具有决定性作用。主要负责巨灾保险范围的设定；巨灾基金的建立和运作模式的设计；损失分担计划的政策指导；合格再保险人、托管人等其他基金参与主体的选择、监督和更换。除了上述责任外，委员会还应建立同财政和税收部门的良好沟通渠道，以保证政府高效顺畅地对巨灾风险提供支持。
2.合格原保险人
合格原保险人主要负责巨灾保险产品的销售和理赔，同时承担适度的承保工作。合格原保险人可以由基金管理委员会授权的商业保险公司担任。巨灾保险的保障覆盖区域庞大，保险标的往往地处偏远地区，商业保险公司网点众多，在核保和核赔方面具有丰富的经验和人力资源，由保险公司负责巨灾保险的销售和理赔业务，有助于整合资源，提高基金运作效率。
3.合格再保险人
合格再保险人是基金运作过程中的核心环节，充当基金管理执行者的角色，其主要工作包括：（1）吸纳原保险公司销售的全部或绝大部分保单，保费收入所得形成巨灾风险基金；（2）接受政府年度或不定期财政拨付，同样累积形成巨灾风险基金；（3）制定国际分保计划和资本市场融资策略；（4）对基金进行投资管理；（5）在基金管理委员会的政策指导下，厘定巨灾保险的费率，安排详细完备的损失分摊计划；（6）根据理赔报告确认损失，并对销售人实施监督；（7）根据经验数据和风险模型评估巨灾基金的缺口和盈余，定期向基金委员会提交评估报告，作为的决策依据。
合格再保险人在当前或未来一定时间可以由基金管理委员会委托一家国内的再保险公司或组建专门的公司来担任。其好处在于：（1）再保险公司同原保险公司在传统业务上具有良好的合作基础，可以使销售理赔业务同其他业务更好得衔接、协调起来；（2）相比于原保险公司，再保险公司有着更加强大的技术支持和信息资源，更适合巨灾风险的定价；（3）再保险公司的业务特点决定了它更适合在国际市场中寻求融资渠道和风险分摊者。
4.托管人和账户管理人
托管人可以由基金委员会指定一家商业银行来担任，主要负责保管巨灾风险基金财产；根据基金委员会指令，将财政资金向合格再保险人分配；根据合格再保险人的投资指令，及时办理清算、交割事宜等。账户管理人负责提供巨灾风险基金账户管理的相关服务：建立巨灾风险基金账户；记录基金财产变化状况；提供公众查询服务，保证基金运作的透明性；向基金委员会提供账户管理报告等。
（二）巨灾风险基金的运作流程
图1演示了巨灾风险基金的运作流程，可以看出基金在政府、保险市场、资本市场的支持与协调下完成了巨灾风险的分散。首先，合格再保险人根据基金委员会的指引，充分评估实际风险状况、财政、税收支持力度，保单持有人的承受能力确定巨灾保险的市场价格。合格原保险人依据这个价格在市场上向保单持有人销售巨灾保险，获得保费收入，同时将汇集的风险向合格再保险人分出。为了便于基金统一管理，对于合格原保险人自留保费一并分入再保险人，在年度终了时根据事先约定的投资收益和损失状况确定原保险人与再保险人的盈余和亏损，分入保费累积形成巨灾风险基金。与此同时，合格再保险人集结财政资金汇入巨灾风险基金，而基金委员会负责监督、督促财政资金即时到帐。接着，再保险人对融入的资金制定投资策略，进行投资管理以保证基金的保障增值。
图1巨灾风险基金的运作流程
在上述基础上，合格再保险人应进一步通过一些可行的方式拓展融资渠道，分散巨灾风险，提高巨灾基金的有效性和安全性。合格再保险人应积极在国际保险市场上寻求合作伙伴，根据汇集的巨灾风险和基金余额安排再保险计划。借助资本市场更加有效的管理巨灾基金。例如，同其他金融机构达成条件融资计划，拓宽融资渠道，保证在灾害发生时有更加充足的应急资金。另外，在条件允许的情况下，可以考虑引入诸如巨灾债券等更加复杂的金融工具，将巨灾风险向资本市场转移。巨灾事件发生后，由合格原保险人完成相应的理赔工作，并将损失报告提交合格再保险人，合格再保险人对其审核后，根据损失分担计划，获得来自政府的财政补偿和国际再保公司的赔款，同时经由合格原保险人将最终赔款支付到保单持有人那里。
四、巨灾风险基金的损失分担模式
（一）巨灾风险损失的分担者
基于巨灾风险融资体系，主要的损失承担者包括保单持有人、合格原保险人、合格再保险人、资本市场、政府。结合理论与我国国情，下文给出由各参与方的损失分担计划。
1.保单持有人的自留额
巨灾保险一定要规定一定的免赔额，在保险人开始赔偿之前，保单持有者已经承担了一定的损失。免赔额应当设立在较为合理的水平，以在下述两个方面取得平衡。一方面，免赔额大小设计要有效地减少保单持有人的道德风险，鼓励保单持有人通过提高建筑物质量等措施降低灾害损失；也可以大大降低保险保费水平，提高居民和企业对巨灾保险的购买力；另外，一定的免赔额可以避免大量小额的索赔，提高巨灾风险融资体系的运作效率。另一方面，免赔额的设定也不能过高，否则保单持有人将认为巨灾保险的保障程度过低，从而降低投保率。
2.最终损失的承担者
从国际范围看，巨灾损失的最终承担者主要在政府和保单持有人之间选择：在土耳其，政府承担很高的风险损失，但一旦损失超过政府的最高承受额，则损失在保单持有人中分摊；在新西兰，政府承诺承担最终损失；在美国加州，保单持有人承担最终风险。根据我国地域广阔，巨灾风险发生频繁的实际情况，保单持有人承担最终风险，即在巨灾保险中设定赔款最高限额，是较为妥当的选择，理由如下：
（1）保证资源的在巨灾风险管理中的可持续性。如果一次性的巨灾事件耗费了过多的经济资源，那么可能使基金在未来的巨灾风险管理中难以发挥正常作用，同时降低未来灾难中的受灾群体的福利，损失巨灾基金应有的公平性。
（2）巨灾事件往往导致毁灭性的损失，一方面，寻求风险与收益最佳匹配的商业性保险公司显然不愿充当最终损失的承担者；另一方面，政府极有可能无力承担巨灾事件的最终损失。
（3）最高限额的设定使巨灾风险基金更具可操作性。巨灾风险具有“厚尾”的概率特征，标的的尾部损失额度波动很大，难以准确估计。因此，设定最高限额能在一定程度上缓解上述困境，使合格再保险人较为准确的获得巨灾保险的价格，进而确定各个渠道的融资额度，安排再保险计划。
3.原保险人的损失
各个国家依据自身的实际情况，国内原保险公司对损失分担的参与程度有所差异。以地震保险为例，在新西兰，保险公司仅仅在销售等方面与政府合作，并不承担风险；而在美国加州，则保险公司承担风险，政府只是组织管理；我国的台湾和土耳其则介于两者之间。笔者认为，我国巨灾保险融资体系中，原保险公司主要提供销售和理赔两个中介性服务，而不应承担过多的巨灾风险损失。这是因为，首先，巨灾风险损失巨大而利润有限，商业性保险公司不愿充当大量损失的承担者；其次，我国保险市场发展尚不成熟，行业承保能力和资本金实力有限，难以承担过高损失。另一方面，我们又认为原保险公司承担适度的损失是必要的，这样既可以增长巨灾损失分担主体，又能在一定程度上防止原保险公司在销售理赔环节上的道德风险，例如，为了尽可能的获得佣金收入而降低承保标准。
4.再保险人承担的损失
国内再保险公司在巨灾损失计划中处于第三层，由前文分析，保单持有人和原保险公司承担的损失额度均处在较低的水平，因此大量的风险被集中在再保险公司那里。一般而言，再保险公司往往具有较强的技术力量和资本实力，有能力承担较高的风险。但我国再保险同样面临着原保险公司那样的困境，因此，再保险公司的风险自留额的确定应当量力而行，即承担的巨灾损失要以足够的水平高于国内原保险公司，同时应低于发达国家的再保险公司。
5.政府承担的损失
政府将承担巨灾风险损失最高限额扣除所有市场化手段的损失分摊额后的剩余部分，实际上扮演了“最后的再保险人”的角色。因此，政府所承担的损失一方面取决于已分担的损失：保单持有人的自留额，原保险市场和再保市场的承保能力，国际再保险行业的支持程度和向资本市场的转移程度；另一方面取决于总损失，即巨灾风险或保险的最高限额。为此，一个简单的事实是：在政府能力有限的情况下，仍想使巨灾风险基金在损失分担中发挥有效的作用（即能够提供较高水平的损失限额的巨灾保险），必须注重寻求国际再保险行业的支持，同时积极探索资本市场创新。
（二）巨灾风险基金的损失分担
1.损失分担计划
结合上述分析，提出巨灾风险损失分担计划：（1）保单持有人承担最低层和最高层的损失，巨灾保险应设计为：5%的自留额，70%的最高限额；（2）国内原保险公司承担适度的损失，自留额之上的15%较为适宜；（3）再保险市场和资本市场承担大部分损失，其中国内再保险公司承担少量损失，其余部分应更多得通过国际再保险市场和资本市场得到分担。国内再保险公司承担5%，国际分保15%，资本市场分散20%；（4）所有市场化手段分散完毕后，剩余损失由政府承担（15%）（见图2）。
2.融资和损失分担的关系
巨灾风险基金融资支持主要有三种方式：（1）收入水平低或巨灾风险发生频繁的地区，提供保费补贴。以低于公平费率的价格销售保单，剩余部分以财政支出抵补，解决这些地区企业和居民对巨灾保险可负担性低的问题；（2）同商业保险公司共同构筑再保险体系。巨灾事件发生后，根据事先确定好的损失分担计划，财政直接划拨相应的赔款金额到巨灾基金；（3）巨灾风险损失额度巨大，波动幅度高，极端情形发生时，事前确定的融资和损失分担计划可能难以避免巨灾风险基金破产，这时应启动应急预案，实施紧急注资措施。
除事前融资外，融资还有触发性融资本。由于融资与损失分担是巨灾风险基金的两个核心环节，二者密不可分，为了清晰了解二者间的关系，明确巨灾风险基金参与各方的风险和收益，所以，除极端情形，政府为避免基金破产的紧急注资外，融资和损失分担的具体安排与设计应在巨灾风险发生前，但是，融资和损失分担实现的时间与方式并不一致，所以，如下两种融资与损失分担的匹配方式需要考虑：（1）事前资金融入基金，灾害发生时由基金中支出，代表性的融资方式为：保险和再保险，政府提供的保费补贴；（2）触发事件产生时，根据事前约定的条款将资金融入基金，与此同时将这些资金作为赔款从基金中支出，代表性的融资方式为：政府承担的巨灾损失，条件性融资计划，巨灾债券等。从表1中，我们可以清楚地了解到具体融资方式和应对损失补偿形式的特点。
图2巨灾风险基金参与方的损失分担计划
融资方式和损失分担
表1
[]资金提供者[]资金提供
者动机[]资金提供
者成本[]现金流过程[]收支平衡状况第一类融资[]保险[]保单持有人[]个体风
险管理[]保费[]事前累积进入基金（经过分保），灾害发生后作为赔款支出。保费补贴[]政府[]社会风
险管理[]财政支出[]事前累积进入基金，灾害发生后作为赔款支出。再保险[]原保险人[]公司风
险管理[]分出保费[]事前累积进入基金，灾害发生后作为赔款支出。[]理想状况下，保费收入等于未来损失，这时这三种融资方式和对应的损失补偿能恰好保证巨灾基金收支相抵。第二类融资[]条件融资[]国际机构[]利润或带有
援助性质[]约定的赔
款支出[]损失达到约定额度时，资金进入基金，用于赔款支出，未来基金收入偿还贷款。巨灾债
券等[]资本市场
投资者[]投资收益
（触发事件未
发生时获得）[]损失利息或本
金（触发事件
未发生时损失）[]损失达到约定额度时，资金注入基金，用于赔款；损失达到未达到约定额度，向投资者支付利息。政府赔款[]政府[]社会风
险管理[]财政支出
（约定）[]损失达到约定额度时，资金进入基金，用于赔款支出，无需偿还。紧急注资[]政府[]避免基
金破产[]财政支出
（不确定）[]极端情形发生时，资金进入基金，用于赔款支出，无需偿还。[]巨灾风险损失额度巨大，波动幅度高，巨灾基金可在事前安排这些融资方式以应对意外情形对巨灾基金的冲击。极端情形发生时，上述方式均无法保证巨灾基金的安全，因此需要政府提供额外的补贴。五、构建巨灾风险基金的相关政策建议
（一）在巨灾风险基金构建模式的技术层面
1.建立针对“综合风险”的巨灾风险基金
针对特定巨灾风险建立基金并不适合当前乃至未来一定时期的我国国情，笔者主张建立一个全国性的巨灾风险基金，其保障范围涵盖洪水、台风和地震三类我国面临的主要巨灾风险。这样做的好处在于：（1）提高保单持有人的保障程度，从而提高巨灾保险的参保率或参保意愿；（2）多个不同风险的巨灾基金需要政府组建不同的组织机构和雇用大量的专业人才，造成机构重复设置和资源浪费，而建立基于“综合风险”的基金，可以最大限度地减少管理成本，提高运营效率；（3）“综合风险”基金更为重要的作用在于能够实现风险在不同险种之间的分散。Anderson利用1962年～1971年美国地震、飓风、龙卷风和洪水的数据进行研究得出结论①，综合风险保险比提供单一风险的保险在时间上和地域上的损失波动更小，这是“综合风险”巨灾风险基金建立的可靠的实证证据。
2.实施全国强制性参保措施
巨灾风险应当实施全国性的强制性参保。强制性参保的原因在于：自愿参与的条件下，巨灾风险的特点势必导致市场萎缩。笔者建议立法规定企业或居民必须参保的额度，剩余部分以自愿方式进行投保，这样既能照顾到普通保单持有人的购买力，又能保证足够的融资规模。全国性参保的原因在于：巨灾是损失集中度非常高的风险，一次巨灾事件往往导致某个地区所有风险单位整体性的破坏，因此，基金应当使巨灾风险在空间上得以充分的分散，避免风险过于集中对巨灾风险基金的稳定性造成威胁。
3.巨灾风险基金参与主体的选择
前述建立一个由政府提供方向性指引和各项支持，再保险公司为中坚力量，原保险公司积极参与的治理结构完善的巨灾风险基金管理体系。下面进一步给出上述体系中基金管理委员会、合格再保险人、合格原保险人三个主要参与者的选择。
巨灾风险基金委员会由政府组建，建议将其设置为保监会下的单独机构。原因如下：（1）商业性的保险机构对巨灾保险供给的回避，使其难以以积极、公平的态度对巨灾基金实施管理；（2）巨灾基金需要立法、税收、财政等多方面政府机构的支持，由政府组建委员会在实践中更具操作性；（3）委员会具有对基金运作的监管权，由政府担任更能使公众确信巨灾基金体系的“公共性”；（4）将基金委员会下设到保监会下，可以有效利用现有的监管资源，最大程度的节约监管成本。为了避免政府权力的过度膨胀，防止基金滥用，委员会成员可适当引入商业保险公司和学术界代表等利益相关者加入。
合格原保险人主要负责巨灾保险产品的销售和理赔工作，并适度承保巨灾保险（后者不是必须）。符合下述条件的，可以考虑作为巨灾风险的原保险人：（1）资本金实力强，销售和理赔业务能力强；（2）资本金实力弱，销售和理赔业务能力强；（3）资本金实力强，销售和理赔业务能力弱。
合格再保险人充当了基金管理执行者的角色，再保险业务只是其功能之一，更重要职能在于在委员会的政策意图下对基金实施日常管理。外资再保险公司难以同我国政府的巨灾政策保持一致，因此，目前中国再保险集团就是唯一的选择。
（二）在巨灾风险基金构建模式的制度层面
1.大力推进保险行业的发展
如前所说，市场、政府、公众的责任此消彼长。在我国，保险市场的困境是所能承担的巨灾风险有限，这意味着巨灾风险基金将以较低的效率运转：要么政府投入过多的资源用于巨灾保险，降低在其他方面的投入；要么公众承担大量的巨灾损失，没有真正起到风险分散和损失分摊的目的。因此，要想提高巨灾风险基金的效率，较为基础的途径是：国家应大力支持保险业行业的发展，培育更多的市场主体，提高单个主体的竞争力，使其在一个良好的市场环境中成熟起来，从而有效扩大行业承保能力。
2.循序渐进地拓展资本市场融资渠道
我国需要利用国内外的资本市场，积极探索开发保险-金融市场相联接的金融工具，将保险市场和政府无法承担的巨灾风险部分在容量更大的资本市场上得到有效转移。在实践中，可从一些结构设计简单，发行对象单一的金融创新形式着手（如前文提到的条件性融资）。随着国内保险、资本市场的成熟和完善，再逐步推行面向更多主体发行的更加复杂的巨灾衍生产品，循序渐进的拓展资本市场融资渠道。

①Anderson,Dan R.,“AllRisk Rating Within a Catastrophe Insurance System”,Journal of Risk and Insurance,43(December),1976.3.扩大国际交流合作
政府和国内市场应注重同国际再保险市场的交流与合作，引进资金实力雄厚、经验丰富的国际知名再保险公司和组织。一方面强调从国际再保险行业引入资本，减轻国内再保险公司的资本压力，提高巨灾风险基金的承保能力；另一方面也应注重技术和管理经验的引入，提高国内再保险公司风险管理技术，增强抗风险能力，提升创新能力。
4.加强巨灾风险评估
政府组织力量制定巨灾风险的科学分类和灾害风险标准，为系统深入研究巨灾风险提供依据；我国目前尚缺乏完整的巨灾发生状况和损失情况的基础数据资料，应当尽快建立起一个包含政府、市场、公众的信息共享平台，依据巨灾事件的各项物理参数和损失记录，建立巨灾风险管理数据库；借鉴国际上巨灾风险评估的先进理论和实践经验，开发我国巨灾模型，加强巨灾风险的评估准确性，为巨灾风险基金的正常运作提供技术支持。
5.鼓励公众参与巨灾保险
开展群众性活动，进行风险与风险管理的宣传普及教育。通过绘制全国性和区域性的巨灾风险地图，向公众明确揭示巨灾风险，以此提高公众的风险意识。提供优惠奖励防灾，对于采取一定防灾减损措施、房屋达到相应法定标准的参与者，在他们参加巨灾保险计划时，可以享受一定的优惠费率，作为对防灾减损行为的奖励。提供限制财政支持项目，对于特定巨灾风险区域内的各类开发项目，可以规定，若欲获得政策性银行贷款或其他财政支持，必须拥有相应的巨灾保险。
6.完善巨灾相关的法律法规建设
纵观世界各国的巨灾保险体系，无不是建立在一系列法律法规的基础之上，这样才能确保巨灾保险各项措施的落实。中国迄今为止还没有制定出专门的巨灾保险相关的法律法规，仅在个别的法律中提到国家对于巨灾保险的开展的态度。巨灾风险基金的实施必须依靠完善的法律体系的支持，涉及的内容主要包括：巨灾基金的机构设置和管理模式、巨灾保险的监管和管理、巨灾保险的费率制订原则和承保范围、财政与税收支持的方式与力度等。
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［编辑：施敏］保险研究2008年增刊1