对我国发展巨灾保险基金的政策建议

牟德胜

    我国是世界上自然灾害最为严重的少数几个国家之一，据联合国有关统计资料显示，20世纪全世界54次最严重的巨灾自然灾害中，发生在我国的就有8次，其中地震、洪水、台风带来的损失最为惨重。根据民政部的民政事业发展统计报告，我国每年因自然灾害造成的直接经济损失在500 600亿元之间，平均每天损失1亿多元，国家财政每年都要为巨灾支付数十亿元的专项资金。传统融资渠道只能补偿损失的极小部分，而大部分损失仍由受灾者自己承受。寻求新的融资渠道，最大程度对损失进行补偿成为我国巨灾风险管理制度需亟待解决的难题。
    一、从汶川大地震看我国的巨灾风险融资现状
    5.12汶川大地震造成69 197人遇难，374 176人受伤，18 377人失踪，经济损失超过万亿元。各级政府共投入抗震救灾资金590.42亿元，其中：中央财政投入536.96亿元，地方财政投入53.46亿元；全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计570.19亿元，实际到账款物566.11亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计205.05亿元。截至6月24日，保险业共支付5.12地震灾害赔款3.71亿元，其中：人身保险共赔付1.97亿元，财产保险共赔付1.74亿元。
    从以上数据可以看出，对于5.12汶川特大地震造成的巨大经济损失，其主要的融资渠道为：财政资金、社会捐赠和商业保险。财政资金是其中最重要的融资渠道，社会捐赠也对此次地震融资发挥了巨大作用，相对而言商业保险却未能发挥其应有的作用。由于缺乏现代巨灾融资来源，相对于超过万亿元的经济损失而言，以上各种融资渠道筹集到的资金总额仍然显得杯水车薪。我国目前巨灾风险融资方式具有如下特点：
（一）财政资金是最主要的巨灾风险融资渠道
目前我国实行的是由国家财政支持的中央政府主导型巨灾救助融资模式，主要工作由民政、地震、防汛抗旱等政府部门承担,灾后安置和灾区重建融资主要靠政府财政资金。这种模式下的财政资金很难在最短时间内到位,使得在灾害中受损的生产要素不能得到及时恢复和重建；按计划制定的财政预算和巨灾风险的随机性之间存在巨大的不平衡，可能会影响财政的平衡与稳健；财政补贴资金难以确定清晰的责任边界，容易产生反向激励效果，不利于对巨灾风险进行积极管理。
（二）社会捐赠对巨灾风险融资发挥了重要作用
社会捐赠是社会公众自发的行为，没有条件约束，具有很大的随机性和不确定性，能够承担的社会责任有限，因此社会捐赠融资渠道对巨灾风险的补偿是低层次的。
（三）商业保险发展程度与巨灾风险保障需求很不适应
目前，我国还未建立完备的巨灾保险体系，保险在巨灾融资中的作用还未得到充分显现，保险公司经营巨灾保险完全是依据市场法则、单纯的商业经营。但由于巨灾保险机制正常运行面临着三个根本瓶颈，即是“反大数法则”、“突然性巨大损失”以及“过度的逆向选择”，可能的巨额保险赔偿将危及保险公司稳健经营；巨灾保险缺乏健全的风险分担机制，其分保能力十分有限；巨灾保险的研发费用高，巨灾保险产品不能有效满足社会需要；社会公众缺乏风险防范意识，自发购买保险的意愿不强烈。
（四）风险消化的主要力量是企业和个人
根据有关方面的统计数据，历年来政府通过预算弥补的损失和商业保险公司赔付的资金，只占全部损失
［作者简介］牟德胜，现任中华联合财产保险股份有限公司四川省分公司总经理。
的一小部分，因此巨灾造成的损失主要由企业和个人消化吸收了。这样一来，受到打击最严重的必然是微小企业和贫困弱势的群体，给我国的和谐社会建设带来不安定因素。
从以上分析可以看出，作为市场行为的保险要比财政资金救助更高效、更直接、更便捷，但保险对我国巨灾风险的保障作用却是有限的。由于巨灾风险是具有公共风险和个人风险特征的整合性风险，政府对巨灾保险的支持和管理不力就成了我国巨灾保险补偿率低的制度性原因，也是根本原因。要提高巨灾保险补偿率，就必须改变财政资金的使用方式，将其纳入保险补偿基金运行系统；政府对于巨灾保险在法律、金融、税收方面要给予支持；要把巨灾风险与大量的一般风险分离开来，建立独立的或综合性的巨灾保险险种；要使巨灾保险的融资渠道稳定，风险准备金运行安全且允许拥有增值保值投资渠道；要逐步发展和完善我国的再保险市场。在这些制度环境的迫切要求下，我国发展巨灾保险基金已经到了刻不容缓的地步。
二、巨灾保险基金理论概述
（一）巨灾保险基金的涵义
巨灾保险基金是一种新型的巨灾风险分散制度，是一种灾前融资方式。巨灾保险基金一般是通过政府财政资金、保费收入、减免的税收和其他融资渠道提供的资金而建立的为巨灾风险融资的基金，是很多发展中国家的主要巨灾风险融资工具。巨灾保险基金应根据相关的法律法规而设立，可由资信良好的基金管理公司以稳健的原则进行投资营运，实现保值增值以应付巨灾风险赔付。
（二）巨灾保险基金的运行条件
1.匹配的法律和财政条件。从国际经验看，巨灾保险基金需要政府的推动和财政支持。政府应制定相关法律确定巨灾保险基金的基本框架；中央和地方各级财政每年要安排一定资金予以支持，基金的融资水平受到国家财政制约。
2.稳定的资金来源渠道。融资渠道的数量和水平取决于政府的支持力度、赔付水平、再保险价格等因素。
3.有效的基金运行管理制度。包括确定巨灾保险基金的管理机构和监管制度，划分巨灾保险基金管理机构与商业保险公司的职责。
4.可行的融资担保机制和完善的资本市场。基金余额不足时，剩余的赔偿责任要由政府给予担保；把巨灾风险分散到资本市场以及对基金投资的安全性、保值增值的要求，都需要一个管理规范、功能完善、流动性好的资本市场。
5.顺畅的再保险渠道。如果没有多层次的风险分担机制，必然会影响巨灾保险基金的正常运行。
6.符合实际的巨灾保险基金发展模式。要坚持稳健、量力而行、循序渐进原则。
（三）建立巨灾保险基金的意义
巨灾保险基金作为新型的融资工具，极大地提高了抵御巨灾风险的能力。它可以使资金统一运作实现风险分担，在再保险谈判中取得定价权的主动；在投资中实现保值增值；也增加了保险公司的信心和保障，促使它们积极开展业务。
巨灾保险基金作为一种新型的巨灾风险融资渠道，把保险市场和资本市场有机结合起来。它将巨灾风险在更大的范围内进行转移和分散，改善了投资机会,稳定了投资收益；促进巨灾保险市场价格的形成，有利于稳定巨灾保险市场价格。
巨灾保险基金也是一种灾前融资措施，是积极的风险转移措施。与灾后融资相比，这些措施是可靠的,可以在灾后迅速地获得资金用于重建,使巨灾对宏观经济造成的影响减小。同时，可以充分利用国际援助组织的资金支持。目前国际组织援助形式发生了改变,减少了灾后直接资金援助,而增加了支持各国的预防灾害的努力和各种减灾项目,甚至于帮助一些国家建立国家巨灾保险机制。
三、对我国发展巨灾保险基金的政策建议
从国外实践看，巨灾保险基金往往是国家财政支持与商业保险两种方式的综合，即建立政府和市场两只手共同作用的融资制度，走“政府主导、政策支持、适当强制、市场运作”的路子。
（一）制定政策性或者强制性巨灾保险基金法律制度
从国外经验看，通过立法，实行政策性或者强制性巨灾保险的法律制度，是建立切实有效的巨灾保险基金的基础和保证。我国应当在相关法律法规中，对保险标的所有人或管理人投保巨灾保险提出明确要求。《国家“十一五”发展规划纲要》提出：“建立国家支持的农业和巨灾再保险体系”。2007年通过的《突发事件应对法》规定：“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”。然而这些政策在落实过程中，都缺乏具体可操作性。因此，要尽快制定《灾难保险法》、《强制地震保险实施细则》，与已有的《防震减灾法》、《防洪法》配套实施，明确地质灾害和自然灾害的财产保险办法，以保证我国巨灾保险顺利开展。要明确政府在财政、税收减免、紧急融资、资金运作、外汇购买、再保险安排的支持政策；要建立政府主导下的巨灾保险基金积累制度和巨灾风险分散制度；要明确基金中资金来源渠道和比例；要确定基金的运作方式与监管方式。
（二）确保稳定的资金来源渠道
1.国家财政专向拨款和巨灾保费收入（扣除承保公司管理费用）构成了巨灾保险基金的主要稳定来源。为了加速基金的累积，在巨灾保险制度建立的初期应使用强制性保险的方式。
2.减免的税收。即政府对巨灾保险和巨灾保险基金的税收优惠划入基金账户统一管理。
3.国家可另行向保险公司按应缴营业税额或年财产保费收入的一定比例提取巨灾风险准备金，充入巨灾保险基金。
4.对企业实行征收全国国税和地税附加巨灾基金费。在不影响企业盈利的情况下，在征收国税和地税时就象征收教育附加那样征收一定比例的附加巨灾基金费。
5.对消费者的高档消费和奢侈商品消费征收一定比例的巨灾基金费。如高档餐厅、夜总会、各种高档娱乐场所、化妆品、高档烟酒、高档轿车、高档服饰、高档电子产品等。
6.巨灾保险基金长期接收国内外个人、社会团体、企事业单位不定期的捐助。
7.巨灾保险管理机构对资金运用的投资收益也将是巨灾保险基金的来源。
8.在发生巨灾时，如果基金余额不足，国家根据法律担负一定额度的高层损失风险；也可启动紧急融资计划，利用国际国内资本市场的风险证券化运作，把巨灾风险作为一项资产出售给风险投资者，从而引入投机资本，增加巨灾基金的累积。例如，以未来的巨灾基金收取权作抵押向国际国内金融机构发行巨灾债权。
9.有效的基金运行管理制度
巨灾保险基金管理机构（可为中国再保险公司或者成立巨灾保险基金管理公司）统一负责基金的收付、划拨、统计等职责，对巨灾保费实行单独立账、单独核算。巨灾保险业务由国内商业保险公司承保之后，100％分保给国家巨灾保险基金管理机构，然后由其对巨灾保险业务进行处理，将其中一部分业务分给直接保险公司，另一部分业务转分保给其他再保险公司，其余自留并转入基金。
为保证巨灾保险基金的安全和稳健经营，由中国保监会负责监督巨灾保险和再保险的业务、财务状况，财政部负责管理巨灾保险基金的运作及财务状况。
巨灾保险业务的销售、承保和保单服务由直接保险公司承担完成，理赔则通过招标由保险公估公司完成。因此，深化保险服务体系，促进保险服务在基层的发展，将为建立巨灾风险基金奠定可靠基础。巨灾风险基金离不开保险服务体系的参与，在很大程度上，健全的巨灾保险服务体系是实现巨灾风险融资工具功能和转移巨灾风险的基础，它的发展水平决定了整个国家的巨灾保险基金融资体系的效率。
（三）要有强大的最后信用担保和多样的投资渠道
我国的巨灾保险基金应充分利用两类信用担保机制，由国家作为巨灾保险基金的最后信用担保人，有助于增加国民投保的信心和热情。赔偿金额中依次除去境内直接保险公司承担的赔偿额度、再保险公司的赔偿额度、巨灾基金的赔偿额度后的剩余赔偿责任由政府承担，但是，国家不能承担无限责任，需要规定上限。如果单次巨灾总损失超过了总限额，应该按照总限额与实际应付索赔总额之比进行比例赔付。还可以争取一部分国际信用担保，如来自世界银行、国际货币基金组织等金融机构的信用担保。
巨灾保险基金的投资营运坚持安全性第一的原则，只能投资于银行存款、国债、央企债券和风险很低的金融债券。可运用风险证券化如发行巨灾债券等方式分散风险，实现成本效益的最优化。
（四）发展和完善两种再保险市场
完善的再保险渠道，有助于减少巨灾保险基金的运行风险。目前我国巨灾保险的再保险市场还不完善。因此，有必要发展和完善国内再保险市场和国外再保险市场。特别要大力培植国内再保险市场，防止国际再保险市场的价格变动影响我国的巨灾偿付计划及巨灾保险基金的正常运行。一是引进国外再保公司。开放再保险市场，引进实力雄厚、经验丰富的国际知名再保险公司和组织，如慕尼黑再保险公司、瑞士再保险公司、英国劳合社等公司和组织，增强国内保险市场的风险承担能力。二是培育扶持国内再保公司。三是发展专业再保中介。
（五）符合国情的巨灾保险基金发展模式
循序渐进的开发巨灾保险产品。从制度上看，在巨灾保险基金发展初期，宜采取谨慎性原则，采取强制承保形式。从险种看，可先对地震、洪水等自然灾害开发单一风险的、独立的或作为附加险的保险产品。这样做可以分门别类地进行巨灾风险研究、确定适当的费率水平，也有利于确定政府补贴水平、再保险份额、基金筹集方式和积累速度及巨灾债券价格水平，促使巨灾保险基金安全平稳运行。在此基础上，再考虑构建覆盖面广的、针对多个巨灾风险的综合险体系。
地方统筹与全国统筹相结合。为了降低巨灾保险基金的营运风险特别是实施初期有足够的偿付能力，巨灾保险应在不同区域有序地推出并控制承担风险暴露额度。先要在自然灾害易发区试行，要纳入区域内所有居民和企业，坚持小保额、广覆盖的原则，根据区域间风险分布差异实行区域性的、有差异化条款与费率，采取比例与金额交叉限制承保的方式，以定额保险方式出售保单，并设计免赔额，投保人至少购买一份，可购买多份。在试验一段时间并积累了相当的经验之后，再考虑向其他地区全面推广。
巨灾保险基金初期的加速成长。在政府对所承担的风险大小进行识别和接受的基础上，假设收取的保险费是固定的，如果要加快基金成长，则政府需要承担更多风险而减少购买再保险，也可加大财政和税收补贴支持力度，一旦巨灾保险基金积累到一定规模便能减少对政府的依赖。
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［编辑：郝焕婷］保险研究2008年增刊1