灾害风险融资：减轻公共预算的负担

Reto Schnanwiler

    新的公私合作关系可以使社会在面对不断上升的自然灾害成本方面更具有弹性。最近的一些风险转移方案，为政府、开发银行和赈灾机构提供了一种新的模式，即利用保险和资本市场的手段，在灾前进行融资，从而更加有效地使用其赈灾资金。
    自然灾害影响程度的加深，正在增加公共部门的救灾和重建成本。新的公私合作关系可以通过分担重大灾害的财务影响，提高社会应对灾害的弹性。这种合作关系能够在巨灾发生之前（而不是发生之后）使政府、半官方机构、救援组织和非政府组织得到融资，从而使他们能更高效地管理灾害开支。
    商业保险公司已经开发出新的财务风险转移产品，用来减轻灾害事件的影响。这些产品为公共部门利用资本市场手段来管理可用资金提供了范例，政府以较低的机会成本使其灾害预算平稳并有保障，并且保证有更充足的资金应对灾害。
    资料来源：《sigma》巨灾数据库，1970~2007
图11970年~2007年间的自然灾害损失
最近的一项案例即是瑞士再保险公司2007年12月推出的GlobeCat证券化方案，该方案使用了具有一项全新触发机制的金融工具，将中美洲的地震风险分散到资本市场。GlobeCat提供的赔付，是基于特定地震中受灾人口的规模。这项交易为政府和赈灾机构提供了一种新模式，通过灾前融资，为发展中国家不断加剧的自然灾害影响提供资金保障。
一、自然灾害：日益加重的社会负担
在过去20年中 ，自然灾害对社会和经济的影响已经显著加深了，而且在将来很有可能更加严重，这是由于两个相互补充的趋势造成的。首先，气候变化将会使重大天气灾害的规模和频度增加。其次，由于高风险地区的人口和经济活动都在增长，自然灾害导致的经济后果也会更加严重。同时，多种因素导致风险的性质发生变化，如修建和重建建筑物的成本增加，生产流程相互的依赖性加大造成洪水或风暴后出现业务中断的可能性增大等。
2005年自然灾害造成的经济损失创下了历史新高，直接经济损失约为2,300亿美元，这相当于全世界GDP总额的0.5%。①尽管全球超过830亿美元的保险赔付创下了新纪录，但是未保险的1,500亿美元直接
［作者简介］Reto Schnanwiler，现任瑞士再保险公司公共机构业务开发部负责人。
损失不得不由个人、企业和最后但同样重要的公共部门来承担。
2007年，全球共计335次自然灾害造成了640亿美元的经济损失，其中400亿美元是未保险的。②欧洲受灾特别严重，“基里尔”（Kyrill）风暴的保险损失高达61亿美元，位居有史以来损失最严重冬季风暴的第三位。另外，英国遭受了两次极严重暴雨和洪水的袭击，总保险损失高达48亿美元。然而，从死亡人数来看，亚洲受灾最为严重，11月的特大气旋“锡德”（Sidr）造成孟加拉国4,140人死亡或失踪。另外，在朝鲜半岛的强降雨和随后的洪水中，死亡或失踪人数也多达610人。
二、对政府的财务影响
自然灾害对个人、企业和保险公司都会产生重大财务影响。然而，大的洪水、严重风暴或热浪等事件也会对公共部门造成沉重负担，公共部门不仅要承担赈灾的开支，还要负责重建公共基础设施。而公共机构有意或无意地忽视对基础设施投保，没有进行风险转移，使得公共部门的负担更重了。政府还可能要为私人部门的重建工作提供支持，这取决于保险深度。公共部门受到的整体影响差别很大：较小的发展中国家的财务资源有限，一次巨灾可以造成很高的公共赤字和债务。与风暴保险不同，很多国家对地震和洪水的投保很少，但它们却易于损坏基础设施的重要部分，对公共部门的影响也更大。
自然灾害对国家经济造成的负担因地区不同而存在很大差异。尽管经济损失中的大部分来自发达国家，但是以GDP占比来看，发展中国家、新兴市场和小国承受的负担要重得多。例如，1999年土耳其地震的损失占其GDP的11%，而1986年萨尔瓦多地震损失高达GDP的37%。据世界银行估计，250年一遇的飓风对牙买加造成的损失可能会超过GDP的200%。③在没有进行大范围投保的情况下，这种强度的经济损失只能靠政府或赈灾组织投入大量的公共资金来承担。
三、从灾后融资转向灾前融资
传统上，公共部门采用了灾后融资手段，包括增加赋税、从其它预算项目中划拨资金、获取国内和国际信贷以及从多边金融机构借贷，很多发展中国家还依赖于国际救援。
采用灾后融资策略存在着一些不足。从重点开发项目中挪取资金来支付紧急赈灾和灾后恢复工作的开支，会带来高额的机会成本。灾后国内资本市场价格高昂，从中借贷新的内债成本很高，会大大提升偿还债务的成本。在灾后增加赋税可能会进一步削弱已经受损的经济，并抑制新的私人投资，而灾后的快速持续恢复很需要这些私人投资。最后，国际救援到达的时间常常不能满足及时赈灾的需要。
显然，从传统的在灾害事件发生后筹集有限资金的“赈灾”方法转向在灾害发生前积累资金和渠道的方法具有重大价值。在应对极大自然灾害的准备工作中，金融市场和保险市场可以发挥关键性的作用，并有助于分散风险。灾前风险融资手段包括设立财务储备金、应急债务协议、保险和非传统风险转移方案。
四、新一代的财务风险转移方案
为了降低损失的程度，进而降低需要的资金，在管理自然灾害中，必须要把风险规避和风险缓解策略放在第一位。然而，没有任何组织或国家能够使自己完全不受重大自然灾害的影响。为了实现可持续发展，在每个易遭受灾害的国家或地区的财务策略中，转移巨灾风险都必须是其中的关键要素——正如公司和个人把最大的风险转移给保险公司，以降低自身财务的波动性，并避免一些破坏程度超出自己承受能力的事件带来潜在毁灭性的打击。
案例一：墨西哥地震保险
2006年6月，瑞士再保险为墨西哥政府的自然灾害应急救助基金（ FONDEN）设计并安排了基于指数化
①瑞士再2006年第2期《sigma》研究报告：2005年自然灾害和人为灾难。
②瑞士再2008年第1期《sigma》研究报告发布的估算值。
③2008年世界银行的估算。的地震再保险方案。这项交易结合应用了证券化手段和再保险手段。
作用：当地震的大小超过某个阀值（由震级、震源深度和位置确定 — 因此该项保险被称为“指数化”保险）的时候，保险将提供地震赈灾和灾后重建的资金。这个保单为期3年，提供3次地震的保险保障，每次地震的赔付额为1.5亿美元。
运作方式：总保障额度中的1.6亿美元通过指数化的巨灾债券投放到资本市场中，余下部分则进行再保险。
这就是保险业能够把其专门知识用于开发创新性方案的地方。新一代的主权保险（或称为“宏观保险”）使地方政府和中央政府能够更轻松地应对灾害。同时，创新性的微观方案可以使未投保的个人和小型企业免受与天气相关的风险带来的灾难性的财务后果。这些产品可以通过多种途径帮助政府和个人：
* 确保资金到位，可以用于灾后恢复和重建工作，并用于补偿巨灾事件的受害者，特别是对缺乏保险保障的发展中国家以及发达国家的农村地区；
* 保护预算，并降低财务波动性，对债务水平、主权评级和外汇汇率波动性带来潜在的正面影响；
* 降低发展中国家个人收入的波动性，从而使他们在面对经济环境变化时得到更大的财务保障，减少不幸和冲突，并且为收入来源单一的农户提供信贷途径（他们可以使用保险作为担保物进行借贷）。
确保获得救灾资金的途径之一是通过再保险方案和巨灾债券。近年来，商业部门中多项创新性的方案为公共部门和非政府组织提供了范例。这些方案中，有墨西哥政府的地震再保险和巨灾债券组合方案（案例一）、英国洪灾风险的指数化证券化（案例二）、墨西哥小农户天气再保险方案（案例三）、加拿大阿尔伯塔省为扑灭山火和恢复受损森林提供资金的保险（案例四）以及在多个非洲国家中提供财务保护，防御天气风险的气候适应发展项目（案例五）。
损失规模：大型风险最好由大家共同承担。灾害越大、越复杂，就需要越多的参与者来分担风险。如果发生的是小型灾害事件，个人或公司将以免赔额的形式承担大部分或全部费用。然而，重大自然灾害只能由更大的群体来承担其费用，如个人和公司投保人、国内保险业、全球再保险业及资本市场共同承担。不同的参与方贡献不同的力量，并扮演不同的角色。在保险市场功能完备的发达国家，政府并不需要积极吸收风险，其主要功能是围绕着风险防范和风险缓解，制定建筑规范和土地使用法规，促进保险市场发展，扩大可保险范围。在不太发达国家，政府可能需要扮演更积极的角色。如果保险市场尚不能吸收风险的话，政府是一个推进者，有时甚至是风险承担者。
图2灾害越大，就需要更多的参与者来分担风险
案例二：英国的洪灾债券
2007年4月，覆盖重大洪水灾害风险的首个巨灾债券现世。瑞士再为一家本土保险公司提供了风险结构化支持，并进行了风险证券化。
作用：这个1.5亿美元的债券在发生严重洪灾的情况下触发，由具体的参数，即在英国50个参考地点中，至少要有4个达到英国环境署发布的严重洪灾警报状态来确定。
运作方式：如果债券被触发，投资者可能会失去他们的部分或全部本金，这些资金将被用作保险公司的赔付资金。
案例三：墨西哥卫星辅助天气保险
墨西哥的国有再保险公司Agroasemex 为小型养牛户提供了保险，以防范干旱和其它气候事件减少他们牧场中动物饲料。瑞士再作为一家国际再保险公司为这项业务提供了支持。
作用：如果干旱造成这些农户的农场中天然牧草严重减少，该保险方案使农户能够购买补充饲料喂养他们的牛群。
运作方式：使用每天的卫星影像的红外和红光光谱分析来测量可取得的生物物质，并生成一个植被指数。这样，通过对植被进行客观的计算，在很大程度上排除了道德风险。
公私部门之间可能的分工：
公私合作关系：巨灾风险的有效降低和融资，需要私人部门和公共部门参与者的共同努力。随着复杂性和费用的上升，单个组织不再能够独自应对这个挑战。发展中国家尤为如此，这些国家不仅资金较少，在全球变暖效应中更是首当其冲。公私合作关系可以帮助政府降低巨灾的冲击，并且为个人和企业提供更大的财务保障。
公共部门与私人部门之间新形式的风险转移合作关系可以发挥重要作用，改进应对灾害的准备工作，更好地适应气候变化后果：
* 公共部门具有政治和法律权力，可以制定相应的框架，以促进个人、公共和私人部门的应对反应；然而，公共部门的运作在很大程度上受到财务制约。随着费用的上升，政府应对自然灾害的能力将会受到更大的压力。
* 私人部门有财务资源，但不具有制定必需框架的权力。瑞士再保险等全球性再保险公司具备了广泛的地理多样性，这是以高效利用成本的方式来吸收风险的前提。保险公司和再保险公司除了它们的财务潜力以外，还积累了应对巨灾的宝贵知识和经验。
作为第一步，政府和私人部门必须协作，提升风险意识，并了解通过风险转移方案能得到可行的解决方案。这是很关键的，因为很多风险（比如大地震）发生概率相当低——即重现周期很长——因此常常被忽视。风险意识还包括宣传风险防范及风险转移和融资的可能解决方案。
案例四：加拿大的扑灭山火费用保险
瑞士再保险为加拿大阿尔伯塔省提供了山火再保险。
作用：这项保险方案帮助阿尔伯塔森林保护部门进行融资，以保障扑灭山火的费用和恢复破坏森林的费用，这大大增强了该机构的预算确定性。
运作方式：根据该方案，山火每烧毁一公顷森林，瑞士再保险向该机构支付300加元，年累积保险责任为自留额1亿加元之上的1亿加元。
风险防范中的合作关系：在很多情况下，公共部门与保险业是默契的合作关系。仅当政府实施了防洪措施时，保险公司才会承保洪水风险，仅当有公共消防队存在时，才会承保火灾风险。保险也可以采用基于风险大小的定价来激励提高建筑规范和防范措施，以此达到增强灾害防御和减轻损失的效果。
保险公司贡献其专门知识和保费激励，而公共部门则处于更有利的地位来推行风险防范措施或为这些措施提供资金，以降低抵御灾害的脆弱性。这包括通过建筑规范来加强建筑物的抗震性能，以及通过科学的区域规划，降低重点风险地区的风险暴露水平。在沿海地区，区域规划特别重要，这些地区存在重大的风暴和洪灾风险，而人口和经济活动却在加速增长。随着由于气候变化造成的海平面上升以及更强烈的风暴，预期这些地区的风险暴露水平还会进一步加大。
在风险转移和融资方面的合作关系：
要使保险业有效运作，政府必须提供一个能允许市场机制不受阻碍的运作的框架。在功能完备的保险市场中，政府干预应该是有限的，因为政府干预可能触发预料之外的副作用，比如道德风险，还可能引发更多的干预，而不能解决根本问题。例如，公共和半商业化的保险方案，人为的保持低费率，可能会鼓励家庭住房分布在高风险地区，或忽视通过维修措施来进行风险防范，导致进一步地增加自然灾害对社会和公共部门的负担。公共部门在制定法律框架中起到关键作用，法律框架可以通过风险防范和向保险公司、再保险公司和资本市场转移风险来降低风险水平。除了通过必要的立法以外，公共部门还必须要向保险公司提供进入市场的高效途径。
在保险市场尚不存在的地方——新兴市场中常有这样的情况——政府和非政府组织也可以扮演重要的角色，促进风险转移方案的开发。这可能会涉及收集关键的风险累积资料，以及委托专业公司对触发条件和责任条款进行建模、评估和定义。在这个过程中，他们还可以采用保险公司和再保险公司的支持、建议和专业技术。
在一些情况下，政府和国际组织可以协助拓展对个人和公司的风险转移方案。例如，他们可以通过强制保险来鼓励或推行“风险社区”的创建，从而达到一个关键的参保数量，使灾害事件变得可保。
政府还可以充当再保险方，作为商业保险方案的补充。例如，政府和非政府组织可以通过前期的保费补贴，鼓励保险市场的发展。然而，公共部门应该限制自身的介入程度，以避免形成虚假激励。它应该把干预活动集中在扩展保险的可获得性方面，而最终目标是建立起一个高效的商业市场。
五、结论
显然，公私风险转移合作关系可以对管理不断上升的灾害成本起到重要作用。这样的关系使公共部门可以在巨灾发生之前——而不是发生之后——筹集赈灾资金。政府因而将能够对气候灾害的受害者立即实行救济，而不会对公共财政造成重大负担。
在微观保险层次上，私人——公共合作关系可以使个人收入平稳，提供了更大的财务保障，并减少了发展中国家仅能勉强维持生活的小农户和企业主的不幸。例如，小农户可以使用保险作为担保物进行借贷，或者通过防御干旱的保险，确保能得到额外的付款来购买动物饲料，作为对牧场草料的补充。
除了提供传统的保险/再保险方案以外，这样的合作关系还可以通过使用创新的财务手段，帮助公共部门机构防御气候风险和自然灾害。GlobeCat这样的结构，通过使用公共基金和捐款在资本市场上购买保险保障，为巨灾事件提供了快速获得赈灾资金的渠道，可作为一种增加应急资金的途径。
这样的风险转移合作关系中，可以包含多个合作方，比如政府和半官方机构，以及跨国组织、救援机构或非政府组织。根据不同的可保险性的情况，公共部门参与方可以在交易中承担不同的角色，而每一种合作关系都可以根据其特定的需要来量身定制。
公共部门面对的重要问题：
1.国家/地区/机构存在什么样的潜在巨灾事件风险？这些巨灾事件将如何受到气候变化的影响？其它自然危险，比如地震等，潜在破坏性更强，但由于发生频度低而常常被忽视。
2.公共部门如何确保其基础设施在发生自然灾害时能够运行？
3.灾害风险防范可以在哪些方面加以改进，从而减少潜在损失（比如，区域规划原则）？
4.不同的国家部门之间如何协作，来防范和减小灾害风险，以及为灾害风险融资，例如，巨灾防范、区域规划、施工许可、水坝等？
5.公共部门与商业保险部门的合作可以进行风险转移并协助吸收不断增大的自然灾害负担，公共部门如何从中获益？
［编辑：王一心］保险研究2008年增刊1