关于建立和完善中国地震保险制度的建议①

姚庆海

    一、建立和完善我国地震保险制度意义重大
    地震是人类面临的主要自然灾害之一。在我国地震造成的灾害尤为严重，1900年以来，我国死于地震的人数达55万之多，占全球地震死亡人数的53%；1949年至2002年，100多次破坏性地震袭击了22个省市，造成27万余人丧生，占全国各类灾害死亡人数的54%，地震成灾面积达30多万平方公里，房屋倒塌达700万间。这期间，1976年唐山地震最为惨重，共造成242 419人死亡，164 581万人重伤，轻伤36万人，倒塌民房530万间，直接经济损失达98亿元。
    我国保险业如何承保地震风险在理论上和实践上都是一个有待探索的问题。新中国成立后，在1951~1957年间财产保险的地震风险责任是作为普通火险的扩展责任自动承保的。受计划经济体制影响，1958~1979年我国停办国内保险业务，国内财产地震保险业务因此中断了21年。中国保险业避开了1966~1976年的地震活跃期，从而掩盖了地震这种巨灾风险对保险公司经营的冲击。1979年后，随着国内保险业务恢复，中国人民保险公司又重新把地震风险列入责任范围。当时计划经济体制下产生的保险由“人保独家经营、经营效果由国家兜底”的作法，再加上没有科学精算基础和地震科学研究的配合以制定合理的保险费率，掩盖了地震保险经营的风险。尽管1990年、1992年我国政府先后两次提倡开展地震保险。然而，承保人因地震风险巨大且难以预测，对开展地震保险业务并没有给予应有的重视。特别是在我国保险消费者的地震保险意识淡薄的情况下，地震保险的覆盖面很低，难以发挥其在灾害损失补偿方面作用。如1990~1998年，我国的地震直接经济损失在100多亿元以上，但保险补偿不到2%。相对于中国保险业较低的资本实力，保险业承保的地震风险累计仍然对行业的健康发展构成了严重威胁，1996年7月1日中国人民银行在其颁布的企业财产保险基本险和综合险条款中将地震风险列为除外责任。但在实际保险业务开展过程中，一些保险公司出于竞争的压力，以附加险的方式承保了地震风险，致使保险公司累积的地震风险越来越大。
　2000年1月28日，中国保监会下发了《关于企业财产保险业务不得扩展承保地震风险的通知》，为避免保险公司的财务风险，对保险公司承保企业财产地震风险进行了严格控制。2001年10月中国保监会根据市场需求又下发了《企业财产保险扩展地震责任指导原则》，对保险公司承保企业财产地震风险提出了指导性要求。一些保险公司将企业财产的地震风险以附加险的方式给予承保，但与世界各国相比，我国保险业的地震保险业务的目前仍然是一个薄弱环节。根据保监会的相关数据显示，2000年以来，中国保险业承保的地震保险金额仅仅为6.5万亿元。
近年来，随着我国经济社会的快速发展，人口密度增大、财富集中程度上升，巨灾事件造成的经济损失呈高速增长的趋势，人民群众的生命财产安全受到严重威胁，巨灾风险保障问题成为我国构建社会主义和谐社会过程中必须解决的重大问题。目前我国的灾害管理责任主要是由政府承担的。政府在灾害突发事件应急管理、颁布防灾减灾标准、兴建防灾工程，以及运用各种手段救助受灾群众等方面做了大量工作，在1976年唐山大地震后和1998年长江、松花江流域洪水爆发期间，政府动员全国人民支援灾区群众，并调动党、政、军及各社会的力量投入抗灾救灾活动中，出现了万众一心，共同与灾害抗争的感人场面。
尽管政府在各种灾害管理方面投入是巨大的，但近年来在灾害造成的直接经济损失的补偿方面一直维
［作者简介］姚庆海，博士，现任中国保险监督管理委员会湖北监管局副局长。
持较低水平。据统计，1990年~2005年国家财政补偿仅占自然灾害损失的1.6%，目前在国家财政紧张局面短期难以得到明显改善的情况下，政府灾害补偿比重难以得到有效提升。同时，由于巨灾风险的特点，保险业长期以来对巨灾风险采取限制性的承保政策，保险在灾害补偿中的作用还未发挥出来，保险补偿在灾害损失补偿中的比例不足2%。此外，我国慈善事业发展滞后，非政府组织在灾害损失补偿方面尚未形成有效的机制和操作模式。由于我国还没有建立完善的巨灾风险保障体系，自然灾害造成的经济损失只能维持较低的补偿水平，95%以上的灾害损失是由灾民自己承担的，这给受灾群众的生产生活和灾后重建造成了极大的困难。这种局面决定了建立和完善我国巨灾损失补偿机制是一个急待解决的重要问题。
根据对国内国外研究进展情况的考察，巨灾损失的补偿问题目前已经成为国际上经济学和保险学领域理论研究的热点，同时该问题也是世界各国都在进行探索完善的重要实践问题。如何完善巨灾损失补偿制度，政府是否应该参与、如何参与、市场机制应发挥什么作用、巨灾风险的可保性等问题都成为关注的焦点。美国、德国等国近年来一直都在进行如何建立国家巨灾保险制度的讨论。
从一些地震灾害比较严重的国家和地区如美国加州、日本、新西兰、土尔其和我国台湾建立地震保险制度的经验来看，其地震保险制度均以保障居民家庭财产的地震风险作为制度设计的重点。因为与企业相比，居民本身的灾后生活自救能力比较弱，开展家庭财产地震保险使居民有可能在灾后获得财产损失补偿，尽快从灾难中恢复，有利于社会稳定。
随着我国住房市场化制度的建立和完善，目前我国城镇居民住房的私有化率已达80%以上②，居民住房是我国居民的主要家庭财产，而居民住房中相当一部分是通过银行抵押贷款购买的，一旦发生大的地震，有可能造成购房者无力偿还银行贷款，从而诱发系统性风险，对金融系统造成重大冲击，威胁我国金融体系安全。2008年5月12日我国四川省汶川地区发生的8.0级大地震，造成了重大的人员伤亡和经济损失。根据国务院新闻办公室的数据统计，截至9月4日，有87 000多人在地震中遇难，受灾面积超过13万平方公里，直接经济损失达到8 451亿元人民币，其中，民房和城市居民住房的损失占到了总损失的27.4%。因此，我国地震保险制度建设的重点也应放在保障居民家庭财产安全上，尽快探索建立我国家庭财产地震保险制度成为我国应对巨灾风险的当务之急。
通过建立家庭财产地震保险制度、构筑地震损失的风险分散和承担机制来完善我国的灾害风险管理体系，实现个人、企业和政府共同抵御地震灾害风险，提高居民灾后恢复生产生活的能力，从而有助于减轻政府灾害救助的财政压力，降低金融系统的风险，保障我国经济社会的和谐发展。
二、建立和完善中国地震保险制度应遵循的原则
建立和完善我国地震保险制度应从国情出发，并充分借鉴其他国家和地区的相关经验。笔者认为，我国家庭财产地震保险制度可以包括政策性家庭财产地震保险和商业性家庭财产地震保险两部分，其中政策性保险作为基本保障部分，商业性保险作为补充保障部分。根据我国经济发展存在的地区差异性、人群差异性等特点，为满足经济条件较好的居民的保险需求，保险公司在承保政策性家庭财产地震险业务的基础上，可以根据市场需求自主开发商业性地震险产品。商业地震险条款、费率的制定遵循商业经营原则，其风险管理与业务经营由各保险公司独自承担，因此，商业性家庭财产地震保险的保费收入不纳入地震基金统一管理，但各保险公司仍需要单独立帐，并严格控制风险。
根据我国经济发展地区不平衡、地震发生频率和强度差异大的特点，我国现阶段开展政策性家庭财产地震保险应遵循以下原则：
第一，广覆盖。在全国范围内开展家庭财产地震保险，避免逆选择，体现公平性。
第二，小保额。初期只提供较低的地震风险基本保障，采取比例与金额交叉限制承保的方式。这是与我国居民普遍的支付能力和保险业有限的偿付能力相适应的。

①本文受“十一五”国家科技支撑计划“综合风险防范关键技术研究与示范”项目下的研究课题《综合风险分类与评价技术研究》（课题编号2006BAD20B01）和《综合风险防范救助保障与保险体系示范》（课题编号2006BAD20B04）的资助。
②建设部2005年城镇房屋概况统计公报。第三，量力而行、循序渐进。家庭财产地震保险金额和费率的制定要符合保险双方的承受能力，政府投入也要切合实际，随着居民生活水平的提高和地震保险经验的积累，逐步完善地震保险制度。
第四，非盈利。家庭财产地震保险不以营利为目的，在一定的政策支持下，其费率厘定只包括风险费率和必要的费用附加，不包含利润。
在上述原则的指导下，需要政府给予相应支持，由符合条件的保险公司在不谋求营利的前提下科学地承保和理赔，建立家庭财产地震保险基金，制定地震保险基金管理办法。
三、开展政策性家庭财产地震保险的基本思路
地震保险制度的建设是一个系统工程，不仅仅涉及巨灾保险产品的开发。从国际经验看，巨灾保险制度的内涵十分丰富。它既涉及经济领域，也涉及法律领域；既包含强制保险，也包含商业保险；既需要政府部门的引导和推动，也要有税收等相关政策的鼓励；既需要商业保险公司的积极参与，也需要财政资金的支持；不仅仅涉及保险市场领域，还涉及资本市场领域。根据我国家庭财产地震保险的基本原则和目标，通过比较、研究主要国家和地区地震保险的经验教训，建议我国开展家庭财产地震保险遵循以下基本思路：
1.家庭财产地震保险作为家庭财产保险主险项下的附加险。美国加州、我国台湾地区、法国、日本和新西兰，都把地震险设计为财产险的附加险。这是考虑到：地震风险的巨灾性和偶发性不符合保险学的大数法则，作为主险的独立设计不符合保险原理；地震保险设计为财产险的附加险，大量的财产险业务来源可以平衡地震险业务给各保险公司带来的财务上的不稳定性，而且保险公司可以从商业保险的财产险业务中获利，从而弥补地震险业务的部分亏损；地震险的非主险设计还可以有效防止逆选择。我国地震保险制度的建立可以借鉴国际上的有益经验，采取强制附加的原则。政策性家庭财产地震保险采用在家庭财产保险主险项下自动附加的方式投保和承保，需要通过国家立法加以明确。保险公司承保家庭财产地震保险也必须采用经中国保监会批准的统一条款和费率。
2.政策性家庭财产地震保险的费率厘定应体现国家的政策支持，在保险费率结构中，不应体现保险公司的利润，而主要依据风险费率和必要的费用附加来核算保费。商业性家庭财产地震保险的费率厘定，在基本保障费率的基础上适当考虑国家费税和保险公司利润边际收益等因素。
3.为了确保地震保险基本的稳健经营，在开展政策性家庭财产地震保险时，应坚持量力而行、循序渐进的原则。家庭财产地震保险制度建立之初，只能提供较低的地震风险基本保障，可以设定一定的保障限额或承保比例。随着地震保险基金的增大，保障限额和承保比例可以逐步提高。同时，对于基本保障之上的地震风险保障，可以鼓励居民向保险公司购买商业性家庭财产地震保险。
4.加强保险企业和地震科学研究部门的密切合作，建立保险业统一的风险分类、风险评价和相关数据采集标准，收集整理地震风险数据、经济价值分布数据、地震造成的经济损失和保险损失数据，建立地震保险业务数据库和地震风险模型，完善地震保险的精算基础，提高保险业的地震风险定价水平。
5.开展政策性家庭财产地震保险需要国家法律与行政法规的保障，也需要政府的相关政策支持，主要表现在财政支持、税收优惠、紧急融资、再保险安排、政府超额风险担保等方面。为了落实《防震减灾法》中国家鼓励个人参加地震保险的要求，应尽快制定《地震保险法》，同时出台《地震保险实施细则》，明确地震保险的经营原则、基本条款、费率、税收、准备金、代理费用等。
6.建立家庭财产地震保险基金，采用集中管理、统一运作的模式。
7.在现有的保险体系基础上开展家庭财产地震保险。对于政策性家庭财产地震保险可以委托保险公司代办，利用保险公司的现有服务网点和专业知识进行地震保险的推广和普及，逐步扩大地震保险的覆盖面。
四、中国家庭财产地震保险的费率厘定和条款设计
从长期来看，一个可持续的保险计划，必须建立在保费收入与赔款支出平衡的基础上。地震保险产品必须有合理的费率，保费收入必须与预期赔款支出相平衡；地震保险的保险条款必须通俗易懂；稳定、明确的承保条件和免赔额是地震保险制度得以开展的基础，可以大大降低管理成本；地震风险的评估要依靠先进的地震风险模型，一个可靠的地震模型是地震保险项目成功的基础。
中国地震保险的费率设计、条款制定应该经过以下步骤：
第一步：划分地震风险区域（如表1所示）。根据可靠的地震模型来划分地震保险的风险区域是第一步。根据SWISS RE的地震模型，可以将中国的地震风险划分为五个区域。
划分地震风险区域
表1
区域[]475年一遇的地震强度[]地震风险1[]小于四级[]很低2[]四级[]低3[]七级[]较高4[]八级[]高5[]大于或等于九级[]很高资料来源:Swiss Re,2004年7月第三届ICCE大会上的演讲。
第二步：划分建筑等级。对不同的建筑类型，根据其抗震性实行不同的地震费率，一方面可以更精确地经营地震保险项目，而且可以防止逆向选择；另一方面，还可以鼓励更安全的建筑实践。但是，建筑分类是一项艰巨而繁重的任务，尤其在中国，大量老建筑缺少历史记录。因此，在地震保险项目实施初期，为尽快推动项目的实施，也为了节约启动成本，可以实行统一费率；当项目实施了一段时间，条件成熟后再根据建筑类型实行差别费率。表2是一种可能的建筑分类方法。
建筑分类方法
表2
建筑分类[]描述A[]1990年以后建造的水泥或钢结构建筑（满足建筑抗震国标GBJ-11-89）B[]在1979年到1990年之间建造的水泥或钢结构的建筑（满足TJ11-78）C[]1979年以前建造的水泥结构建筑、砖水泥结构建筑D[]砖木结构房屋，乡村民居资料来源：Martin Bertogg,2004,The Technical Foundations of Earthquake InsuranceThe role of the Reinsurer.
第三步：精算净费率。利用第一步和第二步的结果，运用地震风险模型对地震造成的房屋损害进行模拟，可以根据精算原则测算出不同保险条件下的理论保险费率。表3是SWISS RE测算出的精算费率①。必须指出，这个费率并未考虑保险条件和免赔额，也没有考虑管理成本和资本成本。
中国地震保险精算费率
表3(单位：‰)
建筑类型[]区域1[]区域2[]区域3[]区域4[]区域5A[]0.01[]0.04[]0.22[]0.90[]2.60B[]0.01[]0.06[]0.36[]1.40[]4.30C[]0.02[]0.09[]0.57[]2.30[]6.80D[]0.03[]0.14[]0.84[]3.30[]9.30资料来源：Martin Bertogg,2004,The Technical Foundations of Earthquake InsuranceThe role of the Reinsurer。
第四步：设计保险条件。承保条件的制定意味着风险在保险公司和被保险人之间的分担。保险条件的制定不仅要考虑地震保险项目的长期收支平衡，而且要考虑到居民的承受能力，即普通居民要买得起地震保险。因此，免赔额的制定非常重要，根据SWISS RE的测算，1%的免赔额可能使费率降低10%，而5%的免
①Martin Bertogg,2004,The Technical Foundations of Earthquake InsuranceThe role of the Reinsurer.赔额可能使费率降低40%（如表4所示）。
免赔率与费率折扣的关系
表4（单位：%）
免赔率[]费率折扣1[]102[]205[]40资料来源：Swiss Re,2004年7月第三届ICCE大会上的演讲
第五步：确定市场应用的地震保险费率。根据第三步的精算费率和第四步的保险条件，再根据预期的管理成本和资本成本可以确定应用的净费率。这个费率还必须加上营运成本等附加才成为市场实际应用的费率。
五、我国家庭财产地震保险体系的运行模式
在家庭财产地震保险体系中，损失承担机制和地震基金的设立及管理是两个核心的问题。
（一）中国家庭财产地震保险的损失承担机制
建立整体性的地震损失承担机制需要政府和市场共同发挥作用，通过居民、地震保险基金、保险市场、再保险市场和资本市场以及政府的参与完善地震风险损失补偿机制（如图1所示）。
资料来源:Swiss Re,2004年7月第三届ICCE大会上的演讲
图1巨灾损失的整体性补偿机制
1.居民应当承担的损失。地震保险条款中的免赔额和共保比例规定决定了居民的风险承担份额。免赔额应该足够高，以避免大量小额的赔付，因为处理这些小额赔款的费用可能超过赔款本身，这对于国家地震保险系统是不经济的。同时，如果居民认为免赔额过高的话，就会造成投保率过低的结果，这样也不利于家庭财产地震保险体系的正常运转。
一般而言，由于各地地震风险不同，免赔额设置在2%~5%是一个比较合适的区间。因为免赔额的设置应该与保险条款相配合，既要避免大量的小额赔款，降低赔付成本，又要让居民有能力承担，同时又要充分反映出不同地区地震风险的不同。
保单的赔偿限额使得居民承担了限额以上的损失。在新西兰、日本、我国台湾地区、土耳其的地震保险计划中，都设置了限额。设置限额的作用是：降低地震保险系统所承担的总风险；保证了社会公平和地震资金使用的有效性，因为地震保险系统的目的是保护拥有一般住宅的居民，而不是拥有豪华住宅的人。
2.地震保险基金应该承担的损失。根据地震保险基金的资本实力和风险承担能力承担相应的损失。
3.政府应当承担的损失。地震保险体系的建立可将部分由政府承担的地震风险部分转移到保险系统中。但是，可以转移给国内商业保险系统的地震风险是有限的，因此政府究竟应该自留多少地震风险，主要取决于该系统能在多大程度上经济地将其地震风险转移到国际市场上。
4.资本市场应承担的损失。巨灾债券的发行，是国际上对于处理巨灾风险的新兴手段，一旦巨灾在债券到期日之前发生，那么这部分损失就会由资本市场来承担。
5.保险市场和再保险市场应当承担的损失。对于保险市场应当承担的损失，主要应考虑国内保险公司的实力和地震保险的渗透率。在新西兰，保险公司仅仅在巨灾保险的销售方面发挥作用，并不直接承担风险；而在美国加州，则要求保险公司承担风险，政府只是组织管理；我国台湾地区和土耳其则介于两者之间，更强调政府和保险业的合作，共同参与巨灾保险制度的管理并承担不同的巨灾损失补偿责任。在我国目前的情况下，商业保险公司的资本和偿付能力有限，商业保险系统不宜承担过多的地震风险。
再保险是转移巨灾风险的有效措施，为保障地震保险体系的稳定，应充分发挥再保险市场转移风险的作用。如果可以安排成数再保险，那么巨灾保险体系可以将巨灾风险按一定比例转移出去。但是，对于巨灾保险而言，成数再保险是很难获得的，尤其是对于中国这样有着巨大地震风险的国家。目前，转移地震风险的主要再保险方式是超赔再保险。对于超赔再保险这种形式而言，太低层的风险和太高层的风险并不适合再保险，而是需要地震保险系统自留。很低层的再保险保障从长期来说，反映了损失的真实成本，但是，再保险人在报价时已经考虑并附加了其经营费用和利润。一般说来，分出人购买较低层的再保险是不合算的，除非分出人缺少资本。另一方面，高层的保障对应的是发生可能性较低的事件，但再保险人仍需要有资本准备，而资本准备是有机会成本的，这种机会成本必然最终转嫁给分出人，因此，很高层次的再保险保障往往是不经济的。
在地震保险基金足够充分之前，再保险的低层部分应当由居民家庭、国内保险公司自留承担，当积累了足够的基金以后，应由地震保险基金来承担。再保险不能负担的地震保险的高层部分，在此系统完全成熟并积累了足够基金之前应该由政府承担。
（二）政策性家庭财产地震保险基金的设计及管理方案
根据地震保险基金的来源构成和管理方式不同，可以选择以下不同方案：
1.方案一
（1）地震保险基金的构成：①国家财政划拨部分启动资金。②保费收入，即保险公司取得的政策性家庭财产地震保险的保费收入扣除承保公司管理费用后的净收入及存款利息收入和其他投资收入余额。③减免的税收，即政府对地震基金和地震保险的税收优惠将划入地震基金账户统一管理。④国内各财产保险公司以及再保险公司提供的或有资本。⑤地震基金投资收益。⑥国家担保一定额度的高层损失风险。
（2）地震基金的管理机构和管理办法。地震基金是家庭财产地震保险的长期负债，必须专户存储。建议中国再保险公司作为基金的管理机构，依法接受国家有关部门的监督管理。其主要任务是统一负责地震基金的收付、划拨、统计等职责，单独立帐，单独核算，进行有效的资金运用，并提取一定的管理费用。基金总账户下设保费、赔款、准备金三个科目。中国再保险公司应将基金的开户银行、账户、账号报财政部备案。
所有承保公司将其承保的政策性家庭财产地震责任全部分保给中国再保险公司，中国再保险公司负责向各保险公司和国际市场统一安排家庭财产地震保险的再保险。中国再保险公司应负责地震基金的安全运用和保值增值。国家对地震基金免征一切税费，保费收入减去赔款和费用支出结余部分自动转为准备金，存入基金。
为确保地震基金实施初期有足够的偿付能力，成员公司应承担一定的社会责任，比如承担资本金加公积金的5%向地震基金管理出具“无条件的清洁的不可撤销的信用证”作为基金的或有资本，以满足地震基金启动后的前4年发生大地震时的资金需要。4年内如不发生大地震，则这些资本自动返还保险公司。
当发生地震灾害时，首先由投保人自行负担免赔额以下的损失。超过免赔额的部分，赔偿顺序如下：境内直接保险公司承担的额度；再保险公司的赔偿额度；保险公司赔偿不足部分由地震基金负责赔偿；如果地震基金余额不足，剩余的赔偿责任由政府给予担保（规定上限），或者启动紧急融资计划，即以未来的地震基金收取权做抵押向国际国内金融机构发行特殊债券，所得资金用来履行赔偿责任。国内自留地震保险责任和国际超赔限额之和算作一次地震最高赔偿限额，即实行按比例赔偿。
必要时，中国再保险公司可根据家庭财产地震保险业务的发展需要和国内外资本市场的发展形势，发行地震巨灾债券，弥补重大灾害时基金的不足。巨灾债券的资金由指定的管理公司托管，如果债券到期日前发生相关的地震损失，则债券资金用来支付赔款；如果到期日前未发生地震损失或发生部分损失，则要将剩余本金返还投资人，同时支付一定的利息。
为保证地震基金的安全和稳健运营，由中国保监会负责监管家庭财产地震保险和再保险业务、财务状况，财政部负责管理地震基金的运作及财务状况。
2.方案二
（1）地震保险基金的构成：①国内各财产险保险公司以及再保险公司提供的或有资本。②保费收入，即保险公司取得的政策性家庭财产地震保险的保费收入扣除承保公司管理费用后的净收入及存款利息收入和其他投资收入余额。③地震基金投资收益。④减免的税收，即政府对地震基金和地震保险的税收优惠将划入地震基金账户统一管理。⑤国家担保一定额度的高层损失风险。
（2）地震基金的管理机构和管理办法。成立地震保险基金管理公司作为基金日常管理的法人机构，地震保险基金管理公司由地震保险基金管理委员会管理，各财产险公司与再保险公司、保监会及财政部派驻代表组成地震保险基金管理委员会。地震保险基金管理公司依法接受国家有关部门的监督管理。其主要任务是统一负责地震保险基金的收付、划拨、统计等职责，单独立帐，单独核算，进行有效的资金运用，地震保险基金管理公司有责任确保地震保险基金的安全运用和保值增值。
国内各财产险公司与再保险公司是此方案运行初期的主要资金来源。各保险公司按照市场份额或资本金额度向地震基金给付或有资本。
国家应对地震保险基金免征一切税费，保费收入减去赔款和费用支出结余部分自动转为准备金，存入基金。
在基金成立的初期，偿付能力较弱，需要政府给予一定额度的风险担保。在基金成立的前几年如果出现较大规模的地震，将对基金构成较大的压力，政府有义务保护地震基金逐渐成长，直到地震保险基金积累形成一定规模。其实，政府担保未必需要支付实际的赔付，新西兰和土耳其的地震基金在发展初期政府给予了相应赔付担保，但是因为没有出现较大的地震，政府实际承担的损失赔偿责任是很小的。
地震保险的保费收入会不断充实资金的规模，使基金的偿付能力越来越强。当基金达到一定规模以后，其自身的投资收益会构成基金的重要资金来源，弥补直接承保业务带来的损失，土耳其和新西兰的例子就证明了这点。
地震基金管理公司负责为地震保险体系在国内国际市场上购买再保险，在国际资本市场上发行巨灾债券，将本国的地震风险在全球范围内进行分散，维护巨灾保险制度稳健运行。
当发生地震灾害时，首先由投保人自行负担免赔额以下的损失。超过免赔额的部分，赔偿承担如下：①地震保险基金自留额度；②国内国外再保险公司承担的再保险；③向国际资本市场发行巨灾债券；④剩余的赔偿责任由政府给予担保（规定上限），或者启动紧急融资计划，即以未来的地震基金收取权做抵押向国际国内金融机构发行特殊债券，所得资金用来履行赔偿责任。
中国保监会负责地震保险基金管理公司的日常业务监管，财政部负责地震保险基金管理公司的财务管理工作。
3.方案三
（1）地震保险基金的构成：①国家开发银行拨款，作为启动资金。②世界银行提供的紧急贷款。③国家开发银行的备用融资。④保费收入，即保险公司取得的政策性家庭财产地震保险的保费收入扣除承保公司管理费用后的净收入及存款利息收入和其他投资收入余额。⑤地震基金投资收益。⑥减免的税收，即政府对地震基金和地震保险的税收优惠将划入地震基金账户统一管理。⑦国家担保一定额度的高层损失风险。
（2）地震保险基金的管理机构和管理办法。成立地震基金管理公司作为基金日常管理的法人机构。地震基金管理公司的董事会由国家开发银行、保监会、财政部、世界银行、各保险公司与再保险公司派选的董事组成，聘请保险业界、学术界专家作为该公司的独立董事。地震基金管理公司依法接受国家有关部门的监督管理。其主要任务是统一负责地震基金的收付、划拨、统计等职责，单独立帐，单独核算，进行有效的资金运用，地震基金管理公司有责任确保地震基金的安全运用和保值增值。
国家开发银行在得到国家批准后，向地震保险基金拨款构成地震基金的启动资金。启动资金的拨付规模根据基金成长初期的地震预期损失计算得出。
保费收入仍是支持地震基金快速成长的主要财源。
基金的投资收益在基金成长到一定规模后，可以成为帮助地震基金迅速壮大的渠道。
世界银行提供紧急贷款承诺。当地震发生时，如果地震基金用尽仍然不能补偿地震损失，那么世界银行则应该按照事先约定提供一定额度的紧急贷款。
国家开发银行的备用融资是在地震基金不能满足补偿要求时，继续向地震基金提供贷款支持，或其他融资支持。
财政对地震基金免征一切税费，保费收入减去赔款和费用支出结余部分自动转为准备金，存入基金。
地震基金管理公司会应负责选择适当时机在国际资本市场上发行巨灾债券，并负责在国内国际市场上购买再保险。将本国的地震风险在全球范围内进行分散。
当发生地震灾害时，首先由投保人自行负担免赔额以下的损失。超过免赔额的部分，赔偿承担如下：①地震基金自留额度；②国内国外再保险公司的分保额度；③国际资本市场的巨灾债券收入；④剩余的赔偿责任由政府给予担保（规定上限）。
六、政府支持的方式和内容
考虑地震保险业务的高风险特点、国内保险公司的风险承担能力和国内居民的收入水平，我国开展家庭财产地震需要国家给予一定的政策支持。在我国经济体制的改革和完善过程中，特别是在进一步转变政府职能、推动公共财政制度的过程中，一些人片面地认为政府就应当简单地退出。在这种思想影响下，地震保险制度的建设似乎就成了商业保险公司的事，殊不知任何一个国家的巨灾保险制度建设都不能仅仅依靠商业保险公司。巨灾保险属于公共或准公共产品范畴，这种产品的供给需要公共资源的支持，而政府是掌握和控制公共资源的主体，离开了政府，或缺乏政府的实质有效推动，地震保险的建设就难以完成。温家宝总理提出：保险业的发展，一靠政策支持，二靠政府推动，符合中国的实际。在地震保险制度建设过程中，更应当体现这种理念。为此，首先应该明确政府主导的基本思路，国家应当推动我国政策性地震保险制度的建设工作；其次，应当投入一定的公共资源，这种资源包括资金和政策，具体而言，可以从以下几点入手：
第一，为地震保险基金划拨部分启动资金。为了能够在家财地震保险开展初期使地震基金规模达到一定的水平，以应付可能发生的地震损失，由中央财政按确定的地震基金规模与基金建立当年地震险保费的缺口拨款作为启动资金，以帮助基金的建立和迅速积累。
第二，中央财政对地震基金提供担保。为保证政策性家庭财产地震保险基金的平稳运行和健康发展，确保中国家庭财产地震保险制度实施初期能够有足够的偿付能力，避免在基金建立初期发生破坏性地震对基金造成毁灭性打击，中央财政应对国内家庭财产地震保险基金提供适当的担保。该担保在基金累积规模未达到国内地震保险自留责任之前始终有效。当基金规模达到并超过国内地震保险自留责任时，中央财政担保自动撤销。如果国内地震保险基金在支付赔款后再次低于国内地震保险自留责任，则上述财政担保自动恢复。
第三，对地震基金及其投资收入免征营业税和所得税。免除的税收收入全部纳入地震基金，以保证风险准备金的快速积累和理赔后基金规模的迅速恢复。
第四，对于家庭财产保险，应该给与财政补贴。由于政策性财产地震保险采用购买家财险自动附加的承保方式，家财险主险的规模是家财地震保险发展的基础和前提，对家财险主险业务进行财政补贴，可以有效提高国内财产保险公司的经营积极性，刺激国内居民的家庭财产保险需求，增加居民对家财险产品的购买力，扩大家庭财产保险及地震附加保险的覆盖范围。
七、中国家庭财产地震保险系统的控制管理与日常运作
（一）系统的控制
各国和地区的地震保险项目都各有的控制体系，但共同点是，政府的参与使得政府拥有很强的控制权，同时保险业有不同程度的话语权。政府在财政和立法上的支持是系统建立和生存的根本，而保险业的专业化服务网络也是系统运作所必不可少的。
（二）系统的管理
利用保险业现有的机构网络和专业化的人才队伍对我国家庭财产地震保险业务进行管理可以节约系统运行成本，充分发挥保险业的风险管理技术、服务和设施的作用可使系统达到较高的服务水准。新西兰、我国台湾地区以及土耳其都注重发挥保险业在巨灾保险制度中的作用。美国加州CEA独立建立服务队伍雇用人员增加了系统运营成本。
（三）系统的日常运作
系统的日常运作应当建立在以下一些原则基础上：最大限度地利用商业保险公司现有的服务体系；拥有一个小规模、高度专业的核心团队；系统的一些功能，如查勘定损，可以与专业公司签订合同，进行外包，但必须事先签订好合约，一旦发生地震，可以迅速应对大量索赔的需要。
下面我们从销售渠道、赔款管理、投资政策、公共教育计划等方面论述该体系的日常管理。
1.公众教育计划。在国家地震保险计划实施的初期，进行大规模的公众巨灾风险管理意识教育计划是地震保险计划能否迅速推行的关键。这个计划必须建立在中国国情的基础之上。
2.销售渠道。地震保险保单的销售应该充分利用现有商业保险业现有的销售渠道。各国和地区的巨灾保险制度的销售大都是通过商业保险公司进行的。商业保险公司已经建立了广泛的客户群，具有稳定的保险业务来源因此是最便利的销售渠道。地震保险系统的成功很大程度上取决于销售，销售地震保险保单的保险公司应当提取适当的费用补偿。
3.理赔管理。地震保险业务的查勘理赔应该由专业公司来承担。在美国加州，理赔是由销售保单的保险公司承担的，而在我国台湾地区和土耳其，则外包给专业的保险公估公司。
由销售地震保险的保险公司来承担理赔工作可能会产生利益冲突或道德风险。因为，保险公司可能会尽量满足客户的要求以维持良好的客户关系，而不顾地震保险的原则。但是理赔方面最关键的问题可能是，如何应对在一次大地震以后出现的大量索赔。因此，地震保险系统必须是事先与有关的保险公估公司、保险公司或其他保险中介机构签订相关服务合同，一旦发生大震，使理赔服务能够满足需要。
4.投资政策。在新西兰，所有的基金都投资于新西兰政府债券，我国台湾地区和土耳其一部分地震基金可以投资于海外的债券。中国的地震保险系统必须完善地震保险基金投资政策，兼顾资金的安全性和收益性，同时也要注重流动性，一旦发生地震，必须保证及时支付赔偿资金。
［参考文献］
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［编辑：施敏］保险研究2008年增刊1