试论建立我国地震保险制度

庹国柱 刘苓玲

    2008年5月12日，四川汶川地区发生了里氏8.0级的特大地震，这次地震波及范围之广，损失之大，已远远超过1976年的唐山大地震，成为建国以来最惨烈的一次地震灾害。据2008年9月4日国务院新闻办举行的汶川地震灾害损失评估情况发布会发布，汶川地震已导致69 226人遇难，17 923人失踪，374 643人受伤，并导致数千万间房屋倒塌和损毁。地震造成的直接经济损失8 451亿元。面对如此巨大的经济损失，地震保险却成了一块空白之地。据保监会的最新统计（8月20日），地震灾区的财产和人身保险赔款6.1亿元，相比于8 451亿元的损失，不过万分之七点二。中国保险业在地震灾害的风险保障方面，面临挑战，如何有效的发展保险市场，提高对地震的风险防范、风险识别、风险衡量、风险处理的能力和水平，是保险业未来发展的重要任务之一。
    一、我国地震保险的发展与机遇
    实际上，我国保险界一直在努力研究和尝试提供地震保险产品。我国的地震保险始于20世纪50年代。新中国成立之后 ，中国人民保险公司在1950年颁布的《职工团体火险办法》、1951年颁布的《火灾保险条款》以及政务院财政经济委员会于1951年公布的《财产强制保险条例》均把地震列入财产险的基本责任范围。1979年恢复国内保险业务后，仍继续实行50年代一揽子责任的保险办法，把地震保险作为火险的自动附加责任予以承保。但是随着我国市场经济体制的建立，保险公司的风险意识日益加强，考虑到地震灾害的严重后果和以往实行的保险办法给保险公司带来的巨大的经营风险，中国人民银行决定从1996年7月1日起，将地震风险列为企业财产保险的除外责任，不予承保。此外，家庭财产保险也将地震风险列入除外责任。然而，1998年3月1日起施行的《中华人民共和国防震减灾法》第25条又规定：“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险。”表明国家对地震灾害保险的重视。2000年，中国保险监督委员会同意“关系国计民生，具有重大社会影响的大型项目”可以扩展地震责任的范围和条件并报中国保监会批准。据此，各保险公司制定了扩展地震责任的范围和条件，如中国人民保险总公司规定：“保险金额在3亿元人民币或美元3 500万元以上的交通、能源、电力、冶金、电子通讯、环保、汽车、纺织、金融行业的企业、集团性统保项目、中外合资饭店等项目，特别是一些涉及两国政府协议和国际金融机构贷款的项目，可申请扩展地震责任”。目前，我国地震保险也是附加于财产保险，赔付被保险人在保险期限内保险单指明的处所，直接因破坏性地震（由国家地震部门最终测定的里氏震级在4.7级及以上、烈度达6度以上的地震）或因地震所引起的海啸、火灾、爆炸及滑坡所致保险财产的损失。但是，一方面由于承保风险太大，保险公司一般不主动向客户推荐地震附加险；另一方面，由于收费较高，很多投保者在选择险种时也会主动避开地震附加险，这样一来，地震附加险形同虚设。
2005年11月26日，江西九江发生5.7级地震，造成部分民房损毁和人身伤害，2006年由中国大地财产保险股份有限公司江西分公司推出了首个房屋地震保险，承保3.8级以上的地震，被保险人最高可获赔房屋价格的80%，被保险人每年按房屋价格的1%缴纳保费，然而，由于缴费保费额较高，其投保率相当低。
从风险的角度看，无论是地震保险还是其他普通险种，可保风险都应当具备三个基本条件：一是能够确保在一定时期内有稳定数量保险事故的发生，目的在于为保险费率的设定提供经验性的数据依据；二是使保险人能够通过经营该险种获利，不会遭受巨灾损失；三是有足够数量的投保人愿意就该险种向保险人投保。
［作者简介］庹国柱，教授，现任首都经济贸易大学金融学院研究中心主任，中国保险学会常务理事； 刘苓玲，西南政法大学经济学院副教授。
然而，地震保险却很难满足这三个基本条件：一方面，由于地震发生概率很小，就难以确定保险费率；另一方面，一旦地震事故发生，作为风险载体的财产将会普遍受损，因此基于损失赔偿的保险费率将会较高，甚至超过投保人的经济负担能力和心理承受能力。因此，地震保险业务一度在我国开展困难也是可以理解的。
然而，汶川大地震的教训已经足以证明我国有必要开展地震保险，并且我国在现阶段已经具备了开展地震保险的基本条件：首先，我国实行改革开放政策以后，经济持续稳定发展，国力已经大大增强，城乡居民储蓄存款余额在2008年8月已高达20万亿人民币，另外还有大量的资金流向股票市场和其他交易市场，如果人们把手里的钱拿出1%，就是2 000亿元，这是一个十分可观的保费基础。其次，我国已经具备了较为先进的保险技术。经过自1979年恢复国内保险业务以来，我国保险业一直以较快的速度增长，尤其是在保险业务开展的过程中，一大批技术人才得到了培养与锻炼，为地震保险业务的开展打下了基础。同时，我国目前已有20多种地震监测方式，已建立了国家、省、地市三级管理的地震监测台站2 000多个，而总投资逾22亿元人民币的中国数字地震观测网络项目，可以实现地震数据在数据化、网络化基础上的实时共享。地震监测台站的建立与完善，可以为地震保险提供大量连续、可靠及完整的数据。再次，经过汶川大地震之后，人们对于地震保险乃至所有事关人民身体健康与财产安全的保险项目的认识都将有一个质的飞跃，从而导致一次地震灾害损失补偿机制的诱致性制度变迁，地震保险的需求将会大大增加。总之，尽管我国目前地震保险还处于缺失状态，但是已经具备了开展地震保险在经济基础、思想认识以及技术方面的基本条件，地震保险的开展面临一次新的机遇。
二、我国建立地震保险制度的重要意义
在我国开展地震保险，具有十分重要的意义，主要表现在：
1.抗御和减轻地震灾害的重要措施
全球主要有两个地震带，一是环太平洋地震带，二是喜马拉雅山—地中海地震带，这两条地震带均经过我国，并且发生过几次较大的地震，带来了巨大损失。据有关数据显示，20世纪以来，如果不包括汶川地震，我国就发生过8级以上地震9次，7-7.9级地震100余次；20世纪我国在地震中的死亡人口为61万多人，仅建国以来因地震造成的直接经济损失已经达到了318.4亿元。按目前统计，汶川大地震给四川及周边地区带来的损失高达8 451亿元(相当于中国2007年GDP的4%)，这些损失除了个人财产之外，还包括灾区的基础设施。相比其他损失补偿机制，地震保险最大的优点就是能够在地震灾害发生前就广泛动员和集结社会成员的资金，形成地震损失补偿基金，从而最大限度地提高灾后的经济补偿能力，改变灾害发生后只能向政府等、靠、要的被动局面，避免因灾返贫，并且有利于迅速恢复正常的生产和生活秩序。此外，通过地震保险，以合同形式明确保险公司与被保险人双方的权利和义务，可以提高公众的防震减灾意识。在保险公司的督促、检查和支持帮助下，被保险单位和个人针对保险标的存在的隐患采取一些必要的补救措施，可以有效地增强抗震防灾能力，而在地震发生之后 ，保险公司积极参与抢险救灾活动，受灾单位和个人依据保险条款规定的义务，采取积极有效措施，积极抢救受损财产，可以减轻或避免灾害损失的进一步扩大，从而获得减灾经济效益。
2.减轻国家和社会经济负担，保证国民经济平稳运行的有效保证
目前，面对地震灾害，政府救济和社会捐款成为两个主要的经济补偿手段，灾害补偿款往往给国家财政和社会带来沉重的负担。根据民政部民政事业发展统计公报，近年来民政部门每年投入救灾资金均达到50亿元以上，然而相比于汶川地震灾害的救灾资金投入却微不足道。截止2008年5月24日，各级政府投入到抗震救灾资金就达到151.11亿元。此外，中央财政将在2008年先行安排700亿元建立灾后重建基金，2009年和2010年两年还要继续增加。从社会捐助来看，根据有关消息，截止2008年5月26日，共收到社会捐款物总计308.76亿元，其中实际到账捐款合计230.02亿元。尽管社会捐赠是值得倡导的良好社会风尚，并能够激发起国人“同舟共济，共渡难关”的爱国主义热情，但同时，巨灾损失也给捐赠者增添了经济负担。因此，建立地震保险制度，可以在地震灾害发生前积累起基金，在灾害发生后用于经济损失补偿，有效地避免了地震灾害发生当期财政资金与社会捐助的额外巨大支出。应当看到，这种额外的大额资金支出对国民经济的平稳运行显然具有十分不利的影响。
3.未雨绸缪的根本要求
随着改革开放的不断深化和市场经济体制的建立与完善，我国经济在近年来呈现出良好增长态势，并且积累起了巨大的社会财富。根据国家统计局资料，2006年我国全社会固定资产投资额达到了109 869.8亿元，其中房地产投资额为19 383亿元，比2000年的4 984亿元增加了2.89倍。然而，社会财富积累越多，越要高度重视巨灾风险的防范。目前我国约有79%的国土、29个省会城市、56个人口在50万以上的大中城市（占总数的91.8%）处在地震基本烈度Ⅵ度或Ⅵ度以上的地区；有41%的国土、22个省会城市、33个人口在50万以上的大中城市（占总数的54.1%）在地震基本烈度Ⅶ度或Ⅶ以上的地区，一旦发生特大地震灾害，其损失难以想象。开办地震保险，可以逐年积累资金，建立具有相当规模的地震保险准备金，一旦发生大震，就可以有保证赔款的支付。同时，在没有地震赔偿支付的年份或赔偿支付很小的年份，通过对地震保险基金的科学、合理的运营，如用于贷款、投资或融资活动，可以使基金保值、增值，从而增强保险公司的经济实力和竞争能力，为大震支付作好充分的准备。
三、关于我国地震保险制度设计的几点思考
1.界定地震保险的业务性质
有关地震保险的业务性质，涉及两个问题：第一，地震保险是政策性业务还是商业性业务；第二，地震保险是强制性保险还是自愿性保险。首先，由于地震灾害巨大，破坏性地震的损失额和损失率都相当高，因此地震保险责任风险大，一旦发生赔付，保险公司必然亏损，这也是近年来保险公司不愿意开展地震保险的根本原因。因此，寄希望于保险公司通过市场行为来开展地震保险业务是不现实的，而应将地震保险定位于政策性保险。对此，国家需要给予地震保险免税、财政补贴（建立地震保险基金）以及其他的保护政策，保险公司所经营的地震保险不以盈利为目的，而是与其他商业性保险分开经营，单独核算，实行不同于商业保险的核算办法。其次，地震保险在地震地带最好实行强制性保险。保险是以大数法则为基础来分散风险，分摊损失，地震保险也不例外，参与率越高，分摊地震风险的范围就越大。强制性保险还可以克服投保者的逆选择行为。由于地震活动具有周期性，在地震平静期，投保就会减少，但地震活跃期，投保就会增多。反之，保险公司更愿意在地震平静期提供保险，而在地震活跃期拒绝承保。因此，采取强制性保险，可以有效地克服投保人和保险公司的双向逆选择行为。另外，强制性保险还有利于解决收费难的问题，通过强制性保险，可以使投保者的行为从不自觉转为自觉，有利于解决保费筹措问题，降低地震保险的经营成本。当然，将地震保险定位于强制性保险，存在一个合法性问题，但国家可以通过相应的立法工作推进地震保险的开展。
2.明确政府在地震保险中的责任
地震保险作为一个特殊的险种，政策必须承担相应的责任，即作为一个承保主体的责任。地震保险的承保主体即地震保险的提供方，是地震保险存在的前提。考察世界地震保险制度运行良好的国家，政府都作为承保主体而存在，如新西兰采用市场加政府的运行模式，日本家庭财产的地震保险则是一个由民间保险公司和政府作为承保人共同参与的再保险体系，由政府和民间保险公司共同承担保险责任。我国设计地震保险制度，需要合理界定政府与商业保险公司的责任。政府以承保主体的身份参与地震保险，目的是为了承担由于地震发生超过商业保险公司正常偿付能力的损失的赔偿责任，因此，政府应当以再保险人的身份参与到地震保险中，即当地震发生后，首先由商业保险公司在其赔偿限额内进行赔偿，超过商业保险公司赔偿限额的部分由再保险公司负责赔偿 ，而超过再保险公司赔偿责任限额的部分由政府负责赔偿，这就是说，政府是作为“最后保险人”的身份参与到地震保险之中。这种由保险公司与政府共同分担地震风险的办法，可以减轻政府在灾后的救灾负担，提高灾后重建的效率，减轻灾害损失。同时，政府作为承保主体的另一项责任，就是支持设立地震保险基金，并在财政上给予支持和税收优惠，从而推动地震保险制度的建立。
3.正确认识保险公司在地震保险制度中的作用
随着市场经济体制的进一步完善以及保险业改革的不断深入，保险公司被简单地看作是普通的市场主体，尤其是在实行了股份制改造之后，大部分人认为保险公司应当以追求盈利为目的，以股东利益最大化为经营宗旨。在这些认识下，许多保险公司对地震保险持观望和消极态度，不愿意投入，更不愿意承担风险。然而，这种认识和态度显然是十分狭隘的，因为从社会分工的角度看，保险公司具有风险管理的专业优势，能够也应当在地震保险方面有所作为；而从社会成员的角度看，现代企业更应当正确认识企业的社会责任，认识到企业自身利益与企业社会责任之间的关系，尤其是在保证国民经济平稳运行，构建和谐社会方面所应当承担的社会责任。因此，保险公司应当在地震保险中作为一个重要的承保主体而发挥其积极的作用。
4.选择适合我国国情的地震保险模式
从国外经验来看，地震保险有多种模式可供选择：一是将地震责任从财产责任中单列出来，作为独立的险种予以承保，国家通过立法推行强制性的地震保险制度；二是把地震责任从财产保险中剔除出来，作为附加险，由保户自愿选择投保；三是在原来一揽子责任财产保险办法的基础上，对所有企业单位财产实施强制保险，同时从保费中划出一定数额的地震保险费，建立地震保险专项基金；四是将地震风险列为一揽子财产保险责任，以地震烈度当量折合费率机制和延时承保机制联袂运作，形成一种新型保险模式。我国曾经在财产保险中，实行一揽子费率，实行低费率且保障充分的政策，这与当时社会经济发展水平较低的国情相适应。但是由于地震保险理论准备不充分，措施不配套，加之地震转入活跃期，导致了中国人民银行停办了地震保险。总结过去的做法，我们认为应将地震责任作为为独立险种予以承保。这种模式投保面宽，有利于积累地震保险基金，广泛地分散地震风险，增强国家和社会抗御地震灾害的能力。同时，设立独立险种，可以将交纳的保费与保险标的抗损性能相联系，与风险成正比，从而制定出合理的保险限额、赔偿限额、免赔率，并有效开展再保险，对于降低保险者经营风险，促进保险事业的健康稳定发展具有积极作用。
5.加快金融体制改革，为地震保险制度建设创造条件
承保地震保险的保险公司，仅靠地震保险基金难以应对地震灾害损失，因此必须采用风险转移方法，即可通过发行地震巨灾债券将地震风险在资本市场中予以化解。20世纪90年代，一些国家就开始利用巨灾风险证券化技术，通过资本市场化解巨灾风险，并取得了良好的效果。对此，我国也应学习和借鉴已有的先进技术和经验，加快金融体制改革，为地震保险制度建设创造条件。
［参考文献］
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［3］王和.对建立我国巨灾保险制度的思考［J］.中国金融.2005，（7）.
［4］赵苑达.论我国地震保险制度的建设［J］.保险研究.2003，（10）.［编辑：李芳］

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（二）商业保险应当全方位参与巨灾风险管理
商业保险要在巨灾风险管理体系中发挥更大作用，必须加强基础建设，努力提高保险渗透度。一是加快保险行业信息化和标准化建设。要突出重点、急用先行，在数据采集、信息交换、分析指标体系、保单条款等方面推动制定出符合行业实际、能够被社会广泛认同的保险标准。要以标准化促进信息化，完善信息系统，分析研究数据，为应对突发事件做好充分准备。二是积极参与巨灾保险产品研发、费率厘定的专业技术工作。三是不断扩大保险覆盖的广度和深度。拓宽服务领域，探索巨灾保险的销售渠道创新、服务创新和经营模式创新，推动巨灾保险可持续发展。
（三）各方合作，共同建设巨灾风险管理体系
建立完善的巨灾保险体系是一项复杂的系统工程，需要整合各种资源，建立跨行业、跨地区的综合协调应急机制。一是建设灾害信息共享平台。整合各部门灾害信息系统，建立互连互通、实时共享的巨灾风险数据交换机制，为政府、企业提供有效的灾害风险信息。二是尽快组织不同行业的专家完成巨灾风险高风险区域的大尺度风险评估。三是组织专业人员开发巨灾保险产品，科学厘定费率。四是建设风险防范技术服务体系。重视巨灾风险的基础性研究，探索风险的成因及其规律。充分利用各种灾害风险管理机构的力量，形成对各种灾害的识别、评估、模拟与沟通的标准体系，通过科技创新，建立防灾减灾的技术支撑体系。
［编辑：施敏］保险研究2008年增刊1