建立我国住房地震保险体系刻不容缓

田辉

    5.12汶川大地震不仅造成严重人员伤亡，还造成多个县市房倒屋塌，让成千上万的人无家可归。灾后重建面临的最大挑战之一就是如何为灾民提供住房安置。此外，灾情引发的“房屋震毁而按揭贷款是否仍需继续偿还”的话题也受到了全民关注。围绕居民住房因地震损毁而产生的一系列问题，深刻凸显了我国建立住房地震保险体系的必要性和紧迫性。
    一、住房地震保险的内涵及其国际比较
    住房地震保险是指对由地震造成的居民个人住房及相关财产损失提供保险保障的制度。从广义上说，地震保险既可以针对财产损失，也可以针对人身损失。由于人身保险合同往往将地震风险列为承保范围，而财产保险并非如此，因此从狭义上说，地震保险往往单指财产保险。住房地震保险是狭义地震保险的一部分，其承保的标的是居民个人的财产，而非企业或者其他组织的财产（见图1）。
    图1广义的地震保险的构成
    严格来说，地震对于商业保险公司是不具可保性的风险，主要原因在于：缺乏大量同质的、独立分布的风险暴露，不适宜运用大数法则；地震风险造成的损失异常难以预测，特别是几乎无法准确估计风险事故发生的频率；地震造成的损失巨大，单个保险公司难以承担；地震保险的保费往往非常昂贵，普通居民可能难以支付。正因为如此，完全依靠商业保险体系承保地震风险十分困难，特别是如果期望在地震多发地区建立覆盖面很广的保险补偿制度时，政府的参与和引导就势不可少了。
目前，世界上最有代表性的地震保险制度主要存在于三个国家和地区：美国加利福尼亚州、新西兰和日本。巧合的是，这三种地震保险制度都是在某次特大地震发生之后2年之内建立起来的，并具有一些共同之处：
1.实质上都是一种住房地震保险制度，即承保的标的都仅限于居民住房及其相关家庭财产，不包括企业或其他组织的财产①；
2.建立的目标都在于提供居民支付得起的地震保险产品，具体设计中都对最高赔偿额、免赔额等做出了详细规定；
3.政府通过立法和成立专门机构等形式对地震保险制度的设计、规划以及行政管理起到了主导作用；
4.商业保险公司参与具体的运作，包括代收保费或者提供理赔服务等；

［作者简介］田辉，助理研究员，现供职于国务院发展研究中心金融研究所。
5.都包含较为复杂和完备的再保险安排。
另一方面，这三种地震保险制度也存在一些细微的不同（见表1），主要表现为：
1.政府承担责任的程度
在美国加州和日本，政府和商业保险公司共同分担对地震保险的责任，在新西兰，住房地震风险则更多地由政府承担。具体说来，加州设立专门的地震局（CEA）管理住房地震保险，政府虽然通过派人参加地震局委员会来影响重大决策，但地震局从资金来源到具体运作都是由会员保险公司负责提供的。在日本，地震保险的所有风险都由国家设立的日本地震再保险公司（JER）给予再保险，相应损失则由政府、保险公司和JER共同分担。在新西兰，住房地震保险由新西兰地震委员会（EQC）负责管理，政府承担全部的赔偿责任，商业保险公司只提供代收保费的服务。
2.强制保险的程度
加州、新西兰和日本的住房地震保险制度都包含着一定的强制成分，但具体内容有所不同。在加州，房主是否购买地震保险是自愿的，是否从加州地震局（而不是从其他保险公司）购买是自愿的，保险公司是否选择加入地震局也是自愿的，但保险公司的承保行为是强制的，即只要加州房主选择购买，经营家财险业务的保险公司就必须向其提供住房地震风险的保障。在新西兰，凡是购买了家庭财产火灾保险的房主，就必须购买住房地震保险，即地震保险的强制性建立在普通家财险的购买行为之上。在日本，居民可以自由选择是否购买住房地震保险，但商业保险公司一旦承保，则必须向日本地震再保险公司进行分保，即分保行为是强制的。
世界上三种主要地震保险制度的不同
表1
[]美国加州[]新西兰[]日本建立时间[]1996年，Northridge地震（6.7级）之后2年[]1944年，Wairarapa地震之后2年[]1966年，Niigata地震(7.5级)之后2年覆盖的主要风险因素[]地震（地震引起的火灾或水患损失在普通家财险保单中就予承保）[]地震、火山爆发、海啸[]地震、火山爆发、海啸风险责任的承担[]政府和商业保险公司共同承担[]基本全部由政府承担[]政府和商业保险公司共同承担管理机构[]加州地震局（CEA）[]新西兰地震委员会（EQC）[]日本地震再保险公司（JER）自愿与强制程度[]购买与否是自愿的，保险公司是否加入CEA也是自愿的，但承保是强制的（只要居民购买，就必须出售）[]强制的，只要购买了火灾保险，就自动覆盖了地震风险因素[]居民购买是自愿的，凡是出售地震保险的保险公司必须向JER进行分保二、当前我国住房地震风险的承保现状和问题
1996年之前，我国保险公司提供的企业财产保险和居民家庭财产保险的保障范围中覆盖了包括地震在内的各类巨灾风险因素。但从1996年开始，随着保险市场化改革的启动，行业监督管理机构从控制和防范保险公司经营风险角度出发，限制保险公司大范围开办地震保险，地震保险业务仅以个案特别审批的形式开展。2000年，保监会将地震险剔出了财险主险合同，只有部分保单以附加险承保。当前在特别约定下，我国财险市场上少数家财险和房贷险保单提供地震风险的承保。一是人保财险、大地财险等公司在个别地区试点推出了“居家无忧”、“大地解忧”等针对家庭财产的地震保险；二是少数公司因为客户的特别要求会将地震风险纳入房贷险的承保范围。考虑到当前我国商业保险公司所提供的大多数企业财产保险和家庭财产保
①在这些国家和地区，企业或其他组织财产所面临的地震风险一般都由商业保险体系予以承保。险中均将地震风险列为除外责任，商业保险机构和政府都没有承担实质的责任，因此可以说，现阶段我国并没有建立真正的地震保险制度，只是存在极少数特别约定情况下的地震风险承保行为。
具体来说，这种个别的地震风险承保行为存在如下问题：
1.政府的职责缺位
国际经验表明，在使得巨灾风险从不可保转变到可保的过程中，政府和商业保险企业的作用缺一不可。政府的主要作用体现在颁布法律法规、设计整体框架、制定相关标准、确立监管规则等方面，有时还需要在前期提供必要的资金支持，在后期参与再保险安排。至于保单的承保和理赔等工作则最好由商业保险公司承担。反观我国，巨灾保险体系至今推进缓慢的根本症结，在于政府职责的缺位以及对于政府应该承担何种职责认识不清，具体表现为：缺乏相关的巨灾保险法律法规；缺乏专门的巨灾保险管理机构；缺乏巨灾保险的整体规划，未纳入到国家灾难风险管理体系的灾前防范环节中；政府未明确在巨灾保险体系中与商业保险公司的职能划分；在巨灾保险的再保险安排方面没有明确规定和作为；缺乏相关的财税优惠政策，例如对计提巨灾保险准备金、免征巨灾保险保费收入的营业税等方面缺乏相关政策。可以说，1996年之后我国地震保险制度的缺失是在保险市场不断壮大、保险机构对风险和收益的认识逐步加深，但政府未能发挥应有作用的背景下，保险监管机构以及保险公司本身的一种必然选择，具有历史的合理性。如果政府发挥了应有的作用，提供了必要的支持，相信保险行业自身也会有动力提供地震巨灾保险，毕竟有效的巨灾保险体系对于保险公司更好地服务客户、拓展相关业务、增加运作资金、承担更多的社会管理职能等方面都大有裨益。
2.缺乏强制性
住房地震保险的保单数量必须足够大，才能形成一个足够大的分担风险的团体，缓解承保过程中的逆选择风险②，并实现国内地震风险保障的“广覆盖”目标。从这个意义出发，住房地震保险制度应该包含一定的强制性因素。2006年之前，我国家财险市场中的房贷险投保具有强制性要求。央行在1998年颁布的《个人住房贷款管理办法》中规定：以房产作为抵押的，借款人需在合同签订前办理房屋保险或委托贷款人代办有关保险手续。此后相当长时间内，银行都将购买房贷险作为借款人申请房贷的必要条件之一②。2006年银监会下发通知，规定房贷险采取自愿缴纳，不再强制上缴，2007年，住房公积金贷款也改为自愿投保房贷保险。自此，我国家财险的投保和承保行为中不再有任何强制性的因素存在。由于多数公众保险意识不强，存在侥幸心理，家庭财产保险的投保率很低，在贷款买房时投保房贷险的购房者也变为极少数。另一方面，保险公司出于费率难以计算、潜在损失过大等现实考虑，也不愿意主动提供地震风险的承保。在供需双方的保险意愿都不强烈的情况下，加上市场化改革以来家财险费率一路走低等因素的影响，自2001年以来，我国保险业家财险的保费收入持续下降③。2003年，家财险保费收入19.42亿元，占财险公司全部保费收入的2.23%；2007年，在其他险种多为两位数增长的前提下，家财险保费收入仅为17.01亿元，占财险公司全部保费收入的0.82%。
3.相关配套制度极不完善
住房地震保险制度的建立是一个系统工程，涉及到方方面面，目前我国在相关配套制度的建立和完善方面还存在相当多的问题，主要表现为：
（1）住房建设中存在制度性缺陷。尽管我国政府自1989年起就出台法规，要求建筑物的设计标准需要达到一定的防震能力，但根据现行规定，新建商品房的竣工质量验收实行由开发商自行进行、工程监理资料备案制度，开发商只要出具《建设工程竣工验收备案表》就可以交付。由于这一规定，现实中不少楼盘要么在设计时没有严格遵守防震标准，要么在建设过程中偷工减料，大大影响到了房屋的实际抗震性能，增加了保险承保的难度。
（2）缺乏对地震风险的有效评估。对巨灾风险进行承保必须建立在对巨灾损失进行有效评估的基础
①逆选择风险是指只有那些经常遭受损失的人才会通过保险寻求保护。
②基本房贷险一般不保地震，主要保火灾、爆炸、暴雨、台风等条款列明的13种自然灾害，但个别情况下会应借款人要求，将地震险列为拓展条款。
③房贷险保费收入一般归类在家财险收入中进行统计。上。巨灾风险的评估不同于简单的灾害图绘制或者描述，不仅应该包括地震等巨灾事故发生的位置、发生的频率、严重程度等内容，还应该包括可保性的分析，包括易损性（特定灾害强度下的损失程度如何）、价值分布（受损区域的财产价值集中状况如何）等内容。我国尽管有丰富的地震历史数据，但在地震数据与保险数据进行有效对接方面做得很不够，使得从保险角度对地震风险进行有效评估十分困难。
（3）风险转移机制单一。地震等巨灾风险事故发生的频率如此稀少而造成的损害程度又如此严重，即使在全球范围内也很难完全分散，依靠传统的再保险手段作为风险转移机制已经远远不够。目前国际上的一个整体趋势是借助资本市场的容量扩大承保能力，并通过长期融资安排稳定保费支出，其中巨灾债券就是目前最普遍应用的创新型风险转移工具。反观我国，风险转移机制单一，仍然主要依靠再保险安排，缺乏与资本市场对接的、更强有力的风险转移和融资工具。
三、政策建议
1.尽快建立起多层次的住房地震保险体系
该体系主要由国家主导的地震保险和商业地震保险共同构成。其中，国家主导的地震保险体系应面向全国建立，以“广覆盖、低保障、保费可负担”作为基本原则，对象主要是居民的住房及其必要财产；商业地震保险体系承担基本保障之外的额外保障，并且对企业财产以及重大项目的地震风险进行承保。
2.建立地震保险中的共保机制
特别是在国家主导的住房地震保险体系中，必须尽快建立起由政府、保险公司、再保险公司和投保人共同参与和负担的共保机制，四方各司其职，缺一不可（见图2）。
图2国家主导的住房地震保险体系中的共保机制
3.科学合理地设计住房地震保险的技术性框架
具体内容包括：在国家主导的体系中应该包含多大程度的强制性，强制性特征如何体现，房屋和财产的最高赔偿限额是多少，免赔额如何确定，如何体现费率的地区性差异，地震保险保费收入如何实行税收优惠，巨灾准备金如何计提等。
4.加快相关配套制度的建立和完善
主要包括统一权威的地震灾害图的绘制和定期更新发布、强化住房抗震标准的落实、建立地震保险与房屋减震制度的联动机制、推进巨灾债券等创新型风险转移工具的研发与应用等。
［编辑：王一心］保险研究2008年增刊