论地质灾害损失的科学补偿机制的建立

余振国

    一、中国地质灾害及其风险特点
    （一）中国地质灾害概况
    我国地质和地理环境复杂，气候条件时空差异大，地质构造复杂、地形地貌起伏变化大，我国地质灾害风险较大的山地丘陵占国土面积的65%，但山区丘陵地带居住了全国56%的人口。我国地质灾害种类多、分布广、危害大,是世界上地质灾害最严重的国家之一。滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降和地裂缝灾害在中国31个省（区、市）均有分布。全国有1 583个县（市）长期受到泥石流灾害的困扰，约7 400万人不同程度地受到泥石流的危害和威胁。1995年至2005年，平均每年因突发性地质灾害死亡和失踪1 108人、直接经济损失59亿元，最高年份的1998年直接经济损失达到150亿元。平均每年造成人员死亡和失踪1 167人、财产损失64亿元。据国土资源部统计，每年全国因地质灾害造成的人员伤亡和经济财产损失，农村占80%以上。地质灾害普查工作初步查明，全国共有各类地质灾害隐患点近23万处，受威胁人口达3 500多万人，其中80%以上的隐患点和受威胁人口在农村。
    2006年，除北京、上海和宁夏外，全国28个省（区、市）都发生了地质灾害，共发生10 2804起。其中，滑坡88 523起、崩塌13 160起、泥石流417起、地面塌陷398起、地裂缝271处、地面沉降35处，95.2％是自然因素引起、4.8％是人为因素诱发的，共造成663人死亡、111人失踪，453人受伤，直接经济损失43.16亿元（国土资源部，2006）。
2007年，全国共发生各类地质灾害25 364起，造成人员伤亡1 123人，其中死亡598人，失踪81人，地质灾害监测预警成效明显，成功避让地质灾害920起，安全转移37 830人，避免直接经济损失5.5亿元（国土资源部，2007）。
2008年1~3月，除北京、天津、上海、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、海南、西藏和宁夏外，其余19个省（自治区、直辖市）都发生了地质灾害，共发生3 106起，其中滑坡2 094起、崩塌858起、泥石流5起、地面塌陷129起、地裂缝18起、地面沉降2起。共造成32人死亡、1人失踪、30人受伤，直接经济损失4.99亿元（国土资源部，2008）。
据全球最大的再保险公司——瑞士再保险公司的最新报告显示，中国每年遭受的自然巨灾损失已占国内生产总值(GDP)的6%，且潜在的受灾损失在不断上升。我国一些地区和县（市）的地质灾害已成为制约地方社会经济发展的重要因素，全国经济的可持续发展受到了严重影响。
有关专家研究认为，在今后一个时期，地球以至更大系统的天体运动有可能进入一个更加复杂的变异阶段。在这种形势下，地壳运动可能更加活跃，全球气候更加异常，因此人类面临着的地质灾害风险有进一步加剧的趋势。
从我国社会经济条件看，今后一个时期，人口将进一步增加，城市化进程将进一步加剧，更大规模的资源开发和工程建设活动，不仅在沿海地区继续进行，而且将迅速向中国中部和西部地区发展。在这种情况下，中国大部分地区地质灾害的发育程度和破坏程度均将不断提高，从而使我国地质灾害造成的损失达到前所未有的严重程度。
（二）中国地质灾害的风险特征
［作者简介］余振国，现供职于中国国土资源经济研究院。
1.种类多、影响范围广。我国的地震、崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷、地裂缝以及各种矿区、工程人为引发的次生地质灾害等尤其严重，其规模和危害程度均居世界前列。
多数地质灾害风险往往会使一定地域内大量保险标的同时受损，这与普通风险发生只会影响一个或几个保险标是不同的。
2.地质灾害破坏损失程度严重。地质灾害造成大量人员伤亡，破坏工农业生产和各种工程设施及社会财产。据统计，地质灾害造成的人员死亡数约占各种自然灾害死亡人数的2/3。随着经济的发展，地质灾害造成的损失将越来越严重。多数地质灾害风险一旦发生，损失惨重，常常成为保险公司和再保险公司的灭顶之灾。地质灾害不能像普通风险那样进行常规的保险运作。普通风险发生的损失会限制在保险金额限度内，对于普通风险，保险公司可以通过收取合理的保费，提存充足的责任准备金保证保险标的的损害赔付。
3.地质灾害损失发生频率具有不确定性。我国地质灾害发生频率具有不确定性，在一些地区地质灾害发生的频率一年可能几十次，而在一些地区则是多年偶有一遇。一般来说，我国地质灾害风险具有地域特点和季节性特点，山区丘陵区突发性地质灾害发生的频率比平原区高，雨季比旱季频率高。
4.地质灾害保险易受逆选择与道德危险的影响。地质灾害风险保险易受逆选择与道德危险的影响，由于地质灾害风险的地域性特点，处在较高地质灾害危险区的人，投保意愿高，反之处于较低地质灾害危险区的人，其投保意愿则低，从而产生保险的逆选择现象；地质灾害损失的认定较为困难，还易诱发道德危险。
保险是应对灾害风险的一种重要市场形式。西方发达国家灾害保险的实践证明，灾害保险对于防灾和救灾都是非常有效的手段，联合国确定的国际减灾战略也要求各国强化灾害保险对防灾救灾的贡献率，因此，有必要借鉴国外经验，建立我国的地质灾害保险制度。
二、地质灾害保险的职能
（一）分担危险及补偿损失的职能
地质灾害保险的基本职能有两个：分担危险和补偿损失。这两个职能是相辅相成的，补偿损失是地质灾害保险的最终目的，分担危险则是地质灾害保险处理危险事故的技术方法，是达到补偿损失这一目的所采用的手段。两者关系体现了地质灾害保险机制运行过程中手段与目的的统一。
保险组织通过向投保人收取保险费，建立保险基金。当被保险人遭受损失时，用保险基金进行补偿。实际上就是用大家的钱来补偿一部分人的损失，将一部分人面临的危险分摊给大家，这样从整体上提高了对危险的承受能力。对于民众而言，保险的最大作用在于一旦灾害发生，可以得到保险机构的赔偿，从而使其灾后生活有了保障，并具备灾后重建的资金，比起单纯依靠政府和民间组织的救济，保险机构的赔偿显然是更有力的支持。
（二）地质灾害保险有助于保持社会稳定
保险因其在应对意外事故中的积极作用而被誉为是社会的“稳定器”。地质灾害保险也同样具有“稳定器”的作用。地质灾害保险通过对灾害进行时间和空间维度上的分解，极大地提高了地质灾害承灾个体或家庭的承灾能力，使投保人在受灾后能够及时获得生活保障和灾后重建的资金支持，从而消除了因灾致贫人口因生活无着落而铤而走险的潜在隐患，有效地消除了社会不稳定因素。
（三）地质灾害保险可以有效减轻政府财政负担
地质灾害保险减轻政府财政负担的作用可以体现在防灾和救灾两个方面：
 首先，从防灾方面来说，一方面是投保人通过缴纳保费的方式参与了减灾投入，另一方面是保险机构在接收了投保人的保金之后，为了减少赔付金额以提高利润，就会采取积极的减灾措施来防止和减少灾害的发生。上述两个方面的共同作用都有效分担了政府在减灾方面的投入。
 其次，从救灾方面来说。当今地质灾害所造成的损失越来越大，时常带来突兀而庞大的资金需求，如果由政府全部负担，必然会是一个沉重的包袱。如果建立了地质灾害保险制度，灾害发生之后，保险机构应当按照事先约定的赔付标准对投保人进行赔付，从而减轻了国家在救灾投入上的负担。
（四）融资职能
地质灾害保险的融资职能是指将保险基金的暂时闲置部分，重新投人到社会再生产过程中。保险组织通过收取保险费聚集起规模庞大的保险基金，保险基金从原理上说是为了赔偿被保险人的经济损失，危险事故不可能都同时发生，保险基金因此也不可能一次全部赔偿出去，总有一部分基金处于闲置状态。在现代经济社会中，资金是一种能够带来利润的资源，如果闲置、实际上等于在遭受损失，因此可以将闲置的保险基金投入到社会再生产中。将保险基金投入社会再生产有两种途径：一种是保险公司将保险基金存入银行，由银行贷放出去，进入社会再生产过程；另一种是保险公司直接投资。前者对保险公司而言，危险很小，但收益也较低。保险公司作为商业机构，以营利为目的，从自身经济利益出发，更愿意直接运用保险基金，以获得更高收益。而且，保险公司的投资渠道有很多，通过投资分散化，可以最大限度地降低风险。
（五）防灾防损职能
保险公司作为以营利为目的的商业机构，从自身的效益出发，愿意主动参与防灾防损工作。防灾防损做得好，危险事故就发生得少，保险公司的经济赔偿就会减少，其利润就会增加。而保险公司从主观利益出发采取的行为，如进行防灾防损宣传、向防灾防损部门投资、资助防灾防损方面的研究等，从客观上促进了全社会防灾防损工作的开展。从自身条件来看，保险公司有能力参与防灾防损工作。保险公司的日常业务是围绕“危险”展开的，从承保、计算费率到理赔都在与危险事故打交道，对每一次事故发生的原因、损失情况都要进行分析、研究和统计，积累了大量有关危险的第一手资料。不论是对财产的分布状态，还是对危险事故发生的概率和可能造成的损失程度都有深入的了解。在科学的基础上，保险公司完全有能力做好防灾防损工作。
（六）分配职能
分配职能是指地质灾害保险实际上参与了对国民收入的再分配。地质灾害保险通过向多数投保人收取保费建立保险基金，并在地质灾害发生后向少数被保险人进行经济赔偿，就像财政中的转移支付一样，这一部分资金实现了再分配。对于因灾致贫的家庭而言，这种形势的财富再分配，对于受灾个体或家庭的生活保障及其精神心理方面都具有积极的作用，从而能感受到一种社会归属感，而这种归属感的产生，对于社会的和谐具有潜移默化的促进作用。
（七）地质灾害保险有利于提高民众地质灾害防范意识，从而能有效减少灾害损失
保险的赔付是具有一定前提条件的，如果投保人未能及时发现灾害隐患因而造成损失，保险机构将可以拒绝赔付。因此，投保人在投保之后，就会从自身利益出发，提高防范意识，主动学习防灾减灾知识，避免拒赔现象的发生。群众出于自身利益而进行的学习，其效果将比政府对其进行宣教的效果要好得多，从而在减少灾害损失方面也能起到更大的作用（袁宗蔚，2000）。
三、地质灾害保险制度建设中政府的作用
（一）制定《地质灾害保险条例》、《地质灾害保险基金管理办法》、《地质灾害损失补偿标准》等法规，完善国家的行动计划和减灾政策，不断强化国家地质灾害管理的制度、法规和政策建设,为地质灾害保险体系运行提供可行的监管、制度和税收框架设计、土地利用的地质灾害防治规定，建立地质灾害基金的优惠税收政策，建立地质灾害保险制度。推动地质灾害风险管理的科学化和规范化，组织开展地质灾害风险及地质灾害损失调查、分析和评估，建立地质灾害风险分布动态信息系统，保证地质灾害损失补偿投入的稳定增长、中央和地方政府地质灾害救灾资金逐年增加,并建立较为规范的转移支付制度。
（二）履行地质灾害风险管理的公共服务职能和地质灾害保险市场监管职能。地质灾害风险管理具有公共产品的属性，只有政府才能更好地协调和控制许多事关全局性的地质灾害致灾因子,只有政府才有能力动员全部社会经济力量更好地降低全社会的地质灾害风险水平，有效保障全社会的社会福利状况。地质灾害保险存在市场失灵的情况，特别是在地质灾害保险发展的初级阶段的市场失灵需要政府发挥培育市场和纠正失灵的职能。政府对保险项目的实施应该积极进行监管，以保证其管理和总体偿付能力的质量。作为公共利益代言人和公共事务管理者的政府,还应努力从政策和法规方面为促进保险公司多角盈利提供支持,引导保险公司在市场间、市场内平衡损益。出台有利的投资政策,给予保险公司在更大市场范围内盈利的机会,改善其财务状况,从而提升其地质灾害保险承保和偿付能力。
（三）构建和加强国家地质灾害防御及应急系统。推动地质灾害防治科学研究和地质灾害防治技术开发工作，重视防灾减损技术创新以及灾害管理网络的构建和地质灾害监测预警系统的建设，抓好地质灾害全程动态监测及资料处理、分析、模拟和预报警报制作、预报警报的传播、分发和服务系统等的建设。要充分利用现代不断成熟的高科技技术来提高地质灾害与风险的管理水平。
（四）加大政府对事关全局的“公益性”地质灾害防治工程投入的补偿。建立地质灾害防治体系,兴建地质灾害防治工程等。
（五）开展地质灾害风险防治的公众教育，强化公众风险管理意识,提高公众的地质灾害投保意愿,提高地质灾害保险投保水平
作为地质灾害保险的消费者,投保意愿和投保能力直接决定着地质灾害保险的购买情况。地质灾害保险的市场推广和宣传具有较大的外部性,以营利为目的的商业保险公司缺乏动力在此方面进行大量投入,而以维护社会公众利益为己任的政府则可担此重任。较之商业广告,政府推行地质灾害保险公益宣传更有影响力,更容易得到公众的信任,有助于增强广大公众的风险意识,提高地质灾害保险投保水平。
（六）通过财政措施提高消费者投保能力。消费者投保能力低是导致地质灾害保险投保率不高的主要原因。因此,政府应当通过财政补贴,分担投保者的保费负担。政府还可以制定地质灾害保险法规,允许投保人通过缩小保障范围、提高免赔比率的方式提高对地质灾害保险的购买力,扩大投保范围。另外，政府可以参与为那些为穷人提供财政支持以保证他们能够参与到地质灾害保险项目中来。在灾后紧急贷款给受灾的企业和个人，提供住房及其他补偿。
（七）建立地质灾害保险市场中介和技术服务体系。提供地质灾害风险模型分析、地质灾害量化和地质灾害风险控制计划，培育、鼓励和积极监管从事地质灾害风险评估、管理和降低风险的保险服务机构。
四、我国地质灾害保险制度建设的目标模式与路径
（一）我国地质灾害保险制度建设的目标模式
我国地质灾害保险制度建设总的要求是在政府引导支持下，以保险公司为市场主体,建立一个消费者具有投保意愿和投保能力、保险公司具有承保意愿和偿付能力、风险分散机制完善、渠道畅通的良性发展的地质灾害保险市场。
我国近年来地质灾害的发生频率和强度大大增强,然而,由于地质灾害保险风险较高,各家保险公司受偿付能力的限制,在政府充当局外人的情况下,商业保险公司难以独立撑起中国地质灾害保险市场。其次,政府直接供给地质灾害保险的政府主导模式也不适合于中国。这将使公众不愿意采用市场化的手段来分散风险。
综合考虑各方面因素,我国地质灾害保险运作模式应该采取政府积极引导的保险市场模式。这一方面有利于我国商业保险市场更好地发挥其“社会减灾器”的功能,并拓展新的业务空间;另一方面也有利于广大公众转变观念,主动防灾、减灾,并支付相应成本。与此同时,政府积极引导的市场化模式将地质灾害保险体系的具体运作交给市场,而政府则充分发挥其社会事务管理者的职能,给予必要的辅助和支持。这有利于兼顾效率与公平,提高保障水平与质量,更好地实现增加民众福祉的目标（姚庆海，2006）。
建设一个适应我国地质灾害防治国情的，符合《突发事件应对法》所规定的巨灾风险保险体系要求的、符合市场经济规律和现代保险制度特点的地质灾害保险体系。考虑到中国的实际情况,借鉴国际经验，我国地质灾害保险制度建设的目标模式是：应在政府的主导下，按照“保额适当、循序渐进、广泛覆盖”的原则，建立起包括直保公司、再保公司、国际再保险公司、国家财政在内,多方参与、多层次的、险种（独立险、附加险）灵活多样、保额适当的地质灾害保险体系。暨在政府政策支持的前提下，整合政府、社会、个人三方面的力量，由商业保险公司遵循市场原则对地质灾害科学地进行承保与理赔。
也就是说，中国应当建立抗风险能力强大的地质灾害风险保险组织结构体系:将受政府地质灾害保险政策支持的直接保险公司作为地质灾害风险保险组织结构体系中的基石与中流砥柱,直接保险公司主要是通过减少风险集中度、建立地质灾害准备金、增加资本、保险资金再投资等手段增强自身风险抵御能力；构筑商业再保险公司和资本市场作为地质灾害保险市场的第一道安全防护墙,通过商业再保险公司和资本市场,分散地质灾害风险,增强偿付能力；政府作为地质灾害风险保险组织结构体系的最后一道安全防护墙,充当商业保险公司的最终再保险人,在发生巨大规模损失时分担保险市场压力。
（二）我国地质灾害保险制度建设路径
我国地质灾害保险制度建设的路径是：积极进行理论方法探索，做好试点示范，研究制定地质灾害保险法律法规和保险合同规范条款，进行险种设计和市场意愿调查分析，建立科学的地质灾害保险开发、运营和监管体系，在全国顺利开展地质灾害保险业务。
地质灾害保险制度建设关键是将地质灾害调查、监测、预警预报、地质灾害风险分析评估、地质灾害防治体系与保险体系对接，加快地质灾害风险分析与保险技术研究，建立地质灾害保险机制，积极发展地质灾害保险、工程建设和资源开发中的地质灾害责任险，完善地质灾害保险法规政策，宣传普及地质灾害及其保险知识，营造地质灾害保险发展的良好环境。我国地质灾害保险制度建设的重要环节是：
1.设立国家地质灾害保险基金。国家通过建立地质灾害保险基金的方式，为地质灾害保险提供基础性的保障。当各种地质灾害保险补偿和其他辅助补偿方式不足以补偿地质灾害损失时，政府有责任和义务动用地质灾害保险基金承担不足部分的灾害补偿责任。因为，没有国家地质灾害保险基金的鼓励和扶持，群众与地方政府对参加一般商业性地质灾害保险的积极性并不高；而一旦发生大灾，保险公司又面临着巨额赔付，风险太大又赚不到钱，一般商业保险公司无力单独开展地质灾害保险。
2.建立政府与保险公司的合作体制，积极促使保险公司在地质灾害保险制度建设中发挥应有的作用。从社会分工的角度看，保险公司具有风险管理的专业优势，能够也应当在地质灾害保险方面有所作为，而地质灾害保险市场对保险公司而言也是一个潜力巨大的业务领域。从社会成员的角度看，保险公司在地质灾害保险制度建设过程中可以考虑承担更多的责任。
建立政府与商业保险公司合作的地质灾害保险模式，通过前期资金的积累以及政府和保险公司对损失的共同分担，既能解决财政资金短缺，减轻政府压力，消除保险公司因巨额赔付产生的风险，将政府的立法、税收、监管、行政、补贴等政策性优势与保险公司的技术、人才等商业和市场运作优势结合，互补短缺，相辅相成。
政府作为宏观调控的主体，间接地引导和组织商业保险公司进行地质灾害保险。
3.建立以居民家庭不动产的地质灾害保险、工程建设地质灾害责任保险、矿山地质灾害责任保险为强制性保险。规定承保范围和承保限额。实行全国范围保费和地区差异保费相结合的保费制度。
4.对于地质灾害风险大的地区还可以采用地质灾害风险证券化技术，利用国内市场和国际市场分散地质灾害保险风险。
五、地质灾害损失补偿的科学机制
加快地质灾害保险制度创新，建立科学的地质灾害补偿机制，对完善地质灾害防治和救助体系，增强全社会抵御地质灾害风险的能力，促进经济又好又快发展，具有不可替代的重要作用。
对地质灾害损失进行有效地补偿是一项复杂的系统工程，涉及到社会、政治、经济的各个方面。地质灾害损失的科学补偿机制可以通过补偿系统各部分之间的有机联系，发挥各子系统的作用，实现地质灾害损失的合理补偿。
地质灾害损失科学补偿机制，应该能够调动全社会的资源来共同分担地质灾害损失。地质灾害损失科学补偿机制应该能够充分发挥市场与政府两种基本手段的各自的优势，实现效率与公平。根据地质灾害损失的大小及区域经济的承受能力，地质灾害在补偿机制中分别由被保险人、保险市场、国际国内再保险市场、地质灾害基金、资本市场、政府救援、慈善援助、国际巨灾共同体等逐层共同分担，有效地从时间上和空间上将地质灾害的损失分散并使补偿成为更合理、更经济、更可行的一种财务安排。
政府与市场是地质灾害损失科学补偿机制的一体两面，各有其能，缺一不可。政府支持是市场机制发挥作用的一个重要条件，迄今为止，还从来没有看到过有权威的证据显示，仅凭私营市场的能力而没有政府的支持可以独立解决地质灾害风险保险问题的成功案例。
(一)充分发挥政府补偿的积极作用
政府补偿主要是以财政资金和必要的行政手段为主要的工具,对全社会地质灾害风险进行管理、对地质灾害损失进行分摊和补偿的。政府对救灾资源调动较为迅速和集中；能够较好地满足灾害补偿的公平目标,有利于优先扶持和保证社会的弱势群体（谢家智，2004）。
政府还可以有效地限制投保人在地质灾害保险市场中的逆选择倾向，使风险集合更符合随机性的原则。政府通过地质灾害保险基金，及规范地质灾害基金的运作，发行地质灾害债券等措施使地质灾害的损失得以分摊，政府在灾后所作的税收减免、财政补贴也使地质灾害管理的成本降低，使地质灾害补偿机制的经济可行性加强。
当市场机制失灵的时候，政府的介入可以恢复市场功能，促使市场发挥作用。政府是市场中“看得见的手”，政府机制可以以补贴、补助手段促进市场机制发挥作用，恢复市场的功能，通过市场手段来实现经济社会系统在地质灾害损失补偿方面的公平与效率。另一种情况下，在政府补偿机制因强调公平性而无法达到效率的情况下，发挥市场机制的作用，可以突破政府机制中地域性的限制，如再保险市场在全球资本市场实现风险的分摊，使大数法则在更大范围内应用。
（二）大力拓展市场化的地质灾害补偿体系
市场化的地质灾害补偿体系不但具有良好的效率优势和灾害风险管理的激励功能,还能够大大地减轻政府的财政负担,同时,由于市场化的风险分担模式各种工具的创新,对风险损失的分散范围与承受能力将极大地拓展,显现出强大的生命力。
1.积极发展各类地质灾害保险业务。保险是市场化风险损失分摊的最主要手段,欧美发达国家对保险业的发展极为重视,在欧美发达国家，保险补偿占灾害损失的比例平均为36％（佳雨2008），保险在灾害损失补偿中作用显著。而反观我国,由于保险业发展的严重滞后,保险资本短缺,保险的市场机制不健全,导致保险难以有效承担灾害风险损失补偿的职责。目前我国的保险补偿占灾害损失的比例尚不到1％（许飞琼，2008）。
2.积极发展再保险市场。再保险被称为“保险的保险”。再保险是原保险业技术和组织形式的创新,再保险对原保险的健康发展和保险资本的扩大具有非常重要的作用。我国保险业的落后不但表现在原保险发展的滞后,更表现为再保险发展的缓慢。通过再保险业网络,连接全世界的保险资本,并通过再保险业务将特定地区的灾害风险向全世界范围进行分散,对原保险业和保险市场的发展起到重要的促进作用（姚庆海，2006）。
3.积极推进风险证券化为代表的保险经营技术与产品的创新,为保险的市场化经营创造条件。20世纪90年代西方保险业积极探索推广的风险证券化技术,将灾害风险与资本市场进行有机的结合,为解决市场化保险业的发展提供了一个很好的思路。
［参考文献］
［1］袁宗蔚.保险学--危险与保险(增订三十四版)［M］.北京:首都经济贸易大学出版社.2000.
［2］姚庆海. 沉重叩问：巨灾肆虐，我们将何为［J］.风险管理，2006，(10) （总第218 期）：30－33.2006，(11)（总第219 期）：50－53.
［3］谢家智.我国自然灾害损失补偿机制研究［J］.保险研究， 2003，(11).
［4］许飞琼. 地震灾害与地震保险［J］. 中国经济周刊. 2008-02-26.
［5］佳雨.投保覆盖率低 保险业不可承受之轻——理赔额仅占损失1.4%［OL］. http://news.idoican.com.cn/sclswb/html/2008-08/18/content_10403906. htm
［6］国土资源部，地质环境公报.2006.2007.2008
［编辑：郝焕婷］保险研究2008年增刊