湖南农业保险发展状况与对策研究

湖南农业保险课题组

（中国保险监督管理委员会湖南监管局，湖南 长沙 410015）

    ［摘要］湖南农业正处于从传统农业向现代农业过渡阶段，传统农业保险的经营面临发展困境，农业保险试点形成了多种模式。建立适应现代农业经济发展的现代农业保险制度，必须加快制定农业保险的地方性法规，明确政府在现代农业保险中的职能定位，建立健全现代农业保险风险防范体系，因地制宜创新现代农业保险发展模式，构建现代农业保险制度长效机制。
    ［关键词］湖南农业保险；传统农业保险；现代农业保险制度；对策研究
    ［中图分类号］F840.66［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）04-0084-03
    Abstract：The agricultural industry in Hunan is transiting from the traditional model to the modern model, and traditional agricultural insurance is facing with difficulty while pilot agricultural insurance programs are establishing multiple insurance models. To establish a modern agricultural insurance system compatible with the development of modern agricultural industry, we should first promulgate agricultural insurancerelated local regulations, pinpointing the role of local government in modern agricultural insurance, setting up a complete risk prevention system, innovating on the model of agricultural insurance according to local situation, and creating a longterm mechanism suitable for the development of modern agricultural insurance.
    Key words：Hunan agricultural insurance; traditional agricultural insurance; modern agricultural insurance system; measure research

湖南是一个农业大省，乡村人口4 148万，占总人口的61.29％，耕地面积381.6万公顷，是我国主要的粮食生产基地，是油菜、柑橘、茶叶、桐油的主产区，也是生猪、水产品的重要输出省份。湖南农业生产周期长、回报率低、受自然灾害影响较大。近几年来，湖南省平均每年约有6百多万公顷农作物受灾，减产约200万吨，损失率高达7%。2008年1月，罕见的雪灾使湖南农业生产造成了巨大的损失。湖南保险业虽然把抗冰救灾作为当前工作的重中之重，超常规的开展保险服务，及时有效地进行赔付，但是，截至2008年3月4日，保险公司接到的农业保险报案件数仅为1.73万件，预估赔款1 840万元，保险补偿占损失的比例尚不到1%。由于一些农作物品种的保险尚未开展，99.9%的案件集中在2007年启动的能繁母猪保险，遭受巨大损失的种植业几乎没有任何保险保障，1 300万亩油菜由于被大雪覆盖而绝收，却没有任何保险为其提供补偿。抗冰救灾工作中集中反映出农业保险存在的一些突出问题，如覆盖面狭窄、防灾防损滞后、巨灾保险制度缺位等。与现代农业发展相配套的现代农业保险制度的缺失，是农业保险发展滞后的根本原因。
一、建立现代农业保险制度的现实选择
目前，湖南农业从整体发展趋势上来看，正处于从传统农业向现代农业过渡阶段。农业产业开始进行结构性调整，并向集约化、产业化、市场化和国际化方向迈进。它既涉及到生产力的发展，也涉及到生产关系的变革，既要夯实经济基础，也要改进和完善上层建筑。建立现代农业保险制度，是运用经济手段完善农业保护体系、加快现代农业发展的一项重要制度安排；现代农业产业化为建立现代农业保险制度提供了前提条件。
（一）传统农业救灾模式的局限所在
传统农业救灾模式主要依靠民政救济和社会捐助。民政部门向农户发放的救灾资金主要用于三个方面：一是灾害发生时，对临时转移出的灾民提供临时生活安排；二是灾情稳定后，对特别困难户给予每人每天1斤粮食、2元～3元其他费用的补助，对房屋倒塌重建免除行政收费并给予3 000元左右补助；三是在冬令春荒时节给缺粮户提供救助。救济本着“管个人不管集体、管生活不管生产”的原则，在灾后的重建家园、恢复生产生活、补偿灾害损失方面更是显得力不从心。社会捐助更多的是体现一种人道关怀，对农民的实际补偿作用微乎其微。2007年，国家统计局湖南调查总队对灾后一年的郴州调研发现，夏荒期间缺粮人口达到了53.11万人，口粮短缺2.4万吨。特别是国家的救济粮停止后，灾民完全靠借粮度日，生活仍然十分困难。
（二）传统农业保险的发展困境
农业保险作为市场经济下的风险管理手段之一，具有经济发展的“稳定器”和农业风险的“防火墙”作用。而农业保险“三高三低”(高风险、高费率、高赔付和低保额、低收费、低保障)的特性，使得传统农业保险的经营面临两难选择。一方面，由于缺乏政府对农业保险的财政税收优惠政策支持,保险公司仅凭收取低廉的保费，难以维持农业保险商业化经营，导致农业保险业务逐步萎缩；另一方面，如果保险公司采取提高费率的办法承保农业保险业务，势必造成大部分农民无力投保和农业保险标的脱保，农业保险发展难以为继。
（三）现代农业保险制度的选择路径
反思农业风险管理的各种手段和办法,只有通过建立现代农业保险制度，才能从根本上提高现代农业保险发展过程中农业风险管控能力。在我国社会主义市场经济条件下，发展农业保险离不开政府、保险公司、农民三方利益主体的政策主导推动、管理技术创新和积极参与投保。因此，农业保险既要兼顾供需双方的现实利益，挖掘市场潜力；又要从维护社会公共利益出发,组织推动发展。要在宏观、中观和微观三个层面，加大对农业保险的支持保护力度，形成整体合力；要在开展农业保险试点工作的基础上,充分发挥现代农业保险分散风险、补偿损失和社会管理功能，为建立现代农业制度体系，提供可靠的安全保障。
二、湖南农业保险试点情况
（一）农业保险试点的基本情况
2007年，中央财政投入10亿元资金补贴湖南、四川等6个农业保险试点省份。湖南省确定水稻和棉花为试点险种，要求在中央、省财政补贴50%的基础上，市县财政保费补贴比例不低于10%。8月份，省政府又对能繁母猪保险工作进行了安排部署，明确在中央财政、省财政各补贴50%和30%保费的基础上，龙头企业和养猪户承担20%的保费。
（二）农业保险试点模式分析
调查中我们了解到，全省各地农业保险业务还是以财政补贴的农作物种植保险和能繁母猪保险等农业保险试点工作为重头戏。由于经济条件、自然条件和保险意识等因素的差异，农业保险试点形成了几种不同的模式：
1．财政补贴下的商业化运作模式。湘西凤凰县的试点工作是财政补贴下的商业化运作模式的典型代表，其主要做法是：在湘西自治州补贴保费15%的基础上，凤凰县财政再补贴15%，农户自负20%；公司以保险条款为尺度推进农业保险试点工作。
财政补贴下的商业化运作模式的优点在于补贴力度较大，有利于调动农户的参与积极性；适度交费，有利于农户区别保险与救济，了解保险责任，减少理赔纠纷；公司经营中的主导地位有利于调动公司的积极性和提高农户保险意识。不足之处在于逐村逐户地做工作，费用高，成本大，公司财力人力的压力大。
2．政府全额补贴模式。湘西花垣县是2007年湖南农业保险试点工作中唯一政府全额补贴的地区，其最突出的特点是：在中央和省级财政承担50%、州财政承担15%的基础上，县财政承担了剩下35%的保费，为全县13.6万亩水稻和2.4万亩棉花进行了统保，对农业保险政策的宣传主要通过理赔服务来实现。
政府全额补贴模式的优点在于全额补贴解决了农业保险收费难的问题；地方政府的高度重视使得公司的工作阻力较小。不足之处在于全额补贴让农户对保险存在认识上的误区，易等同于福利与救济。
3．多种交费方式并存模式。常德安乡县的试点工作采用了多种交费方式并存的模式，由农户交费与村级组织筹集保费相结合、农村经济合作组织（棉花协会）筹集保费和财政垫交保费等多种方式，推动试点工作的全面开展。
多种交费方式并存模式的优点在于交费方式的灵活多样化有利于调动相关利益方的投保积极性，扩大承保面。不足之处在于垫支垫交存在违背自愿原则的嫌疑，垫交款有可能从赔款中克扣或以赔款形式返还。
农业保险试点推动了湖南农业保险发展的进程，业务规模得到了迅速扩大。但无论采取哪种模式，由于配套制度不明朗，农业保险试点工作参与各方对农业保险发展模式和自身角色无法准确定位，农业保险缺乏可持续发展的基础，满足不了农业生产者的风险转移需求。只有建立适应现代农业经济发展的现代农业保险制度，才能促进农业保险的可持续发展，进而促进现代农业经济发展。
三、建立现代农业保险制度的相关建议
湖南省农业保险的发展还处在起步阶段，面临多方面的实际困难。一是农业保险法律制度滞后，国家未制定专门的农业保险法律或实施条例；二是财政补贴缺乏长效机制，政府并没有明确作出财政补贴农业保险的长期政策承诺；三是政府定位与作用不明确，各地政府在农业保险的试点工作中随意性较大；四是保险公司经营缺少制度约束，农业保险的定价、定损理赔等各个环节标准不统一；五是区域性农业保险制度没有建立，采取全国“一刀切”的模式，忽略了地区差异；六是技术和人才缺乏，严重制约了农业保险发展壮大。要弥补这些缺陷，有效解决诸多问题，需要在建立现代农业保险制度中逐步加以解决。建立和完善现代农业保险制度，是一项长期、复杂的系统工程，不可能一蹴而就。为此，提出以下建议：
（一）加快制定农业保险的地方性法规
在国家制定《农业保险法》条件尚不成熟的情况下，可以先行制定地方性法规，一是明确农业保险为政策性保险，受国家法律保护和政府政策支持；二是明确各级政府及有关部门的管理职责和工作职能，建立相互协调的运作机制；三是明确农业保险经营主体和广大农民应享受的优惠政策，用法律法规的形式固定下来；四是建立农业风险的转移和分摊机制，以解除政府、经营主体和农民的后顾之忧。通过法律法规的权威性和强制性，来解决政府或政策的随意性和短期性，保证农业保险运行的连续性和稳定性。
（二）明确政府在现代农业保险中的职能定位
农业保险具有“准公共产品”特性，发展离不开政府的支持，政府必须在农业保险发展中发挥主导作用。一是积极推动现代农业保险立法工作。二是研究支持现代农业保险发展的政策措施。三是运用政府职能推动现代农业保险，扩大承保面，分散经营风险。四是通过宣传教育，引导农村基层组织和农民积极参加现代农业保险。五是从实际情况出发，采取各种灵活有效的形式开展现代农业保险。
（三）建立健全现代农业保险风险防范体系
农业保险具有经营风险因素多、展业成本高和管理难度大的特点。因此，发展现代农业保险应加强风险防范，确保可持续发展。一是应对农业保险业务单独建账、独立核算，同时要建立中央和地方两级农业保险巨灾风险保障基金，以应对农业巨灾可能对农业保险体系造成的毁灭性冲击。二是农业保险的费率厘定、承保理赔，必须遵循保险客观规律，既要准确计算平均损失，又要充分考虑经营管理费用。三是建立自然灾害预警和防范体系，主动参与农业风险防灾防损工作，使之成为政府防灾体系的重要组成部分。
（四）因地制宜创新现代农业保险发展模式
现代农业保险制度在国内外都没有统一、固定和一成不变的模式，需要在实践中勇于探索。一是对农业保险试点工作进行分类指导，采取以点带面的办法，不断总结和完善现有的经营模式。二是鼓励保险公司深入乡村开展农业保险，依托乡镇设立农业保险服务站，村组聘用“协保员”，解决服务网点不足问题，同时还要充分发挥农村信用社和邮政储蓄所的优势，深度挖掘农村潜在的保险需求。三是鼓励引导保险公司按照现代农业的发展方向，大力推进保险产品和服务创新，全方位满足现代农业产业链中各个环节的保险需要。
（五）构建现代农业保险制度长效机制
建立现代农业保险制度，必须夯实基础，构建长效机制。一是要树立现代农业保险的整体观念，细分农业保险市场，为农民提供“一揽子”保险保障计划，在种养两业保险的基础上，既要开发现代农业产业链所需的保险产品，又要开展农房保险、农用机械保险、家庭财产保险、人身意外伤害保险、医疗健康养老保险等其他涉农保险业务。二是通过农业产业政策和财政转移支付等手段，落实税收优惠和财政补贴,给基层政府、龙头企业、保险公司和农户以明确的信号和信心。三是建立现代农业保险示范乡镇，运用典型保险理赔和给付案例，宣传保险的功能作用，提高农民保险意识。只有增加农民对保险的有效需求，才能夯实农业保险发展的基础。四是加强现代农业保险发展趋势研究，积累经验数据，开展动态分析，综合运用农村金融产品和服务，不断增强农业保险的保障功能。
发展现代农业，建设社会主义新农村和促进社会和谐，必须以科学发展观为指导，建立以防范现代农业产业链风险为基础，以健全保险服务体系为核心，以保障农民生产生活稳定为目标的现代农业保险制度。
［参考文献］
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［9］冯文丽.中国农业保险制度变迁研究［M］.中国金融出版社，2004.
（课题组成员：朱正、张在新、刘娜、陈小霞、黄君）
［编辑：王一心］