美国农业保险财政补贴机制研究回顾①
——兼对中国政策性农业保险补贴的评析

施红

（浙江大学，浙江 杭州 310027）

    ［摘要］美国农作物保险财政补贴机制推动了农作物保险的快速发展，同时，高额的财政补贴也对农户、保险公司等微观主体的行为产生影响，其经验和教训是：政策效果不尽如人意、财政补贴的耗散情况突出、财政压力不断加大。基于我国现有农业保险财政补贴制度的特点，提出完善农业保险财政补贴制度的建议：适当提高对农户的保费补贴，改进对保险公司的财政补贴，逐步完善中央财政支持体系。
    ［关键词］农业保险；财政补贴；经验和教训；完善制度
    ［中图分类号］F840.66［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）04-0091-04
    Abstract：The fiscal subsidy system for agricultural insurance in the United States accelerated the development of its agricultural insurance, at the same, the highlevel subsidy system also impacted on the activities of microentities such as farmers and insurance companies. The experiences and lessons of the American system are that: the effect of this policy leaves much to be expected, the waste of fiscal subsidy is a serious problem, and the fiscal pressure keeps mounting. On the basis of China′s subsidy system to agricultural insurance, the paper suggested to improve on the current fiscal subsidy system, increase premium subsidy to farmers, reform fiscal subsidy to insurers, and gradually complete the central fiscal support system.
     Key words：agricultural insurance; fiscal subsidy; experiences and lessons; improving the system

一、美国农业保险财政补贴制度的演变
美国联邦农作物保险是在1938年的《农业调整法》第5条授权后实行的。最初，美国政府承担了农作物保险计划的所有行政费用和运营费用，并投资了2 000万美元用于启动小麦保险。由于农作物保险的费率很高，很多农户不愿意参加保险。1939年全国只有13%的小麦种植户参加了保险（完全自愿）。参保农户数量很少，导致美国联邦农作物保险公司（简称FCIC）的经营管理成本居高不下。在随后的40年里，联邦农作物保险的业务规模很小。到1980年，农作物保险的开展范围仅限于全国50%的县和26种农作物，只有2 600万英亩土地投保（Chite，1988）。
为了提高农作物保险的参与率，美国联邦政府分别在1980年、1994年和2000年三次修改了农作物保险的相关法案，不断提高农作物保险的保费补贴率，鼓励农户参加农作物保险。1980年《联邦农作物保险法》首次对农户投保农作物保险的保费给予补贴。然而，农作物保险计划在整个20世纪80年代增长仍然缓慢。1994年，美国国会通过了《农作物保险改革法》。该法案提高了农作物保险的保费补贴率，鼓励农户参加高保障水平的险种。从1995年开始，较高保障农业保险的参与率逐年提高。2000年美国通过了《农业风险保障法》，再次提高了对较高保障保险参与者的保费补贴率。到2004年，美国农作物保险计划的参与率达到了80%，共承保了2.15亿英亩土地（Davidson，2004）。
为了改变一直以来美国联邦农作物保险公司直接经营农作物保险的成本居高不下的局面，并鼓励创新，1980年法案不仅允许私人保险公司经营联邦农作物保险，而且首次要求私人保险公司承担保单的责任。FCIC通过标准再保险合同（简称SRA）和私人保险公司之间建立了“分担损失，分享收益”的风险分担机制。1992年以来，为了提高保险公司分担风险的比例，SRA又进行了多次修改（1993年、1994年、1995年、1998年、2004年）。到2003年，私人保险公司承担的农作物保险的最大责任达到23.88亿美元，占全部保单责任的17.4%。
综上所述，1994年以来，美国农作物保险立法的改革，增加了政府对农作物保险的财政支出，提高了农户的参与率，推动了农作物保险的快速发展。与此同时，高额的财政补贴也对农户、保险公司等微观主体的行为产生影响，出现了一些农作物保险政策制定者未曾预料到的结果。
［作者简介］施红，博士研究生，现供职于浙江大学公共管理学院。
二、财政补贴对农户及保险公司的微观影响
（一）保费补贴对农作物保险计划以及农户行为的影响
通过保费补贴提高农户参加农作物保险的积极性，提高较高保障水平农作物保险的参与率是美国农户政策的主要目标之一。Just，Calvin，Quiggin（1999）研究发现，保费补贴对农户参加农作物保险的激励比较明显。并且，不同险种保费补贴率的差异对农户选择不同保险险种具有明显的影响（Makki、Somvaru，2001）。
但是，保费补贴可能对农户的行为产生反向激励，促使农户承担更多的风险（Makki、Somvaru，2001）。而且，随着保费补贴率的逐步提高，学者产生了对农作物保险可能误导农户生产决策的担心。Orden（2001）对关于农作物保险对产量影响的研究进行了总结，认为1998年～2000年农作物保险补贴对农作物生产的影响大概是增加产出0.28%～4.1%。高保障、高补贴的农作物保险计划对农户种植决策的影响是农作物保险决策者未曾预料到的。
（二）SRA对农作物保险计划以及保险公司行为的影响
SRA对保险公司提供经营管理费用补贴，并在政府与保险公司之间建立了类似于商业保险市场的风险分担机制（Ker，2001）。SRA通过分享收益，激励保险公司参与农作物保险计划，要求分担损失，促使保险公司在承保和理赔时更仔细（Bohn、Hall，1999）。
但是，由于FCIC承担了大部分农作物损失的风险责任，财政补贴没有能够对保险公司产生适当的激励，使其能以维护政府利益为出发点来管理农作物保险计划。相反，保险公司积极地通过对农户提供“有利”的赔款来维持客户关系。而且，保险公司为了获得尽可能多的经营管理费用补贴，纷纷销售保费收入高的险种（如收入保障保险），或者向规模较大的农场主销售农作物保险保单，对于生产规模较小的农户则不愿意销售保单或者提供保险服务（USDA-OIG,1999,P4），这在巨灾保险上表现的尤为明显②。纳税人额外支出的成本并没有使更多的农户受到保障（Skees，2001）。
三、美国农业保险财政补贴的经验和教训
（一）政策效果不尽如人意
1．保费的精算公平性不断恶化
尽管20世纪90年代以来，美国农作物保险费率定价机制的改革减少了逆选择和道德风险的情况，但是农户购买保险后收益的不均衡性仍然存在。美国农作物保险的保费补贴结构对高风险农户有利。而且，高额的经营管理费用补贴导致“交叉补贴”情况普遍存在。因此，在某些地区即使经营亏损，保险公司也没有动力解决保费的精算公平问题。
2．农作物保险作为收入安全网的效率被部分抵消
由于农作物保险计划对农户生产决策的影响，造成保险作物产量的提高。农作物产量提高导致市场价格下跌。补贴给农户带来的收入利益被下跌的市场价格部分抵消，降低了农作物保险收入安全网的效率，尤其是对没有参加农作物保险的农户造成了收入损失。2001年～2010年，美国8种主要农作物生产者估计因此损失2.5亿美元（Yong、Vandeveer、Schnepf，2001）。
（二）财政补贴的耗散情况突出③
农户和保险公司的道德风险导致美国联邦农作物保险在实施过程中存在财政补贴耗散的情况。农户通过在高风险地区种植，减少化肥等投入物的使用量，用优良土地的产量数据计算平均产出，但却在较贫瘠的土地上种植等方式，减少生产成本的投入，增加保险赔款的数额。Just和Calvin（1993b）的研究证实了农户道德风险的存在，并且在1992年美国MPCI赔款中，估计80%小麦赔款、73%谷物赔款和9%玉米赔款是由农户的道德风险造成的。
另一方面，保险公司为了维持与大农场的业务关系，往往对被保险农户提供“有利”的赔款。保险公司很少监督定损员的行为，对于一些有问题的赔款也给予赔偿。美国农业部监察总署（1999，P17）指出，在他们检查的共1 100万美元的已决赔款中，发现有问题的赔款金额达98万美元。保险公司在理赔上疏于管理的行为造成美国政府的农作物保险赔款成本迅速增长。然而，在农作物保险赔款不断增长的同时，保险公司仍然获得了高额的承保收益和经营管理费用补贴（Glauber，Collins，2002）。因此，美国农业部监察总署认为，SRA使得更多的财政资金流向了私人保险公司而不是帮助农户弥补保险损失。
（三）财政压力不断加大
随着农作物保险计划的不断推进，美国政府负担的农作物保险成本迅速增长，给财政造成了较大的压力④。从1981年～2003年，美国联邦农作物保险计划的总成本超过了260亿美元（Glauber，2004），20世纪90年代以来的立法改革使农作物保险计划的成本不断增长。
1.保费补贴成本不断增加
由于农作物保险的需求弹性很小，保费补贴率的不断提高，导致农作物保险的保费补贴成本不断增加。从1981年～1993年对农户的保费补贴年均为1.3亿美元，1994年～2003年保费补贴年均增加到12.29亿美元。
2.保险公司的经营管理费用补贴和经营净收入不断增加
①本文得到了浙江省哲学社会科学基金（07JDLB007BS）和浙江省教育厅项目（20070093）的资助。
②1998年规模较小的农户和资源有限的农户的巨灾保险保单持有率比1997年下降了78%（USDA/OIG 05801-2-AT，P10）。但是，巨灾保险的经营成本却不断增加。1995年，政府支付给保险公司销售CAT的成本大约每张保单203美元（76美元管理费用和127美元的承保收益）。到1998年，CAT计划的每张保单的成本已经翻了两倍多，提高到了443美元。
③在此，判断财政补贴耗散的依据是整个农作物保险的承保和理赔环节是否存在财政补贴漏出的情况。
④农作物保险计划的总成本包括保费补贴、对保险公司的经营管理费用补贴、承担的超额损失以及保险公司的经营净收益。1981年～2003年，美国政府对保险公司的全部补贴支出达到93.44亿美元（Glauber，2004）。一方面，保险公司的经营管理费用补贴随着保费收入的增加而不断提高。政府对保险公司的经营管理费用补贴支出从1992年的2.4亿美元增长到2003年的7.34亿美元。另一方面，随着保险公司精算水平的提高，保险公司经营农作物保险获得了大量的收益。20世纪90年代末，保险公司年均获得超过2.5亿美元的经营收益。这些收益加上费用补偿平均约为1990年～1999年计划总成本年平均数的50%。
高额的成本成为美国农作物保险发展的重要制约因素，也引起了政府有关部门、国内外学者的批评和对美国农作物保险计划的质疑。美国的农作物保险计划是用来分散农业风险还是利用所谓的“市场机制”来提供更多的补贴给农户和保险公司，农作物保险的效率和公平问题得到越来越多的关注和思考。
四、对中国农业保险财政补贴机制的述评
（一）中国农业保险财政补贴制度的基本特点
中国从2004年开始政策性农业保险试点。从全国农业保险试点的情况看，除了少数东部经济较发达省市外，较大规模试验农业保险的省、市、自治区还不多，特别是中西部地区，不少省份尚未启动农业保险试点。而且，全国已经开展农业保险试点的省份，其试点一般也局限在少数市（县），而没有在全省推开。中国各试点地区的试点品种具有很强的地方经济特色。并且，由于不同地区试点模式和财政实力等方面的差异，目前各地农业保险财政补贴制度也存在不同。概括来看，目前中国各地农业保险财政补贴制度存在以下几个特点：
1．保费补贴比例一般。各地对农业保险的保费补贴都采取了比例补贴方式，并且根据参保作物或牲畜对国民经济和人民生活的影响程度确定了不同的补贴比例。对于关系国计民生的农产品（如水稻、小麦、生猪等）补贴比例较高，一般达到50%。对于其他经济作物或地方特色农产品的保费补贴比例适当降低，达到40%左右。与美国等发达国家相比，农业保险保费补贴的比例较低。
2．明确界定农业保险的财政补贴对象。各地政府开展农业保险试点的政策目标有所不同，这决定了各地对农业保险保费补贴对象的不同。从全国农业保险财政补贴对象看，可以分为三类：一是保“大户”，即对达到一定生产规模的农户、农业企业以及农业合作社等参加农业保险给与保费补贴；二是保“散户”，即对生产规模较小的分散经营的农户参加保险给与财政补贴；三是所有农户都能够参加保险，凡是参保农户都能获得保费补贴。
3．对经营农业保险的商业性保险公司进行财政补贴。从全国各地农业保险的试点模式看，多数地方采取了政府推动、商业性保险公司经营（或经办）的模式。地方财政对商业性保险公司经营农业保险的经营管理费用和承担的责任给与支持，弥补部分经营管理费用开支，分担部分农业保险的赔付责任。但是，各地财政对保险公司的扶持力度有所不同。
4．农业保险财政补贴资金主要来自地方政府。从2004年政策性农业保险试点至今，各地农业保险财政补贴资金主要来自地方政府。2007年4月，中央财政安排了10亿元支农资金，用以补贴农民购买农业保险。随后，参与2008年中央财政政策性农业保险保费补贴试点的3家保险公司与中国再保险集团公司签订了《政策性农业保险再保险框架协议》，为享受中央财政农险保费补贴的6个省区的主要粮食作物保险做出初步再保险安排，建立了赔付率超赔分保机制。
（二）财政补贴制度对农业保险试点的影响
1．农户的参保率比较低
理论和实证研究表明，财政补贴是影响农户是否参加农业保险的重要因素。随着保费补贴比例的提高，降低了农户参加农业保险的成本，激励农户参加农业保险。中国各地对农业保险补贴对象的界定和一般程度的保费补贴比例导致农户的参保率比较低。主要表现在：各地农业保险普遍实行“低保费、低保障”的政策，农民受灾后获得的赔款很有限，农业保险对农民的吸引力不大；或是由于保费补贴比例不高，部分农户由于其参加保险自负的保费成本仍高于其支付能力或其愿意支付的最高保费而不愿意参加农业保险；或是由于部分试点地区对财政补贴对象的界定，导致部分有参保意愿的农户由于不符合参保资格而无法参加农业保险；或者出现了一些风险管理能力较强的农业企业不参加保险（逆选择）等情形。从2004年试点至今，除了少数地区外①，中国绝大多数试点地区农业保险的参与率比较低。如2006年，浙江省11个试点地区的参保率不到50%。②
2．保险公司的道德风险开始显现
目前各级地方政府成为中国农业保险试点的财政资金的主要来源。受到地方财政规模的限制，各地对经营（或经办）农业保险的商业保险公司的财政支持普遍不足。商业性保险公司经营农业保险面临着亏损的状况。而且，农业保险试点的规模越大，商业性保险公司的亏损往往越严重。从商业性保险公司参与政策性农业保险试点的动机看，商业性保险公司一般都是以政策性农业保险的开展为契机，意在树立公司形象，开拓农村商业保险市场。因此，商业性保险公司经营农业保险的初衷与经营结果亏损之间的矛盾，导致在政策性农业保险试点过程中，保险公司的道德风险开始显现。而且从表现形式看，与美国的情形十分相似。如有的基层保险公司为了控制农业保险的业务规模和降低农业保险的经
①淮安市试点的农业保险以村为单位统一投保。2006年，承保面达到实际种养面的80%。
②这是指实际参保农民占符合参保条件的农民的比例。根据浙江省政策性农业保险“保大户”的目标，参保条件比较严格，符合参保条件的农户数量不多。营管理成本，拒绝农户投保农业保险；有的保险公司在灾害发生后，出现了农业保险“滥赔”的情况，通过对农户提供“有利”的赔款，拉拢与农户的关系，借此树立公司“亲民”的形象。有的商业性保险公司的道德风险行为造成了财政补贴的损耗，不利于政策性农业保险的深入开展。
（三）完善财政补贴制度的建议
1．适当提高对农户的保费补贴，提高参保率
为了提高农户的参保率，提高保费补贴比例是很好的政策工具。尤其是在当前各地普遍采取“低保费、低保障”农业保险模式的背景下，提高保费补贴比例有利于增强农业保险对农户的吸引力，增强低收入农户的支付能力。从美国农业保险发展历程看，每一次财政补贴的立法改革都带来农业保险参保率的显著提高，其根源就在于每次立法改革都明显提高了保费补贴比例。而且，从理论上看，风险越高的农户越愿意参加保险。但是，当参保率达到一定水平后，尚未参保的农户基本上是风险相对较小的农户。要想激励风险相对较小的农户参保，就只能通过提高保费补贴比例，降低其参保成本，才能吸引这些农户参保。因此，在对政策性农业保险进行充分宣传的基础上，适当提高保费补贴比例是稳步提高农业保险参保率，发挥农业保险功效的关键。
2．改进对保险公司的财政补贴，使得剩余索取权的实现成为可能
美国农业保险通过SRA在政府与保险公司之间建立了“利益共享、损失分担”的机制，激励私人保险公司经营农业保险。中国农业保险试点普遍采用了“政府推动、商业保险公司运作”的模式，正面临着如何激励保险公司以政府目标为导向开展农业保险的问题。逐利性是商业性保险公司的本质属性。因此，必须通过明确政府对商业保险公司的财政补贴机制，建立起明确的利益机制，使商业性保险公司剩余索取权的实现成为可能。这将涉及到两个机制的建立：
一是风险选择机制。在商业性保险市场上，保险公司有权选择风险，对于风险较高的投保人可以拒绝承保，或者通过费率调整，使得保险公司收取的保费与承担的风险相当。此外，对于已经承保的风险，保险公司可以通过再保险将部分风险和责任转嫁出去，使得自留的风险与其承担能力相当。风险选择机制确保了保险公司索取剩余的可能性。农业保险的财政补贴机制也应该确立类似的风险选择机制，保障保险公司经营获利的可能性。
二是如果无法建立风险选择机制，则有必要建立其他的利益补偿机制。如通过将某些特许经营权指定给经营农业保险的保险公司，使其获得一定的补偿性收益，以弥补农业保险的亏损。
3．逐步完善中央财政支持体系，鼓励地方政府深入开展农业保险
由于地方政府财政实力的有限性和差异性，各地开展的农业保险试点规模和政府扶持力度存在较大差异。农业保险作为“支农”工具的功效尚未得到充分的发挥。加强中央财政对农业保险的支持力度，扩大中央财政资金的支付范围成为各地深入开展农业保险的重要支撑。尤其是对于农业风险责任的承担问题，各地政府普遍需要对自身承担的农业保险责任进行更进一步分散的渠道，需要农业保险再保险体系的完善。从中国农业保险试点看，地方政府将会成为开展政策性农业保险的主导力量。然而，中央财政支持体系的完善将极大地改善农业保险试点的制度环境，激励地方政府推动农业保险试点的深入开展。
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［编辑：王一心］