我国地震保险方案研究

王和（中国人民财产保险股份有限公司，北京 100052）

    ［摘要］我国是一个地震多发国家，四川汶川大地震再一次敲响了警钟，地震保险制度建设已刻不容缓。现阶段应该从我国的实际情况出发，从实际操作层面着手，就我国地震保险制度，特别是城市居民住宅地震保险制度的建设，提出一个具体方案。此方案的提出需要确定几个基本方针，如国家主导，市场运作；统一规划，先分后统；先易后难，逐步推进；相对完善，尽快启动。需要明确几个基本原则，如区分住宅与非住宅建筑物；区分城市居民住宅与农村农民住房；以省为单位建立地震保险体系。需要解决几个基本问题，如模式问题；承保能力问题；基金归集问题；责任与限额问题；定价问题。
    ［关键词］地震保险制度；基本方针；基本原则；基本问题
    ［中图分类号］F840.64［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）06-0015-04
    Abstract：The construction of earthquake insurance system is an urgent task in China, which is an earthquakeprone country, and the Wenchuan earthquake in 2008 again highlighted the importance of this task. This article proposes a feasible solution to earthquake insurance system for urban residential buildings at the current stage, based on  knowledge of the actual situation in china. This solution establishes several basic guidelines, such as that the government should take the lead and make the market the administrator; there should be a consolidated plan to be carried out gradually by accomplishing the easiest task first; the plan should be implemented as soon as possible. Some basic principles should also be clearly established, such as that buildings should be classified as residential or nonresidential, urban residential or rural residential; the risk pool should be provincewide, as so on. Several key issues should be handle properly to assure the solution to work, including the selection of pattern, underwriting capacity, fund management, liability limitation, price making, etc.
Key words：earthquake insurance system; basic guidelines; basic principles; key issues

我国是一个地震多发国家，因此，作为国家地震灾害保障体系重要组成的地震保险问题一直是人们关注的焦点，特别是近年来，随着社会和经济的发展，国家更加重视地震保险制度建设问题，1997年颁布的《中华人民共和国防震减灾法》规定：“国家鼓励单位和个人参加地震保险”。温家宝总理在2003年就明确指示：深入研究地震保险方案，加快推进震灾保险体系建设。在2006年国务院颁发的《关于保险业改革发展的若干意见》中要求：建立市场化的灾害、事故补偿机制，对完善灾害防范和救助体系，增强全社会抵御风险的能力，促进经济又快又好发展，具有不可替代的重要作用。国家相关部门一直致力于我国地震保险制度建设方面的研究，特别是中国保监会成立之后，开展了更加深入和系统的研究，并提出了建设性的方案。但由于我国的幅员辽阔，差异很大，且情况复杂，加上地震保险制度的建设涉及方方面面的问题较多，协调难度较大，所以，地震保险制度迟迟未能付诸实施。
这次四川汶川大地震再一次给向我们敲响了警钟，同时也提示我们：地震风险，包括大地震风险是客观存在的，而地震灾害将给人民的生产和生活造成严重破坏，甚至导致人们因灾返贫，并给国家的经济造成系统性的影响。战胜灾害，我们除了要有信心和勇气外，还要有坚实的物质基础，需要有经济储备与保证，因此，地震保险制度建设已刻不容缓。长期以来，在我国的地震和巨灾保险制度建设过程中，存在的突出问题是“三多三少”，即务虚多，务实少；研究国外多，结合国情少；建议想法多，方案行动少。为此，应该从我国现阶段的实际情况出发，从实际操作层面着手，就我国地震保险制度，特别是城市居民住宅地震保险制度的建设，提出一个具体方案。
一、需要确定几个基本方针
1．国家主导，市场运作。从全世界的实践情况看，各个国家的地震保险制度的建设均是由政府主导推动的，其中最重要的原因是政府是地震损失的“最终承担者”，政府要使
［作者简介］王和，博士，高级经济师，中国保险学会常务理事，现任中国人民财产保险股份有限公司执行副总裁。
自己这个“最终承担者”的责任和压力降低，就必须在其承担责任之前，构筑起多道防线，构筑起一个“安全网”，地震保险制度无疑是这个“安全网”的重要内容。同时，一个国家的地震保险制度的建设涉及国家管理的方方面面，必须，也只有政府才能够进行协调和干预。此外，在具体的制度建设和运行过程中，应当更多地采用市场机制。从大多数国家的实践看，采用政府机构直接运行和管理的效果往往不好，相对效率低，最终也都采用“民营”的方式转轨。在我国政府行政体制改革的大背景下，特别是在推行公共财政理念的过程中，应当考虑将政府的救灾功能“外包”，通过市场化的运作模式，或者是在政府辅助下的市场化运作模式来建设我国的地震保险制度。
2．统一规划，先分后统。一个国家地震保险制度的建设是一个系统工程，涉及众多领域和方面，因此，需要有一个完善的整体规划。这个整体规划的作用是：（1）明确方向。地震保险制度建设涉及许多方向性的问题，包括模式的选择等，通过这个规划，能够勾勒出我国地震保险制度的总体蓝图，使得涉及制度建设的各个方面有一个清晰的工作方向和目标。（2）形成合力。地震保险制度建设涉及的部门众多，工作繁杂，通过这个规划，能够明确各自的地位和职责，齐心协力，共同推动，使制度建设工作更高效。（3）确保系统性。国家地震保险制度是一个系统工程，系统性是其重要特征，通过这个规划，能够确保各个部门在开展工作中相互协调，最大限度地降低相互冲突和重复建设。在整体规划的基础上，根据我国的实际情况，可以采用“先分后统”的方法，即有条件的领域、部门和地区可以先行建设，形成各自的“子体系”，待时机成熟的时候，再逐步地进行统一。
3．先易后难，逐步推进。由于我国的地区之间情况差异较大，部门的情况也存在不同，从过去工作的实践看，如果简单地强调全面参与，统一建设和同步推进，其结果是协调的时间成本巨大，严重影响工作效率。而且，有些方面的问题又涉及到其他的相关领域，这种错综复杂，相互关联，相互影响的工作环境，使得问题解决和制度建设的难度越来越大，结果就只能是久议不决和长期搁置。在新一轮的制度建设过程中，应当在整体规划的基础上，采用先易后难的方法，逐步地推进各项工作，即需求迫切、有条件和有积极性的地区和部门可以先行，逐步带动其他地区和部门的工作；地震保险需要立法支持，但全国层面的立法难度大，周期长，能否采用地方立法和部门立法先行，等条件成熟的时候再推动全国立法；地震保险固然需要财政资源投入，但能够采用商业的模式解决的，先采用商业的模式解决，逐步推动，或者加大财政资源的投入。
4．相对完善，尽快启动。一个国家的地震保险制度的建设是一项系统工程，尤其是放到中国这个大背景下更是如此，所以，如果要想把所有人的认识都统一，所有的问题都解决，所有的关系都协调，所有的条件都具备，那么，地震保险制度的建设势必是在不断讨论、协调、争议，甚至是扯皮中拖下去。从过去的实践看，任何一个国家的地震保险制度均不可能是尽善尽美和一步到位的，均存在着一个不断完善的过程，我们现在的突出矛盾是尽快启动，特别是这次四川汶川大地震，再一次给我们以警示：我国的地震保险制度的建设已经到了刻不容缓的地步，我们没有更多的时间做务虚的研究和讨论，而应当以更加务实的态度，立足中国的实际国情特点，在学习和借鉴国外先进经验的基础上，制定我国的地震保险方案，抓紧启动，并在启动和建设过程中不断地加以完善。
二、需要明确的几个基本原则
1．区分住宅与非住宅建筑物。我国的地震保险制度应仅针对个人，包括城市居民和农村农民所有的住宅，而不包括其他非住宅建筑物。从大多数国家的实践看，地震保险均仅针对住宅，基本的理由是居民作为一个个体，无论是承受巨灾风险的能力，还是支付保费的能力均相对较弱，因此，需要从政府层面干预，建立一个具有公共和互助性质的体系，确保他们的基本生活条件能够得到保障，继而维护社会的稳定。非住宅建筑物主要是指企事业单位所有的建筑物以及公共设施等，这些建筑物的地震风险问题应通过市场化的方式解决，包括商业地震保险方案。
2．区分城市居民住宅与农村农民住房。分别建立城市居民住宅地震保险体系和农村农民住房保险体系。从建立地震保险的角度看，我国城市居民住宅与农村农民住房具有很大的差异性，包括产权类型、建筑物特点、单位价值、支付能力等，因此，不应当，也难以将二者纳入同一个体系内，而应当分别建立。相对而言，城市居民住宅地震保险体系应当更市场化，公共资源的投入更多地体现为行政资源，体现为通过政府的协调和引导，推动制度和体系的建设；而农村农民住房地震保险体系的建立则需要更多的财政资源的直接投入，尤其是在一些经济欠发达地区。
3．以省为单位建立地震保险体系。从我国的实际情况看，在地震保险体系建设过程中面临的难题之一是地区差异大：（1）幅员辽阔，地震风险程度差异大；（2）经济发达程度不同，经济价值分布情况差异大；（3）个人的风险承受和保费支付能力差异大；（4）经济总量不同，财政收入和承担能力差异大。因此，要想建立一个全国的地震保险体系存在基础性的障碍。同时，从国外的实践看，大多数国家虽然是以全国为“单位”建立地震保险体系，但这些国家相对较小，就地震保险体系建设而言，与我国不存在可比性。另外，美国地震保险体系也是以州为“单位”的，最有代表性的是加州地震保险制度。因此，就目前的情况而言，应当先推行以省为单位的地震保险体系，待条件成熟时，再建立全国统一的地震保险体系。
三、需要解决的几个基本问题
1．模式问题。在各国地震保险制度的建设过程中面临的首要问题就是模式选择，即采用什么样的模式建设国家的地震保险制度，是官办，还是民办？还是官民结合？如果是官民结合，那么应当采用什么样的结合方式？是法定，还是自愿，还是“半法定”的方式？因此，在我国建设地震保险制度时，也首先要回答这个问题。从各国的实践情况看，官办肯定不是一个好的选择，或者说不是潮流和方向，但完全民办的方式也难以适应地震保险的性质和特点，所以，大多数国家均采用了官民结合的方式。但关键是回答如何结合，或者是采用什么样的方式进行结合。这个问题没有标准答案，不同的国家和地区，甚至是不同的时期，面临的环境、情况和条件均存在很大的不同，应当在把握根本的基础上，结合实际，创造性地研究和制定解决方案。从我国的实践看，“政府主导，市场运作”是一种较好的模式。关于是否采用法定模式的问题，从大多数国家的情况看，更多的采用“半法定”的模式，即对所有投保普通家庭财产保险的，保险公司应当自动为其办理地震保险，或者说地震保险对普通家庭财产保险的投保人具有强制的约束力。但从我国的情况看，普通家庭财产保险的普及率较低，更重要的是大多数家庭对普通家庭财产保险缺乏内在需求，普遍认为就现在的住宅情况而言，基本上不存在除地震以外的其他风险威胁，如火灾、洪水、暴雨等，因此，在我国如果采用“自动附加”的方式可能行不通。但如果采用完全自愿，或者商业的模式，恐怕也难以在短时间内建立起我国的地震保险体系。笔者建议：我国的城市居民住宅地震保险的“半法定”，可以采用“法定基本，商业补充”的模式，实现“两个确保”。即对基本保障采用法定的形式，确保“基本保障广泛覆盖”目标的实现，确保社会的基本保障与稳定；在此之上根据不同地区、不同主体的需求和支付能力，采用商业的形式，确保满足差异化的需求，确保不断提升社会的总体保障程度。在此之上，可以根据实际情况和需要，建立“有限兜底”制度，即根据财政支付能力，通过发行政府地震债券等方式，形成一定的超额保障能力，在有限程度内，增强法定和商业体系经营的稳定性。
2．承保能力问题。在各国地震保险制度的建设过程中面对的一个共同的问题就是承保能力，或者偿付能力问题。由于地震灾害的特点是损失巨大，特别是社会和经济日益发展的今天，一次巨灾可能导致的经济损失往往是巨大的，是一般的经济体甚至是国家难以承受的。社会需要地震保险，而地震保险制度的设计者需要解决的问题是：如何确保切实、有效地承担责任。因此，在各国地震保险制度的建设过程中，需要面对的一个重点问题就是偿付能力的解决方案。从国外的实践看，分层技术是解决偿付能力的主要选择，即将可能面临的地震风险损失划分为若干“层”，不同的层，采用有不同的解决方案，同时在各层内部还可以采用“横纵结合”的模式。从方式上看，可以采用共保、再保的模式；再保可以采用比例，或者非比例的模式；可以采用传统的再保，也可以采用非传统的模式；可以采用保险的模式，还可以采用金融创新的模式。从承担主体上看，可以是保险市场上的保险公司和再保险公司，也可以是资本市场上的其他金融机构和主体，还可以是政府财政机构；可以是国内的主体，也可以是国外的主体。这样通过一个以分层技术为主，结合各种金融创新安排的模式设计，就能够最大限度解决偿付能力问题，同时，能够很好地兼顾可行性和效率问题。另外，我们必须认识到：即使采用了分层技术，由于巨灾的特点，我们仍然不能彻底解决偿付能力问题，至少从理论上讲是这样的。而且，如果一味追求更高的偿付能力，势必会导致效率的降低。因此，一些国家在地震保险制度的设计过程中采用了“回调机制”，即当发生特别巨大的地震损失，这个损失超过了国家地震保险制度设计承受的程度时，允许地震保险制度启动“回调机制”，即按照总偿付能力与总损失的比例，进行比例赔偿。这样的“开口”安排，从根本上解决了偿付能力这个关键问题，同时，也为解决定价等技术难题提供了条件和便利。更重要的是偿付能力往往是制约一个国家地震保险制度建设的瓶颈问题，这个问题的解决能够彻底解决我国地震保险制度建设过程中的环境和条件等问题，为促进和加快我国地震保险制度的建设奠定必要的基础。
3．基金归集问题。地震保险制度建设面临的另外一个问题是地震保险基金的建立问题，核心是回答：从哪里来，怎么来的问题。就城市居民住宅的地震保险而言，地震基金的来源基本上有两个途径，一是由财政拨付；二是由居民缴付。财政拨付的方式比较简单，但关键是就目前的情况看，许多地方财政拨付的能力有限，更重要的是完全由财政拨付也与财政开支的基本原则存在一定的偏离，再者，完全由财政资源建立地震保险基金有可能导致国民产生依赖的思想，不利于风险管理意识的普及。如果采用居民缴付的方式，就有一个如何实现的问题，如果采用完全自愿，或者商业的模式，一是推广，或者归集的成本相对较高，不利于促进地震保险的普及；二是如果基金的总量相对较小，就难以形成社会效应。
根据我国的实际情况，建议采用分层建立地震保险基金的模式，即针对“法定基本层”，应采用政府+市场的模式，基本思路是按照住房公共维修基金的管理模式，同时，采用“新房新办法，老房老办法”的衔接方案。各省级人民政府根据本省的基本情况，通过颁布专门法规的方式，要求购买商品房的居民，均应按照商品房购房款的一定比例交缴“地震保险基金”，同时，按照相关规定向其提供一定期限，如10年或者20年的地震保险保障。而对于方案启动前已经购买商品房的居民，则可以从已经缴交的住房公共维修基金中划拨一定的比例，如其中的50%到地震基金帐户。这样能够确保基金的有效和快速归集，一方面能够保证保障的面，另一方面能够保证基金的基本规模。在“商业补充层”，原则上采用商业运作的模式，根据不同产品的责任范围和损失记录，利用精算技术，科学确定价格，通过市场运作，利用自身和各种外部代理渠道宣传和推销产品，也可以通过住房公共维修基金的收缴部门代理业务。政府可以予以一定的政策支持，如减免税、特别财务核算等方式，以鼓励商业保险公司开展地震保险业务。而对于“有限兜底层”，应当在一级政府的财政预算中予以安排，这种安排实际上体现为一种基于政府职能外包的思路，它能够利用乘数效应，放大财政资源的救灾功能。另外，对于一些特殊群体，如孤寡老人、残疾人、失业人员等弱势群体，政府可以通过专门购买“地震指数产品”的方式，解决他们的地震风险保障问题。
4．责任与限额问题。地震保险责任的确定关键要解决两个问题：一是保险责任的触发条件，即在什么样的地震条件下，地震保险才承担赔偿责任。从传统的商业保险看，对承保的地震风险也有一个定义问题，即承保的地震风险是指一定震级的地震灾害。但从地震损害学的角度看，地震的烈度是导致损失的更敏感因素，例如我国1995版“建筑工程一切险”承保的地震风险就明确定义为：“震级在4.75以上且烈度在6级以上的破坏性地震”。因此，建议在地震保险中采用烈度作为触发条件并在责任范围中予以明确。二是赔偿限额，就“法定基本层”而言，因为是以“购房款”作为交缴地震保险基金的基础，但如果从修复，或者重建的角度看，至少有两个部分是可以剔除的，即开发商的利润和土地使用费，但不同的项目这种可以剔除费用的量存在一定差异，因此，需要统一明确一个比例。另外，根据“法定基本层”的，“低保障，广覆盖”的原则，建议“法定基本层”的保险赔偿限额按照“购房款”的30%～50%确定，同时，还可以根据情况确定一个限额，作为封顶的“上限”。还有一个问题是赔偿方式，建议按照“第一危险赔偿方式”，即在赔偿限额范围内，按照被保险人的实际损失进行赔偿，而这个“实际损失”，原则上按照出险时的市场重置标准确定。至于“商业补充层”则可以“法定基本”为前提，基本定位于一种补充保障，这种补充可以体现为额度方面，即在“法定基本”之上的超赔模式，解决100%损失与法定基本层的30%～50%之间的资金缺口问题。同时，还可以体现为保障对象方面，因为，在地震发生后，人们在恢复生活的过程中，仅有“购房款”的补偿是远远不够的，所以，商业保险可以根据客户的需要，提供房屋装修、家用电器、家庭用品、临时租房费用以及重新购置住宅可能发生的相关费用等各种保障。
5．定价问题。根据地震学的基本理论，地震风险的分布具有明显的地理特征，即不同地区的地震风险存在较大的差异，因此，无论是地震灾害学的研究机构，还是经营地震风险的保险公司、再保险公司均致力于地震风险地理分布的研究，他们通过大量历史资料和数据的采集，利用分析模型和计算机技术，绘制具有区划特点的地震风险分布图。尽管这些地图在确定具体的风险保费方面仍然存在一定的局限性，但在解决地区风险之间的相对关系，即在一定范围内解决保费差异和合理负担方面，确保定价的相对合理，具有很强的实用价值。另外，在地震保险制度建设过程中，尤其是在定价设计中要关注制度的正外部性特征的发挥，首先是应当按照建筑物的不同类型确定差异费率，尤其要注意根据我国相关标准推行的时间，按照不同的时间段确定费率水平。其次，应当按照国家《建筑抗震设计规范》，同时，配合建设部的“商品住宅性能认定体系”，将达标和认证作为承保和定价的一个重要因素，即按照地区设防和认证标准，并将其作为一个“基础门槛”，高于这个标准的，可以下调费率；而低于这个标准的，则应当上调费率，直至拒绝承保。
另外，在地震保险的定价过程中，有两个问题需要高度关注：一是鉴于地震作为巨灾风险的特点，技术定价具有有限性特征，因此，我们需要重视和推动技术定价工作，但经营过程中不能困陷于其中，特别是从金融创新的角度看，定价的另一个途径是市场，特别是资本市场的价格发现功能，将为定价问题的解决开辟一个全新思路和模式。二是就地震保险制度而言，无论是地震，还是保险，均需要更多地体现一种互助和共济的原则，因此，在定价过程中，我们固然需要通过技术的方式，实现定价的更科学和合理，但在实际运行过程中，我们更多的是在基于技术的前提下，追求一种更高层次的科学与合理，一种促进社会互助与和谐的目标。
［编辑：郝焕婷］