反垄断法对保险行业的影响分析
 
    经过近20年的反复讨论、修改，2007年8月30日《反垄断法（草案）》经十届全国人大常委会第29次会议高票表决通过，并将于明年8月1日起正式施行。《反垄断法》有经济宪法之称，目前已成为世界各国维护公平竞争和市场经济秩序的重要基石。本文试图通过对我国《反垄断法》出台背景及立法目的的探究，分析该法将给保险行业带来的有利或不利的影响。
　　一、《反垄断法》出台的背景及立法目的
　　我国反垄断立法的历史，最早可以追溯到1987年，当时试图采取反垄断与反不正当竞争合并立法的模式，而且还起草过《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》。但由于当时改革开放还不到十年，市场化程度还非常低，对于反垄断的需求并不高，市场秩序的主要问题表现为不正当竞争较为严重。为防止企业利用有违诚信原则的各种手段从事竞争，1993年国家率先出台了《反不正当竞争法》，对11种竞争行为做出了禁止性规定，避免正当竞争者和消费者的合法权益受到不法侵害。近年来，随着市场化程度的逐步提高，我国现实经济生活中的经济性垄断行为日趋增多和严重，自改革开放初期即存在的行政性垄断也愈演愈烈，这些行为严重阻碍了社会主义市场经济体制的建立健全和自由、公平、有效的竞争秩序的形成。加入WTO后的中国企业，更将面临全世界范围内的企业竞争与挑战，尽快制定反垄断法，进一步健全市场竞争法律体系，势在必行。
　　《反垄断法》第一条开宗明义：“为了预防和防止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法”。具体而言，应从三个方面去理解：
　　第一，维护和促进有效的市场竞争，推动经济和技术的发展。反垄断法作为一部竞争法，与我国已有的反不正当竞争法的立法目标不同，反垄断法旨在维护市场竞争机制而不是直接保护特定的竞争者；与反不正当竞争法主要解决市场中的不正当竞争问题不同，反垄断法侧重于解决市场中有没有竞争的问题，力求通过有效的市场竞争，淘汰低效率的企业，淘汰不合理的生产工序和劣质产品，促使每个经营者感到压力、产生动力、激发活力，迫使每个经营者不断进行创新，开发新产品、新技术，改善经营管理，进而推动整个经济的发展和技术的进步。
　　第二，维持合理的市场结构，提高资源配置。市场经济条件下要不断提高资源配置效率，必须满足两个前提条件：一是市场竞争主体的自主性和平等地位；二是商品和生产要素的交易性和自由流动。反垄断法通过禁止垄断，维护公平竞争的市场竞争秩序，可以为满足这两个前提条件提供重要的法律保障。
　　第三，保护消费者的合法权益和社会公共福利。垄断现象与垄断行为不仅在国家层面上损害竞争效率，而且在微观层面上损害消费者的利益。现行的消费者权益保护法也以保护消费者权益为目的，反垄断法的立法目标与其区别在于：反垄断法更多地着眼于竞争行为是否损害了保障消费者福利的竞争机制，而不以某一行为是否为消费者满意作为判断标准，也不刻意保护某一具体消费者的利益。
　　二、《反垄断法》对保险业的影响分析
　　从20世纪80年代恢复国内保险业务以来，保险市场主体在改革开放的进程中不断增加，保险市场竞争机制初步确立。然而，保险行业经营的特点和行业发展的历史沿革，决定了保险业的产业集中度相对其他行业更高，保险业也一直与电力、铁路、邮政、银行等行业一同被视为具有市场支配地位的垄断行业。《反垄断法》的颁布，进一步明确了市场支配地位、垄断协议及不当的经营者集中等概念，也必将对保险经营主体、保险消费者以及保险监管者产生重大的影响。
　　（一）对保险经营主体的影响
　　一是有利于规范保险企业的市场行为。反垄断针对的是垄断行为，而非垄断状态，将之延引为对保险行业产业集中度较高的负面影响显然是一种误读。但也不能否认目前保险市场上存在的一些排除或限制竞争的经营行为，其中最为人们诟病的行为包括：与其他金融企业联合强制卖保险，如与银行个人消费贷款捆绑销售财产险；与政府部门如一些教育部门和公共企业（如铁路、公路、民航等公共企业）联合强制卖保险，如拿教育部门的“红头文件”，向学生强行推销意外伤害险；指定合作商家，限制市场竞争，如在汽车保险中，各保险公司纷纷指定固定的车辆修理公司，甚至有些保险公司为某种汽车指定特定品牌的配件等。反垄断法对上述行为的进一步明确，将有助于保险企业规范其竞争行为。
　　二是推动市场结构的进一步优化。西方国家反垄断法的主要任务，是对人为的扭曲市场机制行为的矫正，使其恢复到自由竞争的状态。而中国现阶段反垄断法的主要任务还在于培育和完善市场机制，使其充分发挥应有作用。特定的市场经济发展阶段决定了中国的反垄断法肩负的责任不仅仅是维护竞争，还必须“创造”竞争——反垄断法本身必须成为限制公共权力侵蚀市场机制、扩展竞争机制作用发挥的利器。反垄断法的出台，必将给中小保险企业的发展创造良好的环境，推动保险市场竞争日益深入，促进保险市场集中度逐步下降。
　　三是对外资并购的审查做出了规定，有利于中国的经济安全和保险企业更好地参与全球竞争。加入世贸组织以来，我国金融业对外开放步伐加快，外资和外资金融机构成为金融业的一支重要力量。2006年，外资产险公司实现保费收入19.14亿元，占产险公司保费收入的比例为1.21％；外资寿险公司实现保费收入240.07亿元，合计的市场份额为5.91％。由于目前外资公司在中国保险业的市场份额还有限，同时对外资入股中资保险公司还有严格的审批程序，对入股比例也有明确的限定，所以不会对国内金融保险市场安全构成实质性影响。但是在东欧一些国家，外资在保险业的份额超过90％，造成事实上的外资垄断，一定程度影响了该国的金融安全。因此，要密切关注将来的并购活动对竞争的影响，切实防止外资保险的垄断行为。
    （二）对保险消费者的影响
　　如前所述，反垄断法虽然不排除对消费者的直接和具体的保护，但其更侧重于通过维护市场竞争机制，提高经济效率，从整体上提高保险服务质量和降低保险产品价格，使消费者获得福利。反垄断法的颁布，使消费者不仅可以针对单个、具体的不正当竞争行为导致的权益损失申请保护，而且可以针对整个市场存在的排除、限制竞争的行为向反垄断有关部门提请审查。具体从以下几个方面进行分析：
　　一是垄断协议，即市场上具有竞争关系的多家保险公司之间达成的阻碍、限制或者扭曲竞争的协议。在目前市场机制还不尽完善的保险市场，保险条款和费率依然受到保险监管部门的严格审批或备案管理，保险企业没有可能就保险产品的价格，通过垄断协议的方式予以固定或者变更。所谓的共保协议，并非针对投保人和被保险人，更多的是针对收取高额手续费的中间代理商。就消费者整体福利而言，相对较少的手续费意味着较低的经营成本，意味着保险产品的降价可能，从长远看，有利于消费者整体福利的提高。
　　二是滥用市场支配地位。反垄断法出台之前，由于缺乏对市场支配地位的明确定义，对于没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易、搭售商品及附加不合理条件等限制竞争行为的禁止，往往仅限于强制保险和公共企业范畴之内。反垄断法颁布之后，此范围就要相对扩大了。根据去年市场集中度的相关数据和《反垄断法》第十九条规定，在没有相反证据证明的情况下，中国人寿和太保寿险公司将被推定为具有市场支配地位。如果严格按照《反垄断法》第十七条执行，对于上述两家公司的行为限制将远高于其他保险公司。
　　三是滥用行政权力排除、限制竞争。前述的利用行政权力强行销售保险产品的行为，当然的属于禁止范畴之内。但对于禁止保险公司跨地区经营是否属于滥用行政权力排除、限制竞争的问题，就值得商榷。出于金融保险安全和保险服务质量的考虑，保险监管部门制定的《保险公司管理规定》对保险公司跨区域经营进行了限制，禁止保险分支机构跨省、自治区、直辖市经营，目的是保障消费者的合法权益免受侵害。
　　（三）对保险监管的影响
　　徒法不足以自行，任何法律制度的贯彻实施需要有执行和监督机构作为保障，反垄断法也不例外。从目前看，还不清楚反垄断委员会之下的反垄断执法机构是一个还是多个，再加上数量众多的行业监管机构，关系非常复杂。反垄断法的政策性、宏观性与保险法的专业性、技术性，决定了反垄断监管与保险监管不可避免地存在执法监督的交叉。保险行业垄断行为的监管也通常会涉及到行业内部监管和反垄断行政执法两种机构，因此，如何协调它们在行业监管中的关系，如何协调行业发展与整体经济发展的关系，对保险监管部门提出了很大的挑战。未来哪家机构成为保险业反垄断监督、管理裁决机构，裁决是不是有公信力，都将是反垄断法能不能成为保险市场守护神的关键点。
　　三、相关意见和建议
　　（一）进一步提高公平竞争意识。反垄断法的实施将增强保险企业对市场竞争规则的认知能力，增强保险消费者对竞争文化的认同，增强监管部门对市场经济规律的框架性、理念性理解，这些都将有力地推动中国保险市场环境中竞争文化的培育和形成。而这种竞争文化的形成、竞争意识的培养，也必将推动这部在市场经济发展初期出台的、并不完善的竞争法律得到有效的施行并不断进步。
　　（二）明确监管职权、避免重复监管。按照我国的国情，中国的反垄断执法机构和保险行业监管机构都应当对被监管行业的竞争案件有管辖权，两个机构应通力合作。一方面，因为保险行业多涉及专业、复杂的问题，反垄断执法机构处理保险业的案件时应征求监管机构的意见；另一方面，监管机构处理竞争案件时，在涉及反垄断法的专业问题上也应征求反垄断执法机构的意见。为了减少摩擦和节约执法成本，两个机构应就案件的管辖权进行划分，即行业监管机构主要处理市场准入和与互联互通相关的案件，而在企业并购、垄断协议以及一般的滥用行为等方面，管辖权则应交给反垄断执法机构。
　　（三）结合《反垄断法》修订符合保险业实际的关联交易规则。今年4月，保监会出台的《保险公司关联交易管理暂行办法》，对境内股份制保险公司与投资股东之间的关联交易进行规范。然而，对于中外合资保险公司与占有垄断行业资源的中方股东企业之间的保险交易，由于没有可遵照的规则而难以有效管理。不规范的关联交易会严重损害保险市场的公平竞争秩序，而且对保险市场投资资本的稳定运营也会构成潜在影响。因此，应比照《反垄断法》的有关规定，尽快出台对外资、合资保险公司关联交易的规定。
（中国保监会网站  2007-12-05）
 
                              发改委刘建钧：将允许保险资金进入创业投资行业
 
    国家发改委财金司金融处官员刘建钧日前表示，今后将允许保险资金进入创业投资行业。
    他认为，目前是我国国有机构打造创业投资新型平台的一个最好良机。创业投资或者说私人股权投资，是国有机构从事资本经营一个最有效的平台或方式。他透露，最近还将出台创业投资企业债券融资管理规定和关于促进创业投资引导基金规范运作的指导意见。后者出台后，各级政府包括国有资产管理机构，也可以参与到设立基金的工作中。
    刘建钧说，要优化国有资产布局结构，下一步应从产品经营的层面转变到资本经营。针对未上市企业的股权进行资本经营对国有资本更有意义。

（中国证券报  2007-12-10）