韩国老人长期看护保险法评介

陶建国（河北大学政法学院，  河北保定 071002）

    ［摘要］为了应对人口高龄化带来的老人看护问题，韩国制定了《老人长期看护保险法》，通过该法创设了老人看护保险制度。该法的实施预示着韩国逐渐由家庭养老方式向社会化养老方式进行转变。尽管老人看护保险制度还面临一些新的问题，但韩国已经在解决高龄者看护问题的道路上迈出了坚实的一步。
    ［关键词］韩国；老人看护保险；保险费；保险给付
    ［中图分类号］F843［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2009）02-0100-05

    2007年4月,韩国国会通过了《老人长期看护保险法》，该法于2008年7月1日正式实施。老人长期看护保险法的诞生对深受儒家文化影响的韩国来说具有重要的社会意义，这将使韩国家庭养老的方式迅速向社会保险方式转变。在此之前，专门以社会保险方式建立老人看护制度的国家只有德国和日本，韩国是第三个创设这一制度的国家。
    《老人长期看护保险法》第1条明确表明建立该制度的目的是增进老人的健康及生活安定，减轻其家庭负担，提高国民的生活品质。该保险的基本原则反映在以下几个方面：
一是尊重人的尊严和价值；以利用者为中心；保证给付的公正性。
二是综合考虑高龄者的身心状态、生活环境以及高龄者及家庭的需要和选择，在必要的范围内提供适当的服务。
三是家庭看护方式（ 高龄者与家族共同生活）的在宅给付优先提供。四是提供医疗服务，保障高龄者的身心状态及健康不致恶化。以下，本文将主要介绍该法的立法背景、法律制度的内容以及韩国今后面临的一些课题等。
一、立法背景及立法经过
2000年，韩国的人口高龄化率达7.2%，这标志着韩国已经进入老龄社会。预计2010年高龄化率将达10.9%，2030年为23.1%。高龄人口的增加，带来了以下诸多社会问题。
第一，患有严重老年疾病而需要看护的老人急剧增加
2003年,韩国需要看护的65岁以上老人有59万人，占全部65岁以上老人的14.8%，根据韩国保健社会研究院2001年的统计，预计到2010年韩国需要看护的老人数量为79万人，2020年约为114万人。
第二，家庭养老遭遇难题
在韩国，家族特别是女性抚养高龄者的能力持续低下，由于更多的女性参加社会经济活动，家庭内的作用逐渐缩减，传统上由女性担当的高龄者抚养问题面临困境。①另一方面，韩国三代以上的家庭从1995年的38.4%减少至2000年的29.9%，老年人与子女同住率由1980年的80.3%下降到1998年的53.2%。②这表明，通过家庭解决老人看护问题已较为困难。家庭在老人看护功能上的减退需要通过社会力量加以弥补，对
［作者简介］陶建国，法学博士，河北大学政法学院讲师。
此，建立老人看护保险制度成为韩国社会发展中一项重要课题。2000年，韩国在全国以29~59岁的人为对象进行了一项民意调查，结果有83.5%的人回答老人看护问题是一个深刻的社会问题；89.6%的人认为应当导入公共性的老人看护保险制度。
第三，老人医疗费用增加导致国民健康保险之财政面临严重压力
随着患有各种慢性疾病（如老年痴呆、脑中风等）的老人不断增多，医疗保险财政支出不断加大。1985年老人医疗费用仅占医疗保险财政的4.7%，1995年上升至12.2%，2003年为21.3%，预测到2010年将提高为30%。在老人医疗费不断攀升的情形下，现行的福利预算难以扩大福利服务，致使在医疗上韩国老人面临着入院（疗养院）难及本人医疗费负担过重的双重问题。对此，有必要将高龄者看护财政从医疗保险财政中剥离出来，通过建立一种新的制度满足高龄者的看护费用需求。③
第四，既有看护服务无法满足高龄化的需要
过去，韩国老人福利设施严重不足，尽管存在公共老人医疗福利设施，但能够入住这类设施的主要是那些患有严重老年疾病的基本生活保障者以及低收入者，且人数相当有限。在2000年之前，共有7864人享受公共医疗设施的看护服务，仅占需要看护的老人的6.7%。其他93.3%的老人只能通过家庭或家庭服务员获得看护。
为了应对人口高龄化，解决高龄者的养老和护理问题，2001年8月，韩国总统金大中表示欲在韩国建立老人看护保险制度。2002年10月，在国务会议报告中写入了“2007年以后构筑老人公共看护保障体系”的计划。2003年3月，韩国老人公共看护保障制度的研讨工作正式启动，为此，保健福利部成立了“老人公共看护保障推进企划团”。 委员长为汉城大学教授金容益，企划团下设“制度与综合”、“评价与判定”、“报酬与给付”、“设施与人力”4个专门委员会。2004年2月18日，企划团制成了最终报告书。同年3月，韩国设置了老人公共看护保障制度实行委员会，由委员会对老人看护保险制度进行具体设计。2005年2月，该委员会形成了“老人公共看护保障制度实行模型”并向政府提交了报告，政府基于此报告启动了立法作业。2006年2月“老人长期看护保险法案”被提交到国会。2006年11月，召开了有关公听会，2007年4月，该保险法案被国会通过。
在制度的设计和立法过程中，韩国实施了“试点作业”。试点工作分为三个步骤：第一，自2005年7月至2006年3月，以接受国民基本生活保障者为对象，具体检验老人看护制度的评价判定基准和程序、报酬、费用审查、支付体系等整个运营体系中的技术性工作，这一试点作业在全国6个市郡区实施。第二，自2006年4月至2007年3月，以第一次试点结果为基础，逐步扩大保险给付的对象和地区，进一步对事业运营体系进行验证，这一阶段的试点作业在韩国8个市郡区实施。第三，自2007年5月至2008年6月，扩大老人看护保险给付的对象、地区及服务范围，并在韩国统一实行老人看护保险制度。
二、老人长期看护保险法内容概述
根据《老人长期看护保险法》的规定，老人长期看护保险由专门的社会医疗保险机构韩国国民健康保险公团经营。该公团的总部设在首都首尔，在全国各地设立了178个分部。该公团还拥有直营的医疗设施。在老人看护保险制度方面，该组织作为保险人担当着管理被保险人、收取保险费、提供服务和信息等职责。被保险人为全体参加国民健康保险者，保险费与国民健康保险费一同征收。即韩国将老人看护保险的保险费列入国民健康保险的框架内，在原健康保险费的基础上加收一定比例的看护保险费，目前加收的比例是4.05%（看护保险费﹦国民健康保险费×4.05%）。《老人长期看护保险法》第10条规定，以下两类人员可以申请减免30%的保险费：一是符合《残疾人福利法》第32条规定的1级和2级残疾人；二是保健福利家庭
①［日］住居广士：《何谓医疗看护——医疗和看护的共同保险时代》，金原出版社2004年版，第247页。
②［日］宫城好郎，［韩］宣贤奎：“韩国介护保险制度之研究”，载《岩手县立大学社会福利学部纪要》，2007年第9卷第1-2号，第32页。
③［韩］郑载旭，［日］白泽政和：“对作为介护保险制度的韩国老人疗养保险制度的内容及构造的考察”，载《海外社会保障研究》，2007 年第158号，第80页。部告示的稀有疑难疾病患者。
老人长期看护保险给付资金的来源由保险费、国库负担金以及利用者自己负担金三部分组成。《老人长期看护保险法》明确规定：国家每年在预算范围内向国民健康保险公团支援该年度老人看护保险费预计收入的20%。根据国民健康保险公团的估算，保险事业的总费用到2010年需要1兆6 911亿韩元，2015年需要2兆亿韩元。总费用中，保险费为62%，国家和地方政府负担25%，保险利用者自己负担13%。从保险费交付额估计，到2010年，工薪人员将月交保险费5 953韩元，个体经营者月交保险费2 550韩元。
老人长期看护保险给付的对象为65岁以上的病患高龄者及未满65岁但患有认知症、脑血管疾患等老年性疾病者。65岁以上高龄者要想成为保险给付对象，首先应当携带医师的意见书到健康保险公团申请“需看护认定”。保险公团将进行访问式调查，基于调查项目（现共有44项）所得到的结果利用计算机进行第一次判定，然后再由专门的等级判定委员会进行第二次判定。如果被确定为需看护者，还要同时确定看护度。看护度按照病情分为三级，一级为最重症者，主要是因病卧床无法自理日常饮食和排泄的老人；二级为重症者，主要是那些虽然能够利用轮椅但无法保持坐姿，在饮食及排泄上需要援助，每日大部分时间在病床上度过的老人。三级为中等病症者。指饮食及排泄或者外出活动等需要一定援助的老人。当高龄者被确定为保险给付者后，健康保险公团应当根据该高龄者的选择及身体状况、生活环境、设施条件等制作长期看护计划书，并将该看护计划书与看护认定书一起送交被看护者。
韩国的市、郡、区原则上均应设置等级判定委员会，但考虑到人口原因，也可以在一个市、郡、区设置两个以上等级判定委员会，或两个以上市、郡、区共同设置一个判定委员会。委员会由15名委员构成，委员由健康保险公团理事长从医师、社会福利士、当地的公务员中委任。①
保险给付的内容分为“在宅看护给付”、“入住看护设施给付”和“特别现金给付”。“在宅看护给付”适用于上门看护、上门洗浴、上门护理、日夜间护理、临时托付看护（将在宅患病的老人临时托付给老人福利机构看护）等，还包括福利用具的租借及买卖的费用支援。“入住看护设施给付”是指入住长期看护机构（护理设施）接受看护服务所需费用的给付。长期看护机构一般指老人疗养设施、老人专门疗养设施及集团之家，不包括老人专门医院。“特别现金给付”是指居住在岛屿或偏僻之地的高龄者因看护设施严重不足而需要由家族看护时，由保险人给付的“家族看护费”，特别现金给付还包括于指定之外设施进行疗养的费用及在老人专门医院住院的看护费。在保险金请求方面，并不是由被看护者直接请求保险金给付，而是由看护服务机关向健康保险公团提出保险给付请求。健康保险公团根据老人看护委员会的审议及老人看护报酬计算标准向看护机构支付看护费用。当然，保险金给付并非全额给付，被看护者应当按照法律规定直接负担自己应当负担的部分。获得在宅看护给付时，被保险人自己负担看护费用的15%，获得入院（入住老人看护设施）给付时，被保险人自己负担看护费用的20%。低收入者可以减少50%的自我负担比例，而享受国民基本生活保障者自己不承担看护费用。
从看护保险金给付额方面看，入住专门看护设施的，实行以天数和看护度为基准的定额制。老人专门看护设施的看护费为：看护度为一级的每日40 850韩元，2级每日37 610韩元，3级每日31 890韩元。在宅看护给付的看护费根据看护的时间确定，在宅护理30分钟以上60分钟以内为9 560韩元，60分钟以上90分钟以下14 430韩元，90分钟以上120分钟以下19 120韩元，120分钟以上为23 930韩元，超过150分钟的，每30分钟加算2 880韩元。在宅帮助洗浴每次50 110韩元。但在宅看护给付有一定的上限限制，比如，1级看护度每个月在宅看护费不超过975 120韩元，2级看护度每个月不超过796 260韩元，3级看护度每个月不超过707 480韩元。特别现金给付的，1级看护度为每月150 000韩元，2级120 000韩元，3级110 000韩元。疗养医院看护费用为每月200 000韩元。
三、韩国老人长期看护保险制度面临的新课题
应当说，《老人长期看护保险法》的实施将在一定程度上缓解高龄者的看护问题，无论对整个社会还是
①金道勋：《韩国介护保险制度的内容及构造之考察》，http://www.nihonfukushiu.jp/coe/report/pdf/wp-2007-08.pdf.2008-10-23.对家庭或个人均带来有益的变化。但老人看护保险制度仍然存在一定问题，这需要韩国政府在今后认真加以研讨。
第一,充实保险服务的基盘
2005年，韩国拥有老人入所疗养设施543所、能够解决大约3万名老人看护问题。在宅老人福利设施有851所，可解决4万名老人的看护问题。2008年，老人入所疗养设施扩充至1 513所，在宅老人福利设施增加至1 644所。基本上能够满足现在的需要。但问题是，目前韩国老人看护保险的给付对象仅限于1级和2级的要看护者，2010年之后，3级要看护者也可以获得保险给付，届时，进入看护设施的高龄者会越来越多，所以，不断推进设施的扩充及完善是韩国政府必须认真对待的问题，如果这一问题解决不好，很有可能出现“有保险但无服务”的状态。
第二，扩大保险给付对象
目前，基本保险费用由全体国民交纳，但给付对象为65岁以上的中重度要看护者。2008年能够接受保险给付的人只占全部高龄者的1.7%（8.5万人），预计2010年为3.1%(16.6万人)。尽管由于限定了保险给付对象而减轻了国家财政的负担，但因为接受给付的机率变小而使得该保险制度的社会保险性质减弱。从几年的试点工作来看，要看护申请者中的三分之二结果未被确定为申请看护等级。作为将来的课题，韩国可以考虑保险给付对象不仅限于高龄者，还应当扩大到年轻的残疾者。当然，从制度上看，扩大给付对象是一件较为容易的应对措施，但财政规模的扩大问题却令人头痛。不过，韩国政府的扩大保险给付对象的决心十分明显，比如，该法第5条表明：国家制定、实施长期看护保险基本计划，不仅为高龄者，也为残疾者提供看护服务及身体活动支援服务，以使这些人获得安定的生活及自立支援。①
第三，应减轻保险给付对象个人承担看护费的比例
依据《老人长期看护保险法》的规定，入住老人看护设施的，自己负担看护费用的20%，韩国学者认为，作为一项福利性的社会保险制度，个人负担的比例过高，应当进一步降低个人负担比例。与德国和日本相比，韩国个人负担看护费的比例确实较高，这给韩国政府预留了一个新的课题。
第四，健康保险公团应提供多样化的服务
要看护认定的申请者接受健康保险公团的等级判定，在保险公团的建议下享受服务，公团将根据具体情况制成看护计划。但是，在法律制度上，韩国并没有像日本那样的居家护理支援营业所，所以，韩国是否可以统合基层的市街村及其他服务行业的力量来为高龄者提供服务是一个很有意义的课题。
第五，培养看护职业人才
为了更好贯彻看护保险制度，韩国必须保障能够提供充足的职业人才。比如，必须提供足够的社会福利士、老人看护士、疗养管理士等。仅2008年，韩国就需要这方面的人才4.8万人，为此，韩国必须通过制度化保障今后能够培养和提供相关人才。否则，低质量的看护服务将降低老人看护保险制度的信誉。
结语：一点启示
人口高龄化的后果直接催生了韩国的《老人长期看护保险法》，传统的家庭养老模式终于在现代经济发展中趋于淡化。老人长期看护保险在给韩国社会带来一股新的风气之同时，也给我国带来有益启示。
随着人口老龄化日趋严重，我国患慢性病而需要照顾的老年人日益增多，目前我国有3 200多万的老人需要长期看护。但由于人口流动化、女性职业化、家庭空巢化以及经济负担能力等原因，家庭养老面临困境，子女在老人看护方面压力重重。然而，我国目前尚没有专业的老人护理机构，通常的养老机构也仅有4万多所，提供床位110万张，远远满足不了老人看护的需要。另外，我国职业性的老人护理人才严重不足，大约缺口在1 000万左右，使得很多家庭难以找到理想的看护人员。上述情况表明，完善我国老人看护制度已经成为一个急需解决的社会问题。现在，有观点主张应当在我国建立社会保险性质的老人看护保险制度，解决老人护理难问题。笔者也赞同这一观点，不过，建立老人看护保险制度是一项系统社会工程，并非一朝一夕即可成功，韩国老人看护保险法的制定大约用了8年时间，我国或许需要更长的时间才能达成目标，但笔者认
①［日］增田雅畅：“韩国介护保险的成立和今后的课题”，载《社会保障周刊》2007年第2429号，第156页.为，目前我国应当着手对建立老人看护保险制度进行研讨，重点研究领域为保险经营模式、保险给付范围，保险费的交纳比例，保险给付对象的确定方法和程序、看护机构的扩充和完善、看护人才的养成等等。
目前，我国商业保险界已经开始推出了老人长期护理保险，商业性老人看护保险主要作用表现为能够解决老人看护费用问题，但商业性看护保险无法从根本上解决我国的老人看护难题，这是因为破解决老人看护难题需要社会多个系统共同协动，并且作为一个民生问题需要国家政策大力支持。在目前社会看护设施及专业看护人员严重不足情形下，商业性保险要想真正发挥解决看护费用的机能，必须在遵循商业性经营规律下，合理确定保险费率、责任范围以及给付标准，如果费率过高、责任范围过窄或给付额过低，则参保范围受限，保险失去应有的意义。但如果让保险公司让出太多的利益，又恐怕降低保险给付能力。总之，目前我们还不能过高估计商业性老人看护保险的作用，尽管保险公司可能对此充满信心，但这一险种对保险公司的挑战性太大了，并不是每个保险公司都能够把该保险进行到底的。因此，保险公司必须在诚实守信、经营能力、服务水平、险种设计等所有方面重新打造自己的实力和形象。
［参考文献］
［1］［日］住居广士.何谓医疗看护——医疗和看护的共同保险时代［M］.金原出版社,2004.
［2］［日］宫城好郎,［韩］宣贤奎.韩国介护保险制度之研究［J］.岩手县立大学社会福利学部纪要,2007年第9卷第1-2号.
［3］［韩］郑载旭，［日］白泽政和.对作为介护保险制度的韩国老人疗养保险制度的内容及构造的考察［J］. 海外社会保障研究,2007 年第158号，第80页.
［4］［日］增田雅畅.韩国介护保险的成立和今后的课题［J］.社会保障周刊,2007年第2429号.

Abstract：As a response to the increasing pressure of care of the elderly with the development of population aging, South Korea has stipulated a “Longterm Care Insurance Law” and established the longterm care insurance system accordingly. It is a sign that South Korea is moving from a family provision for old age to social provision. Even though  the system itself is not completely perfect, South Korea has taken an important step towards solving the issue of old age provision.
Key words：South Korea; longterm care insurance; premium; insurance benefits
［编辑：沈雨青］保险研究2009年第2期海外视窗