保险业的政府监管和内部监督

王林清（中国人民大学马克思主义学院，北京 100080）

    ［摘要］现代企业制度下的保险公司必须接受监督。保险业的政府监管和公司内部监督都是保险公司监督体系中的重要组成部分，必须协调好二者之间的关系，促使保险公司更加自主地实现其经营目标，承担起应尽的社会责任，促进保险市场健康有序地发展。
    ［关键词］政府监管；内部监督；监事会；独立董事
    ［中图分类号］F840.32［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）12-0069-04

    一、内部监督的必要性
    亚当•斯密说过“这些负责公司营运的董事或经理，并非总是以符合股东最大利益的方式行事。股东通过被动投资寻求利益最大化，但经理在企业中没有投资，因此没有支持股东目标责任制的动力。”公司本由投资者出资组成，投资者投资目的当然是为了获得投资的收益和回报，要实现这一目的，必须要求公司最大限度地追求经营利润。而要最大限度地追求经营利润，必须要求所有股东、高级管理人员在决策、经营、管理之中尽可能实现利益最大化而没有任何损害公司利益的行为和结果，从而保证公司人员都为公司的营利而竭尽所能毫无过错。然而，作为经营公司的人，毕竟是各种利益的集合体，要求每一个管理者毫无私心地为公司竭力服务，无异于缘木求鱼。所有权和经营权的分离，导致了真正意义上的公司监督的诞生。
    二、政府监管的必要性
    1．内部监督失效
    既然公司必须要监督，那么公司内部监督能否解决上述问题。内部监督通常有两种做法，一是设立监事会，二是聘请独立董事。
在股东会、董事会、监事会“三权力机关”分别设立的公司治理模式下，监事会形同虚设成为惯例，这种表象后有更深层次的政治文化原因，其中又以第一个因素为重：（1）监事实际是由大股东和董事会决定的，即使由职工代表选举产生的监事，只要与大股东及其代言人的步调不相一致，则其监事的职位也会朝不保夕。（2）监事会监督检查公司财务账目，大多需要依靠外部会计师或审计师来完成，须由掌握公司财务权力的董事会或经理拨款。（3）除了财务环节外，公司最易出问题的地方还在经营决策和业务执行上。监事根本就不参与决策，也不可能对业务活动执行监督。
当监事会难以监督以后，人们转而投向独立董事，然而独立董事也难以独立。独立董事在监督上存在障碍：（1）如果独立董事在任免、薪酬、股权、激励制度上不能真正独立于大股东和高级管理人员，则独立行使职权很可能只是一句空话。（2）罗伯特•W•汉密尔顿教授指出：“外部董事用来熟悉复杂的公司业务的时间是有限的，因而董事会实际上对相当广泛的公司业务是监控不到的。”投入监督的时间和精力是独立董事行使职权的又一障碍。（3）按照新制度经济学的理论，在信息不对称与契约不完全的情况下，独立董事实际上是通过管理层的眼睛看问题、作判断。在这种信息严重不对称的情况下，不能期望独立董事仅仅读了提交

［作者简介］王林清，中国人民大学马克思主义学院应用经济学博士后。
给董事会会议的文件后就能察觉不诚实行为，履行好自己的职责。
可见自律性的内部监督并不能根本杜绝大股东或者高级管理人员侵害公司权益、损害小股东利益，必须引入外部力量加强监督。
2．公司经营的社会性
彼得•德鲁克认为：任何一个组织都不只是为了自身，而是为了社会存在，公司也不例外。公司不仅是股东争取利润的工具，更应该成为为其他社会利益者服务的工具，因为企业利益相关者的利益最大化才是现代企业的经营目的，股东价值最大化并不等于企业创造的社会财富最大化。资本盲目追求私利，轻则导致市场秩序、社会秩序破坏，重则导致经济危机、能源危机、环境污染……，次贷危机就是沉痛的教训，企业行为带来了整个社会的动荡不安。让公司跳出自身利益的局限，在更大的范围中审视检讨自己的行为，这显然不是内部监督可以完成的。政府监督正是为了矫正市场失灵出现的，它有能力实现宏观经济调控目标，推行公共政策，保护消费者利益，从而追求社会整体利益的最大化。
三、保险业政府监管的必要性
除了上述原因，保险公司接受政府严格监管有着更为充分的理由：一是高负债性。保险公司是高比例负债经营，股东投入的资本金只占公司资产的一小部分。保险公司的注册资本更多承担的是公司债务的担保责任，各种费用均计入成本，从保险基金中扣除。然而投保人无表决权、股东知情权、股东代表诉讼等特殊的权利保护制度，也没有特定的组织机构行使其权力，和股东相比，投保人尽管形成了公司利润的来源，却处于更不利的地位，更缺乏利益保障的机制。二是信息不对称性。信息不对称在任何行业都是存在的，但是相对于易于理解的传统行业而言，保险合同极其复杂，大多数消费者无法理解保险产品，无法进行平等谈判，购买产品后也无力对保险公司的行为进行监督。三是产品独特性。保险产品是以保险合同为媒介的无形产品，具有无形产品的一般特征，比如易复制、不受地域限制等，除非合同有特别约定，一种保单可能会影响千家万户，具有很强的社会性。与其他无形产品不同，被保险人不能通过保险获利，而是获得了出险时得到赔偿的承诺，这种承诺往往在几年甚至几十年后才兑现。期限和赔付的不确定性使得被保险人很难根据保险人经营的具体情况对保单作出有效评估。一旦保险人陷入财务困境，被保险人的利益将难以保障。
保险的高负债性带来了巨大的资金，为了保证承诺的偿付能力，公司必须通过投资获取利润。保险公司是金融市场的主要机构投资者，监控保险公司的资金运用对于保持金融市场的稳定有重要意义。AIG给美国经济带来的沉重包袱正是这一论断的反面例证。保险产品的社会性又使其与各行各业有着紧密的联系，保险经营主体的进入和退出有时甚至会影响到一国金融市场的稳定和经济发展的进程，因而必须严格监管保险业，促进国民经济持续快速健康发展。
四、我国保险公司政府监管和内部监督的历史进程
19世纪中后期帝国主义对中国的经济侵略加剧，外国保险公司在相当长的时间里垄断着我国的保险市场。1875年由轮船招商局创立了保险招商局，之后成立了仁和水险公司、济和水火险公司，其公司的人事安排、资金运用和经验管理等方面都受制于官督商办的轮船招商局。此后中国民族保险业逐步发展，并出现了保险方面的法律法规。1917年北洋政府拟定了旨在严格监督的《保险业法案》（未公布），规定负监督之责的官署，须派员列席保险公司股东和董事会议等。1929年南京国民政府通过了《保险法》，1937年修订，该法规定对保险业进行严格监督，采取干涉主义，由实业部（后为经济部）核准并须缴存保证金，中外合资的保险企业只能经营财产保险，不允许经营人身保险，不允许保险从业者兼营其他行业等。国民政府时期政府对保险业的监管逐步加强，监管机关为财政部，在官僚资本控制的保险公司中，董事与监察人由政府任命，多通过担任行政职务兼任董监。在政府的培植下，官僚资本主义企业逐渐垄断了保险业。
建国后经过资本主义改造，全国只有中国人民保险公司一家保险企业，最初由财政部领导，国内业务停办后，1959年转由中国人民银行领导，直到20世纪80年代国内业务恢复，该公司一直没有设立内部监督机关。1985年3月，国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》，规定了国家保险管理机关是中国人民银行，但由于当时历史条件所限，《条例》对内部监督并未涉及。1992年5月，国家经济体制改革委员会颁布了《股份有限公司规范意见》，现代公司治理结构首次被提及，在保险公司内部开始出现了监督机关。《保险法》颁布后，对国有独资保险公司的监事会组成做了特殊规定，由监管机构派员参加其监事会，通过人事安排将保险监管与保险公司的内部监督连结在一起。经过十几年的发展完善，内部监督机制在有限公司和股份公司中被普及。1998年中国保监会成立以后，对保险公司的监管进一步加强，监管的内容也逐步丰富。
回顾一百多年的历史，我国保险监督制度表现为内部监督先天不足，政府监管占据了绝对优势，也许正因为这种传统，才使得在相当长的时间里政府监管似乎无所不能，而内部监督更像是可有可无的装饰。
五、保险业政府监管和内部监督的比较
1．性质：保险业的政府监管属于国家行政监督的一种，是保险监管机构作为监督主体依法获得的一种国家权力，它在法定的监管依据、目的、内容、权限、方式的要求下进行，并产生相应的法律后果，它的实行以国家强制力作为保障；内部监督属于公司组织系统内部的自我约束机制，是公司治理的重要组成部分，从理论上讲，内部监督成本较低，是一种最有效率的监督方式。
2．目标：政府监管的目标是维护被保险人的合法权益，保障保险公司的合法经营，维护保险市场的合法竞争，促进保险业的健康发展；内部监督的目标是维护股东和公司的合法权益，促进公司合法经营，实现公司的经营目标。
3．地位：政府监管中监管一方和被监管一方地位不同，监管是单向进行的，反向监督不被禁止，但是其监督行为不必然给保险监管机构带来不利的法律后果；内部监督中监督机关和公司的决策机关、执行机关相互制约、相互监督，监督一方和被监督一方地位相同，监督行为同等有效。
4．规范性：保险业的政府监管其监管主体、客体、对象、权能、方式、程序等一般都由法律明确进行界定，监管者和被监管者之间形成相对稳定的监管关系；内部监督也有相应的规范性规定，由于违反监督事项的法律后果并不明确，某些内部监督很可能给公司带来效率上的损失，造成比违反监督事项更严重的后果，监督者趋利避害的选择使得内部监督往往流于形式。
5．效力：保险业监管是国家金融监管体系的重要组成部分，其监管行为具有法律约束力。现代社会逐渐扩大的行政权力使得行政监管的权限有越来越大的趋势，《保险法》中的相关规定赋予了保险监管机构准立法监督和准司法监督的权限，在最新的修订草案中，保险监管机构的强制力被进一步强化。内部监督虽然也有法律强制力保障实施，但是由于内部监督行为大都属于公司自治的范畴，违法违规行为未经有权机关的认定不能当然导致相应的法律后果，因而效力与前者相比要低很多。
虽然在多数情况下，政府监管与内部监督泾渭分明，但在一些特殊情况下，二者之间的界线并非明确清晰，在内部监督含有政府监管，在政府监管的机制下又有内部监督的成分。如保险监督机构派员作为公司监事会成员，既包含了外部监督，又有内部监督的要素。政府监管和内部监督在目标、任务、功能等方面应当具有互补性，发挥各自的优势，才能对公司进行卓有成效的监督。
六、保险业政府监管与内部监督的协调
正如上文所述，保险业的政府监管是一种公权力，保险公司的内部监督是一种私权利，二者有很大的不同，但是两种权力（利）行使的诸多目标中却有一点相同，即促进保险公司的健康发展，这一点构成了二者协调的基础。由此也可以推导出政府监管和内部监督共同的原则。
1．尊重公司的自由意志。保险公司作为一个私法上的主体，由股东投资并由股东管理。公司的章程实质是公司全体股东意思自治的宪章。公司的法人财产权实质上是全体股东共同让渡自己所有权的结果，它奠定了公司治理的前提和基础。不论是政府监管还是内部监督，其目的之一都是为了纠正违背公司真实意思的行为，从而使其能够依照自己的意思合法经营。
2．保障公司的运营安全。公司监督所要达到的安全，出于两个基本点：一为公司内部经营的安全，如台湾学者曾世雄说：“企业设计在于催化其利润目的之加速或加倍实现。为在创造利润之当时，必须同时兼顾法律安全，以免影响所创造之利润得而不保。”二为公司外部关系的安全，如交易结果对第三人、国家、社会的利益影响，为此，法律法规或公司章程规定了若干监督程序和规则，无不体现了保障安全的价值取向。
3．促进公司的管理效率。不论是政府监管还是内部监督，往往都被认为是“阻碍”、“限制”了保险公司的活动。然而在保险公司的运营中，不可避免地发生各种争议，如果这些纷争旷日持久地得不到处理解决，会极大地妨碍公司的运行畅通和管理目标的实现，势必影响了公司的效益实现。又如，当企业不履行其应承担的社会责任时，企业会获得预期收入，但整个社会的代价不仅是投入了的社会成本，同时增加了政府的监督成本。短时期内，企业不履行其社会责任比自觉履行社会责任获得更高的预期收入，但从长远看，由此而引发的负外部性——给社会造成的损失（如环境污染等）反过来也会危及到企业自身的生存和发展。因此，监督机制尤其是事前监督和事中监督，表面上滞碍了公司运营的步伐，实际上却是在维护公司利益、确保公司利益最大化下的前提下的真正效率。
4．寻求实质上的公平公正。保险公司内部监督的理由之一在于打破大股东的强势地位，维护中小股东和公司的整体利益，在大股东和高管人员损害中小股东和公司利益的时候提供救济，惩戒责任人；保险业的政府监管的重要理由在于维护股东、被保险人、经营者、员工、债权人等利益相关者的利益，保障正常的市场秩序，促进市场主体的公平竞争，在保险机构违反法律法规，采取欺诈、诱导以及不正当竞争等手段时对其进行惩处，纠正其不当或者违法行为，并协助受害人获得救济。
不论在历史上还是现实中，保险业的政府监管都是我国保险公司监督制度中的传统强项，很少出现某项监管措施无法实施的现象，相较而言，内部监督体系的建立并发挥作用才是保险公司监督体制中的难点，是更应该加大力度扶植的对象。从这个角度而言，今后加强监管的重点工作之一就在于应该采取措施促进建立并完善公司的内部监督制度，建立并完善监事会、独立董事等相关制度。
国际保险监督官协会（IAIS）在2004年年会上首次提出将公司治理与偿付能力和市场行为并列为保险监管的三大支柱。市场行为监管属于传统的公权力的范畴，一直以来被认为是矫正市场失灵的有效手段。偿付能力是保险公司立业的基石，偿付能力监管向来被认为是保险业监管的重中之重。与此不同，公司治理更多地体现为私权，传统理论认为，这属于自治的领域，应采取内部监督的手段。保险监管将公司治理纳入监管视野，暗含了日趋严格的监管趋势，但是这并不表明保险监管可以越俎代庖，取代公司内部监督制度的作用，而是表明从监管的角度促进完善公司三权分立的治理结构，强化保险公司股东会、董事会、监事会各自的权力和责任意义重大。组织专门力量定期对保险公司的章程、议事规则、会议决议和内控制度等方面的执行情况进行定期检查或抽查，强化制度执行，督促公司改进固然可以加强对公司治理的监督，但是操作起来成本过高，还可能导致权力寻租等问题，也不能从根本上排除董事会和大股东的违法违规行为，可见对保险公司的监督管理，最有效的办法只能是依靠保险企业内部建立严格的内控制度。《保险公司独立董事管理暂行办法》对于完善公司监督机制确有积极作用，但是唯有从人事任免、股权分配、激励办法、决策制度上赋予监事会、独立董事更大的权力，才有可能真正制衡董事会权力，实现对保险公司的有效监管，从而推动保险公司有序竞争、引领行业健康发展。
［参考文献］
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［3］袁力．保险公司治理结构及监管问题研究［J］．保险研究，2005，（10）．
［4］ 中国保险学会，《中国保险史》编审委员会．中国保险史［M］．中国金融出版社，1998．

Abstract：Insurance companies under the modern enterprise system must be subject to proper regulation. Both government regulation and internal supervision are important components of a proper oversight system for insurance companies, but we must carefully coordinate the relationship between them. The goal is to urge insurers to attain their operational targets independently, shoulder their due social responsibilities, and promote healthy and orderly development of the insurance market.
Key words：government regulation; internal supervision; board of supervisors; independent directors
［编辑：李芳］