美国反垄断法对我国保险业的启示

陈欣（对外经济贸易大学法经济学研究中心，北京 100029 ）

    ［摘要］保险行业由于其业务有一定的特殊性，因此在反垄断法的适用方面，许多国家都给予了限制性的豁免，本文系统介绍了反垄断法在美国保险行业的适用和豁免，希望对我国反垄断法实施细则的出台，提供借鉴和参考。
    ［关键词］美国； 垄断；反垄断法；豁免
    ［中图分类号］F843［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）12-0089-04

    在一个市场经济的社会中，保证每一个市场经济的参与者能够公平竞争，在制造产品、进入市场、获取盈利方面都享有同等的机会，才能最大限度地保证消费者的利益，实现社会的公平与平等。国家需要为实现这一目标制定相应的行为准则，为商业行为建立合理的标准，保证市场经济体系的有序运转。反垄断法正是这样一个重要的准则和标准。美国是建立反垄断法制度最早的国家，也是世界上保险业最发达的国家，其保险覆盖人口、保费收入、保险基金投资、保险就业人数、保险法律纠纷对美国的经济发展、社会稳定、法律制度有举足轻重的影响。因此，考察美国反垄断法律制度，该制度如何规范相应的保险商业行为，对像我国这样一个保险业尚处在发展初期，又刚刚通过反垄断法，正着手建立反垄断法律体系的国家应该有一定的借鉴作用。
    一、美国反垄断法和对保险业的反垄断豁免
    美国内战结束后，其工业化进程加快，铁路运输业、电力、通讯业飞速发展，出现了托拉斯、卡特尔垄断形式，垄断企业往往并不十分关心公共利益，而试图通过不公平的商业行为减少竞争，获取垄断利润。1890年美国国会为了避免垄断资本的过度集中，进而对市场进行垄断，通过了“谢尔曼法（Sherman Act）”，也称作“谢尔曼联邦反垄断法”。该法共8条，其中最重要的是第1条和第2条。美国联邦反垄断法第1条是“限制贸易”条款，规定：以限制州际或与外国的贸易或商业为目的的任何形式的合同、联合……或共谋都是……违法的。第2条是“滥用垄断”条款，规定：任何人与他人垄断、或试图垄断、或联合、或共谋垄断州际或与外国的贸易或商业都将构成犯罪……”。作为“谢尔曼反垄断法”的修正，美国国会于1914年通过了“克莱顿法（Clayton Act）”。该法禁止在实质上减少或损害竞争，或在任何商业领域试图或进行导致垄断的价格歧视、搭售、独占性交易、兼并、互兼董事职位等行为。由于美国是一个实行联邦法和州法双重管辖权的国家，关于在保险领域如何适用联邦反垄断法的讨论，在很长一段时间里一直没有定论。同时，在美国保险发展的早期，由于保险费率的恶性竞争和歧视性的税收政策，很多火险公司偿付能力不足，缺乏详准的损失数据和比较准确的保险费率。因此，很多州的保险监管部门鼓励保险公司共同制定费率，鼓励成立专门为保险公司服务的费率厘定机构，鼓励保险同业公会制定标准保单条款。而这恰恰与联邦反垄断法发生冲突。1944年发生了东南部承保人协会（United States v.SouthEasten Underwriters Association ）案。该案涉及亚拉巴马、佛罗里达、佐治亚、北卡来罗那、南卡来罗那和弗吉尼亚六个美国东南部州的两百家保险公司，这两百家会员保险公司控制了这六个州中百分之九十的火灾保险、海上保险和相关保险业务，并且统一保险费率和
 
［作者简介］陈欣，对外经济贸易大学法经济学研究中心教授，博士生导师。
佣金，排斥非会员公司，取消代表非会员公司的代理人的代理业务，通过非法手段强迫保险消费者从会员公司购买保险。美国司法部反垄断司对该协会、协会的27名主管和协会的全体会员公司提起反垄断诉讼。地区法院根据Paul v.Virginia（1869）案中最高法院的判决驳回了起诉，理由是保险不是州际贸易，因此不受联邦反垄断法的管辖。在随后的上诉中，美国最高法院在分析了案情后认为，在这二百家保险公司中只有18家属于东南部六州的本地公司，其余公司的总部不是在宾西法尼亚、纽约，就是在康涅迪格州，保险已经不再是各州之间互不关联的贸易，而是各州之间相互联系、相互依存和一致统一的贸易。不同州的个人可以从同一个保险公司购买保险服务。此外，在Paul v.Virginia案之前和之后像电报电话之类的无形产品一直受联邦政府的监管。因此，没有哪种其业务活动越过州界的工商企业可以完全超越宪法“贸易条款”项下的联邦管辖权。最高法院裁定保险属于宪法“贸易条款”项下的贸易，接受联邦监管，因此，联邦反垄断法适用于保险业。
1945年美国国会鉴于最高法院对东南部承保人协会案的判决，通过了“麦卡兰—佛格森法”，该法规定，继续由各州政府进行保险监管符合公共利益，但是，各州政府的保险监管是有条件的。这就是说，如果一个州没有自己的保险监管法律，联邦法律就适用于该州的保险业务。此外，如果国会通过了专门适用于保险的、而不是一般商业行为的法律，那么在此法律范围内联邦法律具有优于各州保险监管的权利。同时，“麦卡兰—佛格森法”规定了联邦反垄断法针对保险业豁免的条件。该法规定符合以下三个条件才能享有豁免：该行为必须（1）属于“保险业务”，（2）有“州法监管”，（3）不能构成联合抵制（boycotts）。在确定一种行为是否属于“保险业务”时，美国最高法院认为需要考虑三个方面：（a）该行为是否具有转移或分散保单持有人风险的作用，（b）该行为是否属于保险人和保单持有人保险关系不可分割的一部分，（c）该行为是否仅仅属于保险业内部企业的行为。这三个条件缺一不可，缺少任何一个条件都不能构成“保险业务”，也就不能享有反垄断豁免。现在，美国各州不仅有各自的“保险法”，而且很多州还有自己的“反垄断法”，州反垄断法同样规定有针对保险业的反垄断豁免条件。
二、美国反垄断法对美国保险业的主要影响
反垄断法对保险业有非常重要的影响，相比较而言，财产责任保险和健康保险更容易受到反垄断法的指控，寿险相对好一些，但仍然存在反垄断的问题。反垄断法对保险业的影响是多方面的，保险中的垄断行为主要涉及四个方面：
（1）联合定价（Pricing）
联合定价是反垄断法最集中解决的问题。在美国的财产和责任保险中，一两百年来其基本的习惯做法是由行业的费率厘定机构（rating bureaus）收集损失数据，厘定并发布指导费率，这种集体定价的做法特别容易受到反垄断的指控。美国寿险业虽然没有费率厘定机构，同样存在定价问题。例如，一家保险公司在一个州或地区在某个险种上占有重要份额，并低价销售，它的竞争对手就可能指控其通过低价销售将竞争对手挤出市场，进行垄断，提起反垄断之诉。具有竞争性的价格和超低定价之间的界限非常模糊，尤其是在寿险中，因为寿险的实际成本只有到将来的某个时候才能知道。此外，寿险公司与从事其他商业行为的公司一个重要的不同之处就在于，寿险公司是在产品销售之后很多年才能知道其产品的真实成本，因此，共同收集和分享信息对合理预期将来的成本是至关重要的。不过，分享或交换现有后预期价格或其他费率厘定信息很容易被指控为共同定价。
车险和其他财产保险其实也是一样。保险定价与其他行业定价有一个重要的区别，一般的有形产品定价，是在产品生产出来之后通过计算实际使用的原材料、能源和劳动力得出；保险是风险的转移和分散，是在实际损失发生之前进行的。保险必须通过对以往损失历史数据的收集和分析，预计将要发生的实际损失成本，这是一个近似值，而永远不可能是实际成本。保险的基础是大数法则。它必须收集尽可能多的数据，因为在统计学上，数据越多越接近于准确。例如寿险的基础是死亡表，死亡表不是根据一个保险公司的被保险人的死亡数据，而是一个国家的死亡数据。火险、车险也是一样，必须通过联合数据收集和分析，制定出参考费率，然后各公司各地区根据本公司本地区的实际情况进行调整。这样实际上有利于保险消费者。
同时，使用保险费率厘定机构公布的参考费率对降低保险消费者的保费支出有重要的意义。在2006年的一次美国关于“联邦保险法垄断豁免”的听证会上，美国最重要的保费厘定机构美国保险服务公司的高级副总裁就指出，如果没有美国保险服务公司所提供的数据和费率，许多保险公司必须大量增加人力，购买设备，增加营运成本。在一个高度竞争的保险市场上，较低的成本会转化为较低的价格为保险消费者提供保险。这对中小保险公司进入保险市场，并健康经营下去是至关重要的。他特别以一个在25个州经营一般责任保险的公司为例，其一年的责任险保费收入约为5 000万美元，支付给美国保险服务公司因使用其费率和保单格式的全部费用为75 000美元，占每一元保费收入的0.001 5。
（2）标准保单格式
 无论是财产责任保险，还是人寿和健康保险，针对广大保险消费者出售的险种所使用的保单一般都采用标准格式。标准保单格式通常是由同业公会——行业协会或其他保险人组织统一制定，并经由国家保险监管机关的批准。其中有些保单条款甚至是法律规定必须包括在保单之中的。
高度标准化的保单有一些明显的优点。首先，保单的标准化有利于对出具保单的公司或代理人进行监督，防止其滥用保单或利用保单进行欺诈，因此随着时间的推移，相关的法律诉讼便会渐渐减少。由于保单中的词句已经经过了法庭的多次判决和解释，很少再有争议，没有必要再通过昂贵且冗长的法律诉讼寻求新的解释。其次，保单高度标准化还有助于避免保险公司之间利用保险合同进行竞争。保险公司之间无止境、无限制的竞争显然对被保险人也是不利的。标准化保单还有助于被保险人理解和把握保险人的承保责任和责任限制。被保险人很可能不会花费时间和精力去细细研究自己购买的保单；但是保单的标准化能够有这样一个社会效应：公众很快就会对该种保险合同所承保的危险和保障的损失有一个明确的认识。保单的标准化还有利于进行保单之间的有效比较。从这个意义上讲，保单的标准化还有利于对保险代理人的培训，这将直接关系到公众对保单内容的了解程度。当然，保单的标准化还会减少损失理赔中可能出现的一些问题。
（3）保险营销模式（Selling Practice）
保险人和保险代理人之间的一些营销做法也有可能违反反垄断法。例如，把健康险保单和寿险保单捆绑一起销售，购买寿险保单时搭售“残疾免保费批单”，都可能违反反垄断法。保险公司限制保险代理人的回扣，限制保险代理人的销售地区或客户群都有可能构成不合理的垂直商业限制，进而违反反垄断法。另外，某些保险服务模式也可能产生问题。例如，汽车保险公司强迫被保险人到指定汽车修理网点修理受损车辆，或指定使用某一品牌的汽车零件。这种情况已经不属于“保险业务”，因此不能获得反垄断法豁免。不过，如果保险公司仅仅推荐，而被保险人有选择权和决定权，情况则会有所不同。
（4）共保联营（Pooling）
政府和保险监管部门的一个重要政策是保证最大限度地向公众提供他们所需要的保险产品。其中一个重要的做法是鼓励处理各种自愿共保体，或为不好的风险建立共保机制。保险业本身也有各种需要成立共保体，承保超大型风险、特殊风险、新型风险等。共保体可以使一些小型保险公司联合起来承保大型风险，与大型保险公司形成竞争。产生共保联营常常有两种情况，一是超大型风险，如发射卫星，核电站、恐怖袭击的风险等等；另一是剩余市场，也就是同一市场上无人愿意承保的不好风险，例如，在车险中有大量不良驾驶纪录的人。共保联营就要求所有的参与公司统一风险分类，统一费率，统一保单格式，统一承保流程。这种协调一致的行为常常与反垄断法发生矛盾。
三、我国的反垄断法及其可能对我国保险业的影响
 我国于2007年8月30日通过并于2008年8月1日起开始实施《中华人民共和国反垄断法》。我国反垄断法第13条规定：禁止具有竞争关系的经营者达成垄断协议。“垄断协议”中包括了“固定……商品价格”，同时，在第15条中规定了“不适用第十三条的情况”，其中包括“改进技术”、“提高质量”、“增进效率”、“增强竞争力”，以及“法律和国务院规定的其他情形”。这其实就相当于反垄断豁免，只是没有具体的适用反垄断豁免的范围，这只能等待反垄断法实施细则的出台，或其他法律和国务院的新规定。就反垄断而言，中国保险业的实际状况如何呢？到目前为止，中国保险界并没有任何费率厘定机构，保险公司自己定价并报保险监督管理委员会相关部门备案或批准，只有强制第三者汽车责任保险的费率是由保监会统一制定的。因此，似乎并不存在保险公司违反反垄断法联合定价的情况。我国寿险业正在进行保单标准化和简明化的工作，这是一项非常有利于保险消费者的工作，即使形成统一的格式，也应是参考范本，并不是强迫使用，也不存在违反反垄断法之嫌。不过，由于保险定价、合同格式和经营模式的特殊性，中国保险业也需要一定形式的反垄断豁免。制定“反垄断法”的根本目的是保护竞争，而对一些保险行为规定反垄断豁免同样是为了保护竞争。首先，在保险监管机构的监督下，保险业共同制定参考费率，规定一定的费率浮动幅度，有利于费率的准确，有利于保险成本的降低，有利于中小保险公司参与保险市场的竞争，有利于保证保险公司稳定的偿付能力。避免费率恶性竞争，有利于保险消费者的长远利益。其次，制定并使用经过保险监管机构批准的标准保单格式，使用广大保险消费者能够理解的简明语言的保单条款，统一承保范围和除外责任的规定方式，有利于减少保险争议，避免采取不负责任扩大承保范围的方式恶性竞争，因为不负责任扩大承保范围一样会损害保险公司的偿付能力，最终损害保险消费者的长远利益。最后，根据不同的实际需要采取不同的保险营销模式和共保联营方式，有利于面临不同风险的人群都能够获得保险保障，有利于公平竞争的开展。
正如美国著名反垄断法学者Lawrence A.Sullivan所指出的，反垄断法的基本目的是保持竞争。保险竞争并不仅仅是保险费率的竞争或保险合同条款的竞争，保险竞争最主要是保险服务的竞争。保险服务不仅包括精准的费率、合理的保单条款，从保险发展的历史看，好的保险公司一直积极提高保险消费者防损减损意识，协助提供适当的防损减损措施；承保损失发生后，好的保险公司会积极定损赔付，减少不必要的诉讼；保险公司之间进行合作，开展必要的信息交换，有利于防止或减少保险欺诈，降低保险成本，使诚信的保险消费者受益。美国和欧盟的反垄断法对保险业的豁免显然并不是为了减少保险业的竞争，而是为了减少保险业的恶性竞争；不是为了使保险公司获得垄断利润，损害保险消费者的利益，而是为了保证保险公司的偿付能力，保护保险消费者的长远利益。这种豁免既没有使保险业失去竞争能力，也没有加剧保险业的垄断趋势。这确实是值得我们认真思考与借鉴的。
［参考文献］
［1］United States v.SouthEastern Underwriters Association, 322 U.S.533 （1944）.
［2］Paul v.Virginia, 75 U.S.（8 Wall） 168 （1869）.

Abstract：Due to the uniqueness of insurance industry′s operation, many countries have granted restrictive exemption to it from their antimonopoly laws. The paper offered a systematic introduction of the application of America′s antimonopoly law to the insurance industry and relevant exemptions with a view to offer some insight into the forthcoming implementation measures of the antimonopoly law in China.
Key words：America; monopoly; antimonopoly law; exemption
［编辑：沈雨青］