中国农业保险制度的变迁与创新①

黄英君（重庆大学经济与工商管理学院，重庆 400030）

    ［摘要］本文通过对改革开放三十年我国农业保险发展历程的梳理，运用新制度经济学的经典理论，从历史的角度展开对我国农业保险制度变迁的全方位研究，从国家层面来研究和探讨我国农业保险制度发展变迁与创新。通过这种制度分析，形成对我国农业保险制度变迁的一个清晰认识和准确把握，探索我国农业保险发展及其制度创新的特定路径依赖和路径选择，并在此基础上提出我国农业保险制度创新的未来方向。
    ［关键词］农业保险;制度变迁;路径依赖;制度创新
    ［中图分类号］F840.32［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2009）02-0052-07

我国是一个农业大国,也是农业灾害十分频繁的国家,农业保险作为防范农业风险、促进农业经济发展的制度创新，发展农业保险以规避农业风险,是市场经济条件下保护我国农民利益和实现农业可持续发展的重要保障，其发展与建设社会主义新农村的目标一致，大力发展农业保险正当其时。世界各国都十分重视对农业的保护，WTO框架下的农产品贸易协议将农业保险列为“绿箱（Green Box）”政策为各国广泛采用，农业保险的发展有利于我国农业保护与国际接轨。农业生产自身的弱质性和弱势性，以及生产过程的特殊性,使得农业保险的开展显得尤为重要和迫切。一直以来，农业保险发展时断时续，并未发挥其应有的社会管理功能。对改革开放三十年来我国农业保险制度变迁及其创新的探讨因而成为必要。
一、国家在农业保险制度变迁中的地位与作用
“理解制度结构的两个主要基石是国家理论与产权理论”，没有一个关于国家的理论，也不能真正完成关于产权的理论，“因为是国家界定产权，因而国家理论是根本性的。最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责”②。国家是制度的最大供给者，国家提供宪政秩序、法律制度等基本的制度安排。国家作为一种垄断性的制度安排具有其他的竞争性制度如市场、企业所不具有的特征的优势。国家的独特地位决定了它在长期制度变迁中具有特殊的角色定位。由于在使用强制力时有很大的规模经济。因此，国家属于自然垄断的范畴，国家具有强制性、垄断性以及规模经济的天然优势。虽然国家不能决定一个别度如何工作，但正如穆勒所论,它却有权力“决定什么样的制度将存在”。③所以，国家一旦形成，就能利用其优势干预和推动制度变迁，对制度变迁发挥着独特的、举足轻重乃至决定性的作用。
从新制度经济学的角度来讲,金融保险制度的产生是为了降低、节约交易费用和增进资源配置效率。赵学军、吴俊丽（2004）认为④，世界上开展农业保险的国家普遍实施政府干预，市场经济国家政府干预农业保险的理论来源于保险市场存在着失灵、垄断性或有限竞争性。我国保险市场同样存在市场失灵，农业保险市场更是如此（庹国柱、王国军，2002；冯文丽，2004；黄英君，2007b等）。政府干预农业保险成为一种必要和必须，而更多地应体现为一种财政补贴和税收支持，促进农业保险的有效供给；同时，在更大范围内增强农户保险意识，扩大农业保险的潜在需求。国家的强制性属性和特征决定了其在保险制度及其变迁中的特定地位
［作者简介］黄英君，经济学博士，重庆大学经济与工商管理学院副教授、研究生导师，重庆大学保险与社会保障研究中心（CRCISS）主任。
和作用，农业保险特有的准公共物品属性更是决定了政府在农业保险制度变迁中关键作用。
首先，从农业保险制度变迁的需求来看，保险人可以通过改变产品和要素的相对价格等利益诱导机制，来引导和促进制度变迁，且更多地表现为一种诱致性制度变迁。其次，从农业保险制度变迁的供给来看，国家既可以通过修改相关法律法规，增加制度供给能力，也可以利用其强制性和规模经济的优势，降低制度变迁的供给成本，解决制度供给的持续性不足，这里则更多地表现为一种强制性制度变迁。再次，从农业保险制度变迁的方式来看，不论诱致性制度变迁还是强制性制度变迁，国家的作用都是明显的。在诱致性制度变迁中，国家的作用主要是以法律、行政命令等形式承认由个人或一群人响应获利机会而创立的新制度；强制性制度变迁的主体是国家，国家发挥了决定性作用：（1）凭借自身垄断的强制力，国家能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁；（2）通过制定强制性规则、意识形态控制、财政税收等手段减少“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本，加速制度变迁的进程；（3）凭借暴力潜能和规模经济的优势，降低制度变迁的组织成本和实施成本；（4）供应作为（准）公共品的制度。
新制度经济学派认为，制度变迁的主体包括初级行动团体和次级行动团体⑤。农业保险制度变迁的主体包括农业保险的各受益方，主要是农业保险三方行为主体，即政府、农户和保险公司（龙文军，2004；黄英君，2006等）。其中，政府充当农业保险制度变迁的初级行动团体，农户和保险公司应为次级行动团体。农业保险制度变迁过程中，作为理性经济人的国家及其统治代理人，并不是完全依照制度均衡与否和需求的大小来决定是否进行制度创新，而是在有限理性的条件下追求自身的利益和效用最大化。农业保险制度的供给与变迁仍取决于对国家效用函数中的成本和收益的比较分析。
二、改革开放三十年我国农业保险制度发展变迁历程
制度有历史的规定性，因为这一原因，对历史背景敏感是必要的（Lee J. Alston，1996）。即使在革命之后，新制度的建立者也并不是从一种历史的真空中起步。最终无论何时，习俗、规范、宗教信仰，以及许多其他被继承的制度都制约着行动。我国具有漫长的农业经济发展历程和深厚的农业传统，农业保险发展的思想萌芽也源远流长，农业保险制度的形成有其深刻的历史背景，其存在与发展并不是一件孤立、即兴的事情，而是一种历史的延续。早在西周时期就有了古代农业保险思想的萌芽，但直至20世纪30年代才有了现代意义上的农业保险制度，并进行了积极的探索；新中国成立后，农业保险业经历了初期的迅猛发展、中期的停滞和改革开放以来的持续发展。政府干预与我国农业保险发展的每一阶段都休戚相关，农业保险的兴起、快速发展、持续稳定发展、萎缩及停办，都是政府干预的直接或间接结果。这里我们仅就改革开放三十年我国农业保险制度发展变迁历程进行回顾和总结。概括来说，改革开放至今我国农业保险业经历了市场化改革前期的蓬勃发展，市场经济体制确立时期的探索和困扰，并最终迎来了新一轮农业保险试点的全方位推进。
（一）市场化改革前期农业保险的蓬勃发展：改革开放伊始至1992年
十一届三中全会以后，我国开始建立和普遍实行农业家庭承包责任制，最终废除了人民公社体制，同时农业、农村经济制度也逐步完善。1982年，国务院为农业保险在新时期的发展做出了一系列重大决定，1982年2月国务院批转的中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》中指出：“为了适应农村经济发展的新形势，保险工作如何为八亿农民服务，是必须予以重视的一个课题。要在调查研究的基础上，按照落实农村经济政策的需要，从各地的实际情况出发，积极创造条件，抓紧做好准备，逐步试办农村
①本文系作者主持的国家社科基金青年项目“中国农业保险机制设计与发展创新研究”（批准号：07CJY064）和四川省哲社科研究“十一五”规划青年项目“中国农业保险发展机制的框架设计”（批准号：SC06C009）的阶段性成果。同时得到重庆大学高层次人才启动基金资助。
②D•诺思：《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店1991年版，第17页。
③［英］约翰•穆勒：《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》，商务印书馆1985年版，第23页。
④赵学军、吴俊丽：“政府干预与中国农业保险的发展”，《中国经济史研究》2004年第1期：89~98。
⑤初级行动团体是一个决策单位，他们的决策支配制度创新进程；次级行动团体也是决策单位，用于帮助次级行动团体获取收入而进行一些制度变迁。初级行动团体是制度变迁的创新者、策划者和推动者；而次级行动团体是制度变迁的实施者。初级行动团体能通过制度变迁创造收入，而次级行动团体不创造收入，它只参加收入再分配过程。财产保险、畜牧保险等业务。”至此，我国农业保险在经历了1958年停办的24年的空白之后，在改革开放的大幕下揭开了新的篇章，中国农村保障体系逐渐由国家救济转向农业保险。同年，中国人保全面恢复试办农业保险，在全国范围内进行了大规模的农业保险试验。从试办到1993年，是由低速增长到高速增长的发展过程，农业保险得到了快速平稳的发展。
1982年中国人保首先从畜禽保险开始积极进行试办。之所以首先试办畜禽保险是因为当时农民对饲养牲畜（奶牛、耕牛、生猪等）和畜禽的热情很高，各级政府十分重视，在农民中“养得起，死不起”的反映比较强烈，而开办畜禽保险，特别是牲畜保险要比开办农作物保险简便易行。从1982年起到1983年11月全国先后有25个省、自治区、直辖市建立试点站或试点县、试点地区，农险险种不断增加，服务领域扩大。虽然当时中央明确指示对种植业保险的试办要谨慎，但保险的发展势头依然很快，不仅牲畜保险开展得红红火火，牛、马、猪、禽、鱼、虾等多种养殖业项目保险都办起来了，而且粮、棉、油、菜、烟等许多农作物都先后纳入了保险范围。保险费收入在头几年也快速增长。1986年农业保险试点己经有102个县，试点县成立了救灾保险互济会，国家从救灾款中拨给每个县50~100万元启动资金，这为推动农业保险事业的发展起到了积极有效的作用，并取得了一些有益的经验。1987年全国农业保险的保费收入突破1亿元，达10 028万元，比1986年增长了28.59%。与此同时，赔付率由1986年的138.96%下降到1987年的126.96%，在实质上扭转了大干大赔的局面。1990年，中国农业保险保费收入突破2亿元，达到2.17亿元；业务增长率达57%，为全国各种保险业务增长速度之冠，是全国保险业务平均增长速度的2倍以上；赔付率继续下降至80%。1992年增长到8.17亿元，是1982年的3 551倍，该年度也是经营农业保险业绩最好的年份，全国农业保险承保面达到可保面的约5%①。中国人保在实践中，还总结出了“收支平衡，略有节余，以备大灾之年”的经营原则②，探索出了“单独立账，节余留在当地保险公司，作为当地两业保险基金，实行以丰补歉，遇有大灾之年，不足赔偿时向上级公司拆借”的“同舟共济”经营模式。
在这个阶段，中国人保承担了政策性保险公司的职能，其业务达到了顶峰，农业保险机构和技术人员队伍不断壮大，而农业保险制度也不断完善。到1992年，中国人保在全国29个省、自治区、直辖市的分公司和15个计划单列市分公司中基本设立了农业保险机构，大部分农村乡镇建立了保险所，全公司已形成了农村保险机构系统，拥有2万多专兼职干部和代办员的业务队伍，农业保险在各级政府的支持下显示出强有力的经济补偿和风险保障的作用。农村保险干部在实践中不断地总结新经验、探索新模式、完善新办法，并借鉴外国农业保险的成功经验，针对农村区域分散、风险性大、业务技术难度高、政策性强的特点，敢于向国际保险界的“难点”和“尖端”突破，致使我国农业保险在恢复试办后的前十年间实现了较大的发展。这一时期，农业保险按照“收支平衡，略有结余，以备大灾之年”的经营原则，不以盈利为目的，取得了显著的社会效益，为保障农村经济的发展和安定广大农民的生活做出了积极的贡献。
（二）市场经济体制确立时期农业保险制度的探索与困扰：1993~2003年
1992年春邓小平视察南方重要讲话发表和中共十四大的召开，明确提出建立社会主义市场经济体制的目标之后，农业和农村经济制度沿市场经济方向变迁的速度加快。然而，随着农村经济体制改革的不断推进，人们所期望的农业保险高速发展的局面并没有产生。当时农业保险已涉及农业、林业、畜牧业、渔业各个领域，险种已从1982年恢复试办时仅有的生猪、大牲畜等几个险种，发展到棉花、水稻、烤烟、鸡、兔、羊、对虾养殖、扇贝养殖等近百个险种，而且还不断开发了商品性农业、开发性农业、科技兴农等项目保险的新险种，如：塑料大棚保险、海塘坝保险、地瓜脱毒保险等险种，大大促进了科技推广工作；部分险种，如麦场火灾保险、棉花保险、烟叶保险等已在全国大面积开展。但是，从规模上来看，1993年至今是农业保险由高速增长到低速增长的滑坡过程，农业保险的发展陷入困境。1992年底全国农业保险保费收入己达8.17亿元，占当年财产保险保费收入的2.57%，但到1997年底农业保险保费收入仅占财产保费收入的1.18%；1998年至今农业保险滑坡更加严重，到2000年，农业保险收入仅占财产保险收入的0.66%，2003年更是进一步滑落到0.51%，总的来看，农业保险收入占财产保险收入的比重一直呈下降趋势，这与整个保险业的快速发展势头
①中国保险学会、《中国保险史》编审委员会：《中国保险史》，中国金融出版社1998年版，第320页。
②龙文军：《谁来拯救农业保险：农业保险行为主体互动研究》，中国农业出版社2004年版，第46页。也显得格格不入。
在市场经济条件下，农业不同于其他产业的一个显著特点就是面临着自然风险和市场风险的双重威胁，无论哪一种风险，都有可能对农业发展产生严重的负面影响。在经济全球化和市场自由化的冲击下，这些风险的作用更加显化和复杂化。从我国当前的农村经济形势看，农业仍比较落后，各种各样的风险都影响着农村经济的发展，农业的落后状况并不能很快改变。中国已经加入WTO，农业面临着前所未有的挑战，客观上需要农业保险为农村经济的稳定发展保驾护航。这个阶段，我国农业保险发展的状态将严重制约农业的可持续发展，进而波及整个国民经济的健康运行。
2004年以前，我国经营农业保险业务的商业保险公司只有中国人保和中华联合，经营的农业保险项目种类只限于种养两业，保险品种、经验、人才都比较缺乏。而这两家公司农业险的总体简单赔付率分别高达87%和73%，均高于保险界公认的70%的临界点。风险高的地区急于投保，风险低的地区则因保费过高而不愿参加保险。这样，保险的“大数法则”就难以正常发挥。高风险、高成本、高赔付的“三高”特征，使一般商业保险公司对农业保险望而却步。据统计，从1985年到2004年间，只有两年微利，其余18年都有不同程度的亏损。农险保费收入在2004年为3.96亿元，尽管比2003年有了较大幅度的提升，但与历史最高峰相比，萎缩了一半①。
值得庆幸的是，当前政府高度重视农业保险的发展，正积极推进农业保险试点。中国保监会作为保险业的主管部门，调整农业保险经营思路，把促进农业保险发展、为“三农”提供保险服务作为一项重点工作，积极研究建立适合我国国情的农业保险制度，带来了我国新一轮农业保险试点的全方位推进。
（三）我国新一轮农业保险试点的全方位推进：2004年至今
2004年伊始，四川省先期确定省人保、省人寿、中华联合成都分公司、泰康人寿成都分公司共4家公司参与试点，通过与地方政府签订协议，代办农业保险。其中，财险公司在经营种养业保险的同时，可经营其他农业保险业务，并将此类业务作为调剂手段，弥补种养业保险的亏损，实现“以险养险”。寿险公司则为农民提供“低费率、低保障”的人身险产品。安徽在开展大宗农作物保险试点的同时，正筹建政策性农业保险公司，并由当地企业发起设立区域性相互制农业保险公司——合肥兴泰农业相互保险有限公司。在广东，中山市也尝试由农业局、财政局和人保中山分公司合作，财政出资600万元作为风险基金。当赔付款超过合同规定的保险公司赔付最高限额时，由风险基金承担。而在湖南，农业保险将在近期开始先从生猪养殖保险试点开始，试点范围定为一个市或一个县。2004年7月，保监会批准吉林省安华农业保险公司筹建；同年9月，批准我国第一家专业性农业保险公司——上海安信农业保险公司开业；同年10月，批准在农业保险方面有丰富经验的法国安盟保险公司成都分公司开业，通过引进国外的成功经验，带动我国农业保险的发展。2004年底，经国务院同意，中国保监会批准筹建阳光农业相互保险公司，这是我国第一家相互制农业保险公司，填补了我国尚无相互制保险公司的空白，标志着我国农业保险发展迈出了重要一步，既有利于黑龙江垦区农业保险的持续稳定发展，也将为我国主要产粮区农业保险发展积累有益的经验。同时，中国保监会已经开始积极研究在新疆、内蒙古开展奶牛等养殖业保险试点，在江苏等地实行政策性业务由商业保险公司代办的试点。自此，中国农业保险发展进入了新时期的制度创新阶段。
根据中国保监会主席吴定富在2006全国保险工作会议上的讲话，2005年1~12月，全国农业保险保费收入达7.29亿元，比2004年同期增长84.26%，占财产保险保费收入的0.59％；农业保险赔款5.58亿元，同比增长94.29%②。初步改变了1994年以来农业保险逐步萎缩的局面。近几年来，中国保监会一直积极促进农业保险立法工作，推动出台财政税收支持政策，探索建立农业救灾保险基金。2006年，农业保险依然保持了良好的增长势头，农业保险试点都获得了地方各级政府不同程度的政策支持或财政补贴。以四川省农业保险试点为例，眉山奶牛保险保费补贴幅度为66%；资阳、内江生猪保险保费补贴幅度为40%等。2006年全国农业保险保费收入8.46亿元，同比增长15.98%，占全国财产保险保费收入（1579.62亿）的0.54%，与2005年基本持平；赔款支出5.84亿元，同比增长3%；农业保险保额达733.21亿元，同比增长
①黄英君：《保险和保险法理论与实际问题探索》，西南财经大学出版社2007年版，第252～317页。
②2005年农险赔款支出资料来源：杨琳.保险业绕不开“最艰巨工程”，《瞭望新闻周刊》，2006年3月。123.66%①。
2007年，能繁母猪保险和生猪保险全速推进，使全国农业保险实现签单保费51.84亿元，同比增长514.95%。提供风险保障1 126亿元，同比增长53.6%。其中，种植业保险保费收入32.2亿元，同比增长328.7%，承保农作物面积超过2.5亿亩；养殖业保险保费收入19.69亿元，同比增长2 017.2%，承保的家禽牲畜超过3.8亿头（羽）。在中央财政支持的6个保费补贴试点省主要农作物承保面积1.5亿亩，签单保费25.36亿元，占种植业保险签单保费的78.88%。承保覆盖面分别为水稻52.12%、小麦19.41%、玉米44.12%、大豆25.56%、棉花78.21%。提供保险保障380亿元。2007年，农业保险赔款32.83亿元，理赔受益农户451.21万户次②。
目前，南起广东，北至黑龙江，东到上海，西达新疆，当地保监局大都将本辖区内的农业保险试点当成头等大事，中国保监会系统会同各级地方政府在全国积极开展农业保险试点工作。此时，作为农业支持保护体系重要组成部分的农业保险，保障品种已经从主要粮食作物扩展到奶牛、生猪、烟叶、果树、西瓜等多种牲畜和农作物。
农业保险试点在社会各界的重视和相关部门的推动下，取得了较为瞩目的成绩。但大多数人所预期的农业保险“回春”仍然不容乐观。必须看到，农业保险的发展水平还十分低下，远远不能满足我国补偿农业灾害损失、稳定农业生产和保障农民灾后生活的需要，政府不得不背负沉重的救灾负担。由于一些农作物品种的保险尚未启动，使农业保险的报案率和最终赔款占总损失比例明显偏低，这反映出目前很多农业保险险种还不够丰富，保险的覆盖面还不能适应群众的要求。这进一步凸现了我国农业保险发展的层次还处于较低层次。因此，如何促进农业保险的可持续发展，在“十一五”时期建设社会主义新农村及今后的农村经济发展、城乡的统筹协调过程中，显得尤为重要。
三、我国农业保险制度创新的路径分析与未来方向
农业保险从属于农业风险管理，其本身就是一种制度创新。我国目前的农业保险发展变迁并不是一个孤立的、即兴的事情，而是一种历史的延续。改革开放三十年我国农业保险制度变迁与创新有历史内在的路径依赖和创新方向。
（一）农业保险制度变迁的路径依赖与路径创新
新制度经济学认为，制度变迁的诱致因素是潜在利润（制度变迁的报酬或收益减去相应的成本），制度变迁的主体只有发现了巨大的潜在利润（报酬或收益大于成本），才会在收入增加的激励下改变制度，潜在利润的大小决定制度变迁主体进行制度变迁的动力强弱。制度主体初始选择的差异会导致制度变迁与创新路径的不同。如果初始制度选择存在偏差，则将导致低效制度的长期持续，同时带来制度变迁的“负效应”；反之亦然。制度变迁带来的变化通常创造了获胜者和损失者双方，这种变化的影响导致了反馈到政治体系的某种新的制度均衡，随着获胜者和损失者游说政治组织（通常为政府），就可能引起造成某种新的制度均衡的政策措施，等等。连续的制度变革可能使经济不是偏离有效率的（提高财富的）制度结构就是处于这样一种结构的方向（Krueger,1993）。正式制度安排中的变革反映了规则制定者们的权力（和约束），交易成本往往迫使规则制定者选择并没有最大化国民经济蛋糕的制度，放弃理论上能够使每一个人都变得更好的制度安排（North，1981）。人类群体往往不能就那些能够使每个人在物质条件方面都能变得更好的制度安排达成一致意见，这一现象应给予更多的关注。据此，我国农业保险制度变迁伴随着制度供求“均衡→非均衡→均衡”的不断循环往复，且下一个阶段是上一个阶段的延续。以政府为主导的强制性农业保险制度变迁路径具有“路径依赖（Path-dependence）”特征，类似于物理学中的“惯性”，存在大量的初始成本或固定成本、组织的学习效应、适应性预期，以及协作效应等四种自我强化机制，制度向量的相互联系网络会对政府获得的潜在利润产生巨大的递增效应，而这种递增效应必然使制度一旦开始运行（哪怕是外部偶然性事件所导致的），就会沿着一定的路径演进，从而决定制度长期运行的轨迹，而且很难为其他潜在的、甚至更优的制度
①数据来源：中国保监会网站（http://www.circ.gov.cn），2007年1月30日。
②数据来源：中国保监会财产保险监管部2007年农业保险业务统计报表。
所替代。另一方面，农业保险中的系统性风险，信息不对称、不充分，交易的不确定性，正外部性，以及不完全保险市场产生的巨大交易费用，进一步决定了以政府为主导的强制性制度变迁“路径依赖”是具有刚性的。初始制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些，而路径依赖形成的深层次原因就是利益因素。如果制度变迁中的路径依赖形成后，制度变迁就可能变成“修修补补”的游戏了，所以新旧体制变化的农业保险制度要不断解决“路径依赖”的问题①。路径依赖理论可以很好地解释农业保险在不同时期、不同国家和地区发展的差异。
决定初始选择的因素可能是某种偶然事件或由意识形态和文化因素决定的主体行为模式，而意识形态和文化则是其最终决定因素。从我国的现实来看，封建主义时期至今，高度集权的国家政府意识形态和文化特征一直延续、保持下来，农业保险也是沿着这一外力作用的轨道向前推进的。这种依赖于传统意识形态和文化所导致的“路径依赖”的刚性，决定了在目前的经济发展阶段，脱离政府支持的条件下，想要促进农业保险的快速、健康成长是非常困难的。然而，我国政府作用弱化下制度变迁路径在10多年来表现出的效率缺失，已经反映出这一既有路径难以适应农业、农村经济发展的新需要。正如诺斯（North，1994）指出的那样，制度变迁的路径依赖特征要求制度变迁与创新必须注意创新的逻辑起点，以防止制度被锁定在某种无效率的状态之中。因此，现阶段我国农业保险制度变迁必须建立新的逻辑起点，创新制度变迁的路径。而这一新的逻辑起点，必须要打破传统意识形态，树立市场理念与文化，依靠政府但不完全依赖于政府；同时，要充分发挥政府具有的“强势”作用，为农业保险的发展创造合适的政策环境和政策支持，通过政府和市场有效结合引导农业保险制度变迁，逐步形成与当前农业、农村发展相适应的新路径，实现农业保险制度的路径创新。
（二）我国农业保险制度创新的未来方向
新制度经济学认为，制度创新是指能使创新者获得额外利益的对现存制度的变革。只有当通过制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本时，制度创新才有可能发生。我们知道，制度的两个基本功能是制度的激励和约束功能，人们需要制度是因为制度能够给人们带来好处，也需要制度来防止正当的利益受到侵害。更深层次来讲，制度能使外部效应内部化，好的制度可以合理界定人们的利益，但因为人的有限理性，社会知识的不足，以及外部性利益难以计量，导致制度创新不足或者创新成本过高，进而导致制度供给不足，制度不均衡。农业保险的好处不仅为农民享有，也为全体社会成员所享有，具有正的外部性特征。国家提供农业保险制度是为了合理界定农民、其他社会成员以及农业保险的供给主体的利益，只有合理地界定各方利益才能够调动各自的积极性，实现资源的有效配置。资源配置的低效率往往是因为权利界定不清晰，在利益不能清晰分割的情况下，外部性导致效率的损失，人们有搭便车的积极性，却没有生产和创造财富的积极性。农业保险正存在这样的情况，需要政府提供制度消除外部性危害。政府对农业保险进行财政补贴决不是让其他社会成员来支援农民，而是通过这种方式合理地界定权利，解决农民生产的“激励”问题。
此外，通过对改革开放三十年我国农业保险发展历程的梳理和对农业保险制度变迁的深入分析，我们可以较为准确地分析和把握我国农业保险的发展方向及其制度变迁的内在规律，认识我国农业保险制度创新的未来方向。应当说，我国农业保险每一次重大的制度创新和变革，都是多种因素共同推动的结果，各因素之间相互作用、相互影响，而且其本身也构成了制度变迁的重要内容。改革开放三十年我国农业保险的发展历程与国外农业保险的发展不可同日而语，存在很大差距，这种差距是全方面的。但制度只能借鉴，不能移植②。提供完善的农业保险制度体系，解决外部性的问题可能在技术上来讲极为复杂，需要长期性的试验、不断探索，在试验过程中逐步完善农业保险制度，制度完善过程应该是以提高农民的参保率和投保面积为目标，以此广泛分散风险，发挥农业保险的作用。并考虑到公平性，动员其他相关领域的资源投入到农业保险领域，使农业保险领域与其他领域的资源得以合理配置。目前来看，我们需要的是一个全国统一的农业保险
①卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社2003年版，第88～91页。
②制度移植可能比技术移植更困难，因为一个制度安排的效率极大地依赖于其他制度安排的存在，即便移植，也难以适应。因而，我们这里说，制度只能借鉴，不能移植。在农业保险制度变迁中，我国的二元性经济结构、小农的分散经营、农民保险意识淡薄且收入低等特殊国情普遍存在，决定了我国在这一进程中，不能完全照搬其他国家的农业保险制度。制度框架，至少应该有一个专门规制农业保险的法律，迫切需要为（政策性）农业保险立法。为以后构建一个全国性的农业保险机构，规定各级政府的参与程度、参与方式、明确的权力和责任，规定巨灾救援计划、区域性风险的解决办法、基金的建立和管理等。
当然，制度创新需要一个相当长的过程，因为制度创新存在一定的时滞，或者说制度变迁存在路径依赖。人们能够缩短制度创新的时滞，但却难以消除。我们必须对这种时滞有清晰的认识，并对我国农业保险制度变迁和发展规律有准确的认识和把握，才能构建适合我国社会经济和农业保险发展实践的制度安排，才能有力地推动农业保险制度的创新，实现农业保险的跨越式发展；只有通过创新，才能实现农业保险的可持续发展，为社会主义新农村建设服务。创新已成为世界保险业发展的主要推动力，也是未来我国农业保险发展的助推器。当所有的制度创新都被实现之后，即当无论怎样改变现存制度都不会给创新者带来额外利益时，制度均衡就实现了。尽管这种均衡是短暂的，甚至是瞬间的，因为促进制度创新的因素总是在活动着，但这也是制度不断完善的过程，一种周而复始的从制度非均衡到制度均衡的动态变化与发展的过程。我国农业保险制度变迁和创新也必然沿着这一路径向前推进和发展，这也是我国农业保险制度创新的未来方向。
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Abstract：On the basis of the classical theory of new institutional economics (NIE), this paper made a comprehensive research on the change and innovation of agricultural insurance policy during the past 30 years from the historical angle and a national perspective. This policy analysis helped to offer a clearer and more accurate understanding on all the changes regarding agricultural insurance in China, and at the same time, acted as a useful exploration on the future path and direction of innovation for it.
Key words：agricultural insurance;policy change; pathdependence; policy innovation
［编辑：沈雨青］保险研究2009年第2期三农保险